农民集体之间土地所有权争议的确权研究
农民集体之间土地所有权争议的确权研究
作者：秦永雄发布时间：2010-10-18 18:15:38
一、集体土地所有权的归属
由于历史原因，农村集体之间土地所有权的归属，目前仍然呈现出“三级所有，队为基”，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡（镇）集体所有的由乡（镇）集体经济组织经营管理。”由此可以看出，集体土地的所有权可以归属于村民委员会，可以归属于村民小组，也可以归属于乡镇集体经济组织所有。弄清了集体土地所有权可以归谁所有，政府才能进行正确的确权。
二、土地行政管理部门处理农村集体之间土地所有权坚持的原则
建国后，我国的土地权属经历了土地改革、互助组、合作化、人民公社等演变过程，在土地私有制转变为全民所有制和集体所有制过程中，土地权属出现了混乱。我国土地制度经过了土改、四固定、合作化以及以后的权属变化，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给土地确权案件带来一定的困难。土地改革、“四固定”不彻底，以及在其后一系列政治运动中土地林地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地林地确权行政案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地林地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，政府在处理土地确权案件，要遵重历史，面对现实，要从有利于农民生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。
三、土地行政管理部门在处理集体之间土地所有权纠纷的法律程序
土地行政管理部门在处理农民集体之间土地所有权争议时应严格按程序进行，《土地权属争议调查处理办法》规定土地行政部门在处理这类案件时应遵循的程序：
1、调查证据
2、审查证据
3、先行调解
4、进行确权
四、土地行政管理部门处理所有权争议的法律依据
《确定土地所有权和使用权若干规定》规定：
1、土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。见18条
2、土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。19条
3、村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。 20条
4、根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。
（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。
5、农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。
五、土地行政管理部门处理所有权争议的证据认定
土地行政管理机关对土地权属关系的确认，必须以合法的权属证件、历史档案资料和文字记载等客观事实为依据。这些证据主要包括土改时期的土地证、“四固定”权属证明、历史上集体之间签订的协议、有关权属变更的行政命令或决定、证人证言等。
1、土改时期的土地证的效力
解放初期人民政府发的《土地房产所有证》，是土地改革时农民确认土地权属的凭证，应该肯定其法律效力。但后来我国的土地林地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地林地随人入社，土地林地由私有改造成农业合作社集体所有。随后又经过人民公社，将农业合作社集体所有扩大到人民公社集体所有。到1962年“六十条”公布后，对土地（林地）、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地林地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，土改时的土地证，并不是证明土地的所有权的唯一证据。
2、“四固定”权属证明。土改后，我国土地权属又发生过几次变动，经过了合作社土地随人入社，由土地私有改造成为农业合作集体所有制，以后又经过“人民公社”将农业合作化集体所有扩大到人民公社集体所有，1962年六十条施行后，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，土地按属地原则对土地进行统一调整，归就近的生产队集体所有。人民政府在处理这类纠纷时，一般应以“四固定”确定的权属为准。所以，“四固定”确权的法律效力应优先于土地证，但是，当时的“四固定”，主要是耕畜和林地，对当时未开发的荒地，一般未固定。应参照土改合作化时期的权属。所谓参照就是参考依照的意思，不能把“参照土改证确权”理解为“以土改证确权为准”。因此，在行政审判中，对“四固定”未确定的土地权属争议，简单地依据土地证确权是不符合政策的。应当注意的是，“四固定”确权，一般没有法定的书面形式，认定“四固定”是否确权，应通过考察田亩，造册、交粮纳税和经营管理等情况综合分析确定。
3、集体之间的协议历史上村与村之间签定的有关协议。由于我市在历史上没有作过土地确权工作，因此很久以来，村与村之间存在着很多共同使用的土地、草场或水面，以前对于土地的需求没有现在这样大的压力，因此出现纠纷的情况很少。也正因为压力不大的原因，少数出现的争议解决起来也相对要容易一些，共同签定土地界限协议书就是当时解决这类问题的主要方式之一。行政机关在处理时，如果采用了这样的证据，法院在审理时就要对其进行审查。一般而言，只要该协议具备了协议书的基本要件，如内容明确、具体、具有可操作性、有相关单位负责人签字等等，就可以认为该证据是可靠的，可以予以采纳。
4、乡政府的确权文件或证明历史上有关的行政决定或行政命令。鉴于我国的实际情况，有关部门土地的法律规范长期得不到完善和实际执行，有很多土地的权属当初都是来源于行政决定或行政命令。由于这样的问题具有广泛性，因此我们在处理案件时，如果出现这类证据，应当在承认历史事实的前提下进行审查。如果经过审查，该证据是真实、可信的，而且在此之后又没有另行签定的土地界限协议，也没有签署过《土地权属认可书》，那么就应该认可该决定或命令所具有的效力，以使争议得以最终解决。如果经过审查，在该决定或命令之后还存在确定土地界限的协议、决定或命令，那么就不能确认该证据的效力，而只能去审查以后出现的相关证据是否具有法律效力。随着时间的推移、法制的日益完善与健全，这类的证据将越来越少。
5、证人证言。对于证人证言的分析判断。在审判实践当中，我们经常会遇到大量的证人证言，其证实的内容往往是互相矛盾的。出现这样的情况并不奇怪，因为人的记忆往往随着时间的推移而产生遗忘，对于有些问题，尤其是年代较为久远的事情出现记忆不清的现象是经常发生的，对于这种情况我们必须要结合其他证据进行综合分析，然后才能决定是否采信。证人往往还会出现的另外一种问题就是他们有时会由于来源于内心的主观意愿或外部的压力而出具与实际情况并不相符的证言，现实当中此类问题是为突出的，实际上也是很难避免的，因为这是由于人固有的特点所决定的。因此，在具体的案件审理中，我们对于证人证言的分析判断尤其要慎重，对于那些没有其他证据佐证的、没有得到对方当事人认可的以及与实际情况明显不符的证人证言不能采信。