稳妥有序推进农村土地管理制度改革

稳妥有序推进农村土地管理制度改革

汪莹纯

党的十八届三中全会以来，安徽省人民政府出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，提出了具体改革任务和目标，确定了改革试点县（市、区）。由于土地管理制度改革涉及经济社会发展方方面面，一些改革项目需要国家批准后实施，须积极审慎稳妥推进。

一、进一步深化对农村土地管理制度改革的认识

我国现行的土地管理制度是在城乡分割管理制度下逐步形成的。随着经济社会发展，特别是随着统筹城乡发展、城乡一体化和新型城镇化战略的推进，其弊端正逐步显现：

一是优质耕地占用多，耕地保护的任务越来越艰巨。2001~2013年，全省新增建设占用耕地系数比例始终在55%以上，最高达到88.11%，平均达到66.8%。从区域上看，城镇发展区域与优质耕地分布高度契合，建设占用的往往是城镇周边、交通沿线的优质耕地，而补充的耕地多处于生产条件较差的地区，这在人口密集和经济发达的皖江示范区尤为突出。从结构上看，建设占用的多是排灌设施齐全、生产能力高的灌溉水田和水浇地。从后备资源上看，全省耕地后备资源已不足70万亩，且主要分布在江淮丘陵、大别山和沿江平原地区，个别市、县耕地后备资源接近枯竭，耕地占补平衡任务难以落实。

二是农村建设用地规模变化与人口变化明显不匹配，农村建设用地粗放利用突出。从2002~2013年全省农村建设用地利用情况看，在城市化进程加快、大规模农村人口转移进城的大背景下，农村居民点用地不但没有减少，反而增加了9.93万公顷。农村土地的人口承载力从每平方公里的4126人下降到2822人，下降了31.6%。农村人均建设用地从242平方米增加到360平方米。农村人口进入城镇后留下的空置宅基地缺乏流转再利用或退出机制，导致农村空心化加剧，特别是皖北地区，“空心村”现象相当严重。

三是城乡土地要素流动不畅。根据《土地管理法》的规定，集体土地不能流转，导致其处置权、抵押权和收益权受到严格限制，土地要素难以在城乡之间、乡村之间有序自由流动，市场机制难以在国有土地和集体土地配置中发挥应有作用，制约了农村土地作为资产的价值实现，影响了农村经济活力和农业人口转移。

四是征地范围过宽，不利于农民权益保护。由于法律没有明确“公共利益”内涵，所以几乎所有的建设项目都可以征地，影响了集体建设用地上市流转。征地补偿安置方式单一、社会保障不足、补偿标准低，集体土地所有者几乎不能参

与土地增值收益分配，征地引发的社会矛盾不断增多，群体性事件时有发生。而且，现行征地制度也导致地方政府过多依赖“土地财政”推进城镇建设，潜在风险较大。

针对农村土地管理制度存在的突出问题，党的十八届三中全会《决定》从健全土地用途管制制度、建立城乡统一的建设用地市场、推进农村产权制度改革、完善征地制度，以及健全国土空间开发、资源节约集约利用等方面提出了土地管理制度改革的目标任务。省委在《关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的意见》中，将探索建立建设用地总量控制新机制、优化用地结构、改进城乡建设用地增减挂指标使用方式等作为改革的重点。省政府在《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》中，将探索发展土地股份合作社、征地制度改革、集体建设用地流转、宅基地退出补偿激励机制、建立城乡统一的土地交易市场等作为试点的重要内容。安徽省各级政府在推进农村土地管理制度改革试点时，要充分认识实施这项改革对于调动农民积极性、解放和发展农村社会生产力、促进经济社会更好发展的重大意义，以探索与促进城镇化健康发展和城乡一体化发展的土地管理制度为目标，以土地利用和管理方式的转变促进经济转型升级、社会和谐稳定和生态环境改善，促进城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步协调发展。

二、严格遵循农村土地管理制度改革的原则

习近平总书记强调，土地改革事关重大，是重中之重，要慎之又慎。土地管理制度改革是其中一项重要工作，也是改革的难点之一，必须稳妥推进，坚持底线思维，对问题的复杂性要估计充分，政策措施设计要周密周全。要充分认识土地问题的本质，把握好土地与广大农民的切身利益，把握好土地与城乡统筹、土地与经济发展方式转变、土地与生态文明建设的内在联系和发展规律。土地的稳定性决定了我国现代社会结构的稳定性、人口分布的有序性。如果不考虑发展阶段，打破了这种稳定性，就会造成社会的不稳定性，可能会反过来影响到经济发展。我们要采取稳妥的办法，既要进行积极的探索，又要可控不失控，不引起混乱。

土地制度改革涉及面广，与其他事项关联度高、矛盾多、社会关注度高，在推进改革过程中，必须严格遵守四个原则。

第一，必须坚守耕地保护红线。面对我国城镇化过程中耕地数量减少、质量降低、占补平衡难度加大、耕地结构和空间分布格局发生变化等挑战，必须坚持实行最严格的耕地保护制度不动摇。各地在推进土地制度改革中，要始终坚守耕地保护红线，积极探索加强耕地保护和土地开发复垦整理的激励措施；要严格执

行土地用途管制制度，无论是集体建设用地流转，还是安排使用宅基地，都必须符合土地利用总体规划，涉及农用地的，必须按照规定将农用地转为建设用地，并履行补充耕地的义务，确保耕地数量不减少、耕地质量不降低。

第二，必须坚持节约集约用地。建设用地利用粗放是当前土地利用的基本状况，不利于稳增长、促改革、调结构、惠民生。2012年安徽省城镇化率是46.5%，比全国52.57%低6.07个百分点，到2020年我省城镇化率要达到60%左右，按此要求，城镇化率必须保持年均增长1.5个百分点以上，每年新增城镇人口100万以上。如继续现在的城镇发展模式、扩张态势和用地效率，据测算今后我省每年城镇工矿用地需求将超过30万亩以上，再加上基础设施建设和农村建设需求，年度建设用地总需求超过50万亩，根本无法满足。另一方面，安徽省存量建设用地规模十分巨大，仅村庄用地就高达1700多万亩，按目前常住人口和新农村建设人均占地上限120平方米测算，可腾出建设用地800万到1000万亩，基本可以满足未来15年城镇发展用地需求。因此，在土地改革中必须下大力气调整用地结构、盘活利用存量，逐步降低增量依赖，以转变土地利用和管理方式推动城镇发展模式转型。

第三，必须协调好土地利益关系。土地征收引发的社会问题，其本质是土地权益没有科学合理分配好。随着市场经济的不断发展，安徽省的土地增值收益日益显化，土地资产不断增值，低价征收、高价出让导致的社会矛盾十分突出，土地城镇化远快于人的城镇化。因此，要通过农村土地股份合作制改革、城乡统一的土地交易市场建设、农村宅基地有偿退出等工作，使农村土地资源变资产、资产变资本，实现土地资源的优化配置和合理流动，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民收益分配比例，让广大农民群众共享改革红利。近年来，全国各地探索集体建设用地流转、留地安置、置换等，就是坚持以人为本、地利共享原则，较好地协调了土地利益关系。所以，在改革过程中，必须探索和建立合理的土地收益共享机制，让农民多得实惠；同时也要让地方政府有积极性，凝聚各方力量确保改革顺利推进。

第四，必须切实尊重农民意愿。在推进农村土地制度改革的过程中，政府要做的是改革不合理的管理制度，取消原有不合理的限制，赋予农民应有的土地权利，创造一个良好的改革环境。比如：通过修改政策允许集体建设用地流转、允许集体土地抵押、允许建立土地股份合作社等。农村集体经济组织和农民获得新的土地权利后，如何使用土地权利，应当自己做主，政府可以鼓励和引导，不应进行不当干预。例如：在推进集体建设用地流转时，只要不违法，土地何时流转、

流转给谁、流转数量和价格等，由农民决定。总之，要将尊重农民意愿，让农民当家作主落实在每一件具体工作中。

三、扎实稳妥有序地推进农村土地管理制度改革

首先，要加强组织领导，做好跟踪指导。农村土地管理制度改革是一项长期而艰巨的工作，涉及多个领域和部门，承担具体试点任务的市、县党委、政府要高度重视，成立强有力的领导组织。各相关部门都要参与其中，做到责任明确、各司其职，抓重点、抓关键，确保每项工作都有人抓、有人管。同时，要从组织领导、人员、经费、工作机制上，做好改革的保障工作。省国土资源厅作为土地管理制度改革的主管部门，要强化跟踪指导。

其次，要坚持试点先行，做到风险可控。中央和省里对农村土地管理制度改革十分重视和慎重，今年的中央1号文件和省委1号文件，均明确要求有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。国土资源部将对风险性较大的改革项目进行局部试点，取得经验后再逐步推广。我省在部署改革工作时也是如此，省政府69号文件选择了20个县（市、区）先行试点。各地要在批准试点的基础上，结合本地实际情况，因地制宜，研究提出适合开展的试点工作，不得擅自扩大范围或改变内容。对中央和省已提出改革方向，并将制定具体实施方案的，抓紧谋划研究，做好基础性准备工作；对一些认识还不深入但又必须推进的改革，按照统一部署，大胆探索，积极试点。要建立重大改革决策社会稳定风险评估机制，确定风险等级，分类实施，确保改革试点工作健康有序推进。

第三，要注重统筹协调，确保整体推进。土地改革与其他改革事项高度关联，必须与其他改革事项统筹安排、整体推进。在推进征地制度改革时，要统筹推进被征地农民养老保障制度改革；在推进宅基地退出改革时，要与城乡户籍制度改革结合起来，让退出宅基地的农民能够在城里安家立业。此外，土地管理制度改革在更高层面还涉及到土地税收和财政体制改革，必须在中央顶层设计的指导下逐步推进。各地在制定改革方案和政策时，一定要注意统筹兼顾，打好“组合拳”，增强改革的效果。

第四，要善于发现问题，认真总结经验。有关县（市、区）政府和国土资源管理部门要勇于探索创新，加强调查研究，及时发现新情况、新问题，并认真研究，切实加以解决。省国土资源厅要认真总结全省土地管理制度改革好的经验和做法，及时向省政府和国土资源部汇报，并提出改革政策建议，使改革在实践中不断深入。

（节选自安徽省人民政府副秘书长汪莹纯同志在全省农村土地管理制度改

革工作座谈会上的讲话，题目为编者所加）