浅析林改后林权纠纷处理的对策及建议

浅析林改后林权纠纷处理的对策及建议

摘要：中国林改工作虽在2009年就结束了，但遗留问题不少，在文章中，笔者就其中的林权纠纷处理问题进行了思考，并就化解对策提出了自己的见解，同时针对立法的不足提出了修改完善法规的建议，以期为基层同行办理类似案件提供有价值的参考意见。

关键词：林权纠纷；处理对策；行为性质；修改依据

2007年至2009年，我国集中进行了集体林权制度改革，这项改革对农民来说意义重大，影响深远。但是，当时由于时间紧、任务重，加之我国集体林权制度的情况比较复杂，所以林改工作虽结束了，但遗留问题不少，如存在错漏登记、重复登记情况，争议地未确权登记发证等问题。为此，处理林权纠纷就成为近几年基层矛盾纠纷排查的重点。笔者作为县级政府法制办的一名工作人员，在办理林改后发生的林权争议案件中，发现林权争议案件在处理方式、适用依据、行为性质等方面有探讨的必要性，本文就此作如下思考，以期为基层同行处理林权争议提供参考意见，如有不对之处，请批评指正。

一、对未登记发证的林地纠纷的处理

林改时未颁发林权证的有两种情况，一是争议地，二是遗漏登记的林地。对前一种，因在林改时有明确规定，对争议地调处不成的暂不予颁发林权证。但在林改结束后应依法对存在争议的林地进行行政处理。争议地是因存在争议而权属不明，实践中我们在处理这类争议时，就需要依据《林木林地权属争议处理办法》的规定启动行政确权程序，由林权争议处理机构受理确权申请、进行调查取证和组织调解，调解成功的以调解结案，如调解不成，则向人民政府报送处理意见，由人民政府依法作出行政确权决定书，待行政确权决定书生效后由林业部门依此登记发证。而对后一类即遗漏登记的，因不存在权属争议，权利人可直接依据《林木和林地权属登记管理办法》的规定，向林业部门申请登记，经林业部门审核登记后填发林权证即可解决问题，并不需要启动政府行政确权程序解决此类问题。在实践中，有人认为林改工作早就结束了，对这两类案件可不予理睬，这种做法是不可取的，也是违法的。二、对已颁发林权证的林地纠纷的处理。

在实践中，对处理方式争议比较多的就是在林改时已经颁发林权证的这部分争议，有人认为应按权属争议由政府行政确权予以处理，有人认为应按林权登记纠纷处理，笔者认为应具体案件具体分析，不能笼统的下结论。

林权证争议主要是这两种，一种是重复发证，即对同一宗林地，同时填发林权证给两方当事人，从而引发争议。另一种是错误发证，本该甲方，却错误登记发证给了乙方。对这两种争议主张按权属争议解决的主要依据是《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”和《贵州省林地管理条例》第十九条“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；”之规定，认为已经颁发的林权证是政府行政确权的证据，对重复发证和错误发证的林权争议就应由政府行政确权予以解决。笔者认为，这里的林权争议处理规定不适合林改时重复发证林权争议的处理，理由是双方发生争议的起因是政府就同一宗地向双方都颁发了林权证，这时的林权证是存在争议的，就不应该被作为证据来处理争议。上述法规规定的林权证被用作证据使用应理解为是林改前取得的，用林改时取得的林权证为证据处理因该证而引发的争议，无论采信哪一方的林权证为证据都有不公正之嫌。当然，处理这种争议也不适合启动行政确权程序，行政确权程序不仅程序繁琐，而且当事人

复议或诉讼成本高。笔者认为便捷的处理途径是依据《林木和林地权属登记管理办法》第十七条“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。”之规定，由权利人向原林权登记机关申请更正登记，原林权登记机关启动更正登记程序就可以解决。当事人对更正登记行为不服的可以在当地申请复议或进行诉讼，弥补了权属争议复议前置的弊端，且在本地复议或诉讼能为当事人节约救济成本。有人认为林权证盖的是县人民政府的林权证专用章，县级林业部门无权以更正、补办登记程序解决错漏登记发证的林地纠纷。这种观点笔者不赞同。依据《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”之规定，林权登记是法规授权给林业部门的职责，授权执法的法律责任由林业部门自己承担，依此林业部门当然有权对林权登记纠纷进行处理。同时这里的林权登记也理所当然包括更正、补办登记在内。在林权证上，每一宗林地的登记表都盖的是林业部门的公章及法定代表人的印鉴章，这也说明林权登记是林业部门的一个具体行政行为，对因登记引发的纠纷应允许林业部门自行核实查证后予以纠正，并不需要县级人民政府启动行政确权程序，作出一份行政确权决定书再来证明自己颁发的林权证的法律效力，这无异于自己做自己案件的法官，其公正性可想而知。也有人主张对错误颁发的林权证采取由县政府直接注销的办法予以纠正，这种操作方式显然是错误的。依据《贵州省林地管理条例》规定，林权登记包括初始登记、变更登记和注销登记，所谓注销登记只适用于林地被依法占用、征用或者因其他原因造成林地灭失的情况，而对错误登记颁发的林权证必须要经过撤销后才能注销，直接注销不仅于法无据，而且不能根本解决问题。当然，对县人民政府合法颁发的林权证确实不服的，应向市人民政府申请行政复议，而不能再向县政府申请行政确权，颁发林权证已经是县政府对林权的认可，是依法作出的一种具体行政行为，利害关系人对此不服的有权申请行政复议，行政复议法对此类具体行政行为是行政复议的范畴也是有明确规定的。

三、对颁发林权证行为性质的认识

林权证是由权利人申请，经林权登记机关审核，准予林权登记的权属凭证。这是笔者对林权证性质的理解。而在实践中，对颁发林权证行为性质的认识存在争议：一种观点认为颁发林权证是一种行政确认，即政府对林权人合法拥有林地权属的认可；另一种观点认为颁发林权证是依申请颁发的，这是一种行政许可行为，即许可林权人在林地上独立从事生产经营活动。笔者倾向于后一种主张。在实践中，林业部门确实是依据权利人的申请，在受理权属登记申请后，经现场勘界等程序进行审查，对权属清楚的作出准予登记的决定，并颁发林权证，相反对权属不清的则不予登记，不予颁发林权证。这一过程恰恰与《中华人民共和国行政许可法》第二条规定的“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”的概念是相符的。而行政确认是在权属不清的情况下需要由政府作出裁决，以明确权属，待权属明确后予以颁发林权证，这显然与林权登记许可所不同。因此。笔者主张林权登记行为是行政许可，对此不服的可直接申请行政复议或提起行政诉讼，而不受行政确权复议前置的限制；还可直接依据行政许可法的规定申请撤销林权证。如把林权证当做是一种行政确认，这不仅要受复议前置的限制，在现有规范林权纠纷处理的法律法规中还找不到行政机关可直接撤销林权证的法律依据，这些都是阻碍有效快捷处理林权证争议的因素。

四、修改完善处理林权争议法律法规的建议

作为基层的一名政府法制工作者，在办理林权争议案时深感我国规范林权争议处理立法的滞后与不足，甚至有些法条之间还存在矛盾，这在一定程度上影响到处理林权纠纷的合法性。如笔者主张的错发、漏发林权证争议不按权属争议而依据《林木和林地权属登记管理办法》规定的更正、补办程序处理这类争议，但关于林权的更正、补办登记只有《林木和林地权属登记管理办法》作了规定，而且只有一条即“第十七条发现林权证错、漏登记的或者遗

失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。”规定，具体怎样更正、怎样补办未作规定，使实践操作困难。另外，作为处理林权争议主要依据的《林木和林地权属争议处理办法》还是1996年就出台的，之后一直未作任何修改。而在这15年里，林权纠纷形式多样，发生了很大的变化，尤其是允许集体林权流转后，因流转引发的争议也在逐步攀升，有时甚至出现林权争议处理无据可查的情况，急需修改完善。如第二十二条“当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。”的规定就与行政复议法的规定不一致，该规定是不服处理决定的可以在复议和诉讼中选择，但行政复议法规定的是必须复议前置；对林权登记到底是行政确认还是行政许可无明确规定，各地理解不一；对争议处理的期间也未作规定，实践中一件争议长期得不到处理的情况时有发生。为此，特建议立法机关加大对林权纠纷调处法律法规的制定修改力度，为基层有效解决林权纠纷提供切实可行的依据，这既是规范行政机关依法行使自由裁量权、确保公平公正处理林权争议的需要，也是维护法律的尊严和公民的权益之所需。

参考文献：

[1]《林木林地权属争议处理办法》第六条和第十七条

[2]《林木和林地权属登记管理办法》第二条和第十七条

[3]《贵州省林地管理条例》第十九条

[4]《中华人民共和国行政许可法》第二条

[5]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：法律出版社，2005.2

[6]汪永清.中华人民共和国行政许可法释义[M].北京：中国法制出版社，2003.9