完善城市总体规划动态实施评估体系研究

完善城市总体规划动态实施评估体系研究

刘成哲

【摘要】随着城乡规划划法、实施评估暂行办法等对城市总体规划评估提出了新要求，国内很多城市都在实践中探索符合自身特点和要求的评估工作体系，但是由于受到城市规划编制技术方法、外部政策变化等因素的影响，我国的规划实施评估还存在着很多不足，本文从总体规划的公共政策属性出发，明确了实施评估的原则，强调了总规评估应当突出的重点内容，提出了完善城市总体规划动态实施评估体系的对策建议。

【关键词】城市总体规划；实施评估；动态；指标体系；政策机制；天津

《城乡规划法》第46、47条首次在法律层面对城市总体规划实施评估工作提出了具体要求，明确规划评估是城市总体规划修改的重要条件之一；2009年4月26日，建设部印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》（建规〔2009〕59号），明确提出总体规划实施评估是城市人民政府的法定职责。总规实施评估现已成为城市规划工作体系的重要环节，越来越受到各级政府的重视。

1.开展总规实施评估的必要性

1.1保障总体规划科学性连续性的要求

通过评估可以及时发展规划实施过程中的问题，提出对策和措施，改善规划成果和质量，纠正实施中的偏差，提高规划的科学性和连续性。

1.2促进总规有效实施的迫切要求

开展评估工作，能够有效协助政府各职能部门对规划实施工作进行自身检查，提高总体规划的可实施度和政府的行政效率，保持总体规划对城市发展建设的指导和统筹作用。

1.3总体规划公共政策属性的要求

总体规划是政府调控空间资源、公共利益等方面的重要公共政策之一，借鉴公共政策“制定—执行—评估”的过程，建立并完善规划评估制度，是城市规划公共政策属性的必备条件和要求。

2.国内外规划实施评估的理论总结

2.1国外规划实施评估主要理论

从欧美国家的发展历程来看，其规划实施理论研究经历了一个从开始到逐步完善的过程。从上个世纪50年代，规划评估的理论逐步建立以来，随着研究的深入，经济学、系统

论、政治学等方法和理论不断引入规划评估领域以及城市规划体系的不断完善和发展，规划评估的地位不断提升。

城市规划已经由原本单纯的规划文本或规划图纸的技术行为，逐渐转化为政府的公共政策；规划实施的主要手段也转化为在有关法规指导下，制定如何实施城市发展方向、用地布局调整、改变用地性质、调整道路等级等规划的政策措施；而规划政策的确定，具有各级规划制定者明显的价值取向。

规划评估的内容已经从最初只注重实施前规划方案评估或实施后结果评估，逐渐转向注重实施过程和实施效果的系统性和全面性评估，更加注重规划的综合价值取向，以及各相关配套政策的影响分析。

2.2国内总体规划实施评估发展综述

在我国，规划实施评估起步较晚，直到本世纪初以来，真正意义上的规划实施评估才开始在国内一些发达城市开始实践，开展得较早的城市有深圳、广州、天津等；城乡规划法出台后，上海、北京、南京等特大城市以及一大批中小城市也相继开展了总规实施评估实践活动。大致可以划分为以下三个阶段（图1）：

2.2.1 2000年前，总规实施评估的早期阶段

早期的规划实施评估，主要为规划修编或修改前的专题或是规划规划成果的章节内容，在评估重点和描述的分量上不足，侧重实施结果的简要对比，2000前编制的大多数城市总体规划的规划回顾或总结都属于这种类型。

2.2.2 2000年后，总规实施评估全面探索阶段

2000年以来，深圳、广州、天津等城市先后对总规实施评估进进行了积极探索。2001年，深圳市学习香港规划检讨的做法，完成《深圳市城市总体规划（1996-2010）检讨与对策》，全面总结了5年来总体规划的实施情况。2003年，广州市组织了有关专家对广州市城市总体发展战略规划的实施情况进行了评估。2004年，天津市总体规划修编前，单独组织开展了96版的实施评估。2006年，浙江省建设厅组织开展了《浙江省城市总体规划实施评价导则基础研究》，并对余姚市总体规划实施进行了评估。

2.2.3 2008年以来，规划实施评估的法定化阶段

2008年《城乡规划法》首次在法律层面对总规实施评估提出了具体要求；同年，广东省建设厅下发《广东省城市规划实施评估技术要点》；2009年4月，住建部印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》，标志着总规实施评估进入法定化阶段。随后，天津、重庆、上海、北京等特大城市以及一大批中小城市，相继开展了总规实施评估工作。2012年以来，广东省、吉林省等相继下发了《关于开展城市总体规划评估及充实完善工作的通知》、《关于开展城市总体规划实施评估工作的通知》，城市规划评估不断向规范化和制度化迈进。

图1 国内总体规划实施评估发展历程示意图

2.3发展态势

总结，我国个城市总规评估工作，主要呈现以下态势：

1.规划实施评估的机制不断完善，向制度化、法律化不断迈进。如上海已经开始探讨年度实施评估机制，广州建立了每3年对战略规划进行回顾与检讨，深圳市建立近期建设规划和年度实施计划评估机制。

2.评估内容由规划方案评估向综合评估转变。评估内容由传统的城市规划布局评估，向规划实施政策措施、规划实施过程与效果、规划编制与管理。

3.评估方法由定性定量分析向多种方法结合转变。遥感和GIS、指标体系、公众参与、调查问卷等技术方法逐渐在评估中得到用。如上海、广州运用GIS技术进行用地演变分析和用地吻合度分析，北京市、深圳市南山区规划实施评估都开展了相关的公众问卷调查。

4.评估主体由规划单位向多部门合作转变。实施评估已经由规划主管部门独立负责，转向多部门合作，部分城市开始邀请一些研究机构参与到评估工作。

3.目前我国总体规划评估工作存在的问题

与国外城市相比，我国的总规实施评估还不是十分规范和完善，存在种种问题与不足，主要表现在以下方面：

3.1规划评估主体单一，评估目的不明确

规划评估缺少独立、正式的第三方组织参与；很多总规评估直接为了规划修改或修编而开展，其结论主要是要扩大城市用地规模。

3.2评估对规划实施机制和政策影响考虑不足

受传统总规编制技术影响，评估工作也往往重布局规划评估研究，轻实施措施和策略研

究，重视结果评估，忽略对过程评估，重视对规划方案前后对比，忽略对政策和机制分析。

3.3评估指标体系难量化，评分可信度不高

评估指标体系中很多内容如国际城市、宜居城市、空间组织、空间结构等内容无法通过量化反映的，而公众满意度、政策制定等内容，与其他的规划指标不具有可比性，不能一起加权计算。

3.4过于侧重用地现状与规划的空间吻合

总体规划图不代表其空间布局的唯一性，其内容深度与GIS数据的深度不具可比性，用静态规划蓝图与现状用地对比，分析出规划实施结果很难本质问题。

3.5实施评估未能建立有效动态监测机制

由于缺少必要的积累，规划评估缺少充分的评估信息，数据库不完善，特别是用地方面的现状数据最为缺乏，导致评估结论的支撑性不足。

3.6公众参与不足、监督检查机制不健全

目前国内规划评估阶段的公共参与仅是处于探索阶段，评估参与人员多为规划编制和管理人员，缺少专业的评估队伍和人才，很少由独立的社会组织和研究机构能参与到评估工作中。

3.7评估缺乏动态机制、应用缺乏针对性

规划评估往往是被动式的评估，政府自发的、主动式、日常性的评估较少。规划评估的建议，往往停留在规划系统内部，未能涉及到体制和机制问题，成果应用缺乏针对性。

4.总体规划实施评估的基本原则和重点内容

4.1实施评估的基本原则

针对存在的问题和不足，结合总规的特点，其实施评估应突出以下原则：

1.前瞻性原则。总体规的战略性，要求评估能够战略性的发现其实施中存在的问题，提出有利于规划实施的建议。

2.公平性原则。城市规划的公共政策属性，要求评估充分地纳入各方面的相关利益者参与评估工作，确保能够公平、公正地评估实施效果。

3.动态性原则。要适应规划动态实施的特点，针对政策环境的变化，动态评估规划实施的过程和效果，提示提出规划修改的反馈信息。

4.一致性原则。评估工作深度应当与所评估的规划层次相一致，监测和评估的主要目标和指标应与上层次政策和规划目标相一致。

5.实效性原则。实施评估要要真实反映规划最新的实施情况；选取评估指标要可量化和可操作，监测和评价机制应做到技术上可行、效果上可靠。

·在实施评估工作中，要充分考虑公众的利益和主张，鼓励和支持公众参与，并保障公众会政策方针、规划目标和指标发表意见的权利。

4.2实施评估的重点内容

根据住建部的要求，结合总体规划所具有的前瞻性、战略性和指导性，参照各城市的实践经验，本文认为总体规划实施评估应该重点突出以下内容：

4.2.1宏观背景和重大事件评估

国际、国内环境的变化，法律法规、政策、区域规划、重大项目的实施，都会对规划的实施产生相应的影响，带来对规划的适应性修改。如上海借助主办世博会的契机，上海的航空、铁路、地铁、高速公路等交通基础设施会得到大力的发展，促进了黄浦江两岸的综合开发改造，浦江两岸建设成为一个集综合服务、生态居住和旅游休闲于一体的新城区。任何规划都有其所处的背景环境，对规划实施情况进行评估，首先就要对其所处的环境进行评估，全面了解国际国内环境的变化、法律法规的实施、相关政策的制定等对规划实施的影响。4.2.2规划编制体系深化的评估

总规位于规划体系的核心层级，需要专项规划、分区规划和控规的深化，才能指导开发建设。这就要求下层次规划在城市发展目标、空间布局、重大设施布局等方面要与总体规划保持一致。但在实际工作中，由于规划深度、编制方法、审批等级、编制周期等影响，下层次规划往往会在城市规模、用地细分等方面突破总规的限制。评估规划编制体系，有利于加强规划编制的计划管理，及早发现问题，实现各级规划一致性，实现总规确定目标的落位。

4.2.3阶段目标实现情况的评估

总体规划是战略性、长期性的规划，其在经济、布局、资源、环境等方面目标一般为15-20年后的状态。由于规划的不确定性，城市实际发展路径不可避免与规划预测路径有所偏离，为保障城市发展的连续性和稳定性，需要将长远目标，分解为短期的、阶段性目标。通过规划阶段目标的实施评估，促使城市发展轨迹与原规划路径的偏离度处在可控制范围内，并通过必要的调整，促进规划向原定目标不断迈进，提高规划的实效性和对城市发展的调控力。

4.2.4空间布局与用地结构评估

城市总体规划是调控城市空间资源的公共政策，空间发展评估必须要在实施评估工作重点突出。《城市总体规划实施评估办法（试行）》中，评估报告首要内容就是城市发展方向和空间布局内容的评估。空间结构是否得到加强、建设用地总量和增长速度是否在可控范围、发展方面是否与规划一致、规划增长边界是否突破等内容应成为总规评估的重点。

4.2.5城市可持续发展体系评估

城市可持续发展体系包括交通、市政、能源体系，也包括涉及民计民生的各种公共配套服务体系，是城市规划维护社会公平、保障公共安全和公众利益的空间载体，是规划的强制性内容。开展城市发展支撑体系评估，是城市规划公共政策属性的必然要求。通过评估，

发现城市公共服务、交通、市政、生态等发展支撑体系存在的问题，促进规划确定的各项目标有序推进，同时促进社会资源公平分配和公共服务均等化。

4.2.6规划实施体制和机制评估

总规实施的过程是一个多因素共同作用的过程，各部门的协同机制和实施的反馈机制是实施评估的重要内容，如“三规”统筹协调机制、总规与各专项规划综合平衡机制等。规划评估还要对规划行政主管部门的机构设置对规划管理和实施产生的影响进行评估。通过规划实施体制和机制评估，发现政府体制和机制与规划实施不适应的地方，更好地促进规划的实施。

5.完善城市总体规划动态实施评估体系的对策建议

总规实施评估体系要涵盖“编制—审批—实施—评估—监督—修改”的全过程，为完善总体规划动态实施评估体系，提出以下6条对策建议（图2)。

图2 总体规划动态实施评估体系示意图

5.1全面深化完善规划编制体系，确保各层次规划一致性

严格执行规划编制年度计划管理制度。通过编制计划管理，有效促进规划编制体系不断完善，促进了各类规划之间相互衔接、协调，通过对规划编制体系完善性和各层次规划一致性分析，确保下位规划对上位规划的落实，也确保控规在指导建设项目时，能够切实体现总体规划确定的战略规划和目标。

建立规划成果的动态维护机制。总体规划实施中会根据外部环境变化不断调整和优化，要及时将调整后的规划内容纳入到总体规划的成果当中，保障规划成果的现势性，促进实施评估的动态化和时效性。如武汉市规土局构建了由已批复复或经法定程序审查通过的各项法定规划组成的规划管理用图系统。

建立“三规”统筹协调发展机制。要优化部门协调机制，促进城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的相互协调，充分发挥近期建设规划的作用，结合城市年度发展需求和土地资源状况，制定年度实施计划，对城市建设空间和项目进行年度安排，确保总体规划确定的发展目标、发展战略在年度工作中得到落实。

5.2构建城市发展指标体系，确保规划核心数据的连续性

构建可量化的评估指标体系。在规划编制过程中，要按照前瞻性、先进性、可操作性、特色性、代表性等原则，建立规划目标的指标体系，要将城市发展目标细化为可评估的指标体系，确定各项指标的年度发展阶段性目标，增强规划的可评估性，并通过定量分析的方法，确定发展指标的实现度。

落实指标体系的保障机制。根据各部门的职责，落实各项指标的具体责任分工，明确数据来源，并制定并完善有利于推动指标体系落实的绩效评价考核体系和具体考核办法，保障指标体系数据的权威性、可操作系和连续性。如：中新天津生态城从生态环境健康、社会和谐进步、经济蓬勃高效、区域协调融合等方面形成22项控制指标和4项引导性指标，确定了每项控制性指标的标准值、阶段目标和实现期限，并明确了数据来源和责任单位，为将来目标的动态连续量化评估奠定了良好的基础。

5.3建立年度监测和数据共享机制，确保空间数据实效性

建立用地年度动态监测机制。用地基础数据是规划的核心内容，传统用地数据的获取需要大量的人力、物力和时间，其更新速度已无法满足城市快速发展的需要。通过遥感、gis 等方法，利用高精度遥感图像、航空影像图，可以较快的定期更新建设用地基础数据，动态监测并及时掌握全市域建设用地变化的基本情况，为总结分析总规中各类建设用地的执行情况提供可靠的建设用地基础数据。

完善委局数据的共享机制。建立规划评估的基础数据库，将各委局的人口、经济、国土、交通、水务、环保等方面的指标纳入统一的基础数据库，统一数据的标准和来源，根据需要进行分层和整理，并进行相应的空间叠加分析，为规划进行各种评估的对比提供有效的空间数据。加强对建设项目的动态跟踪管理，随时掌握各类建设项目的进展情况，为总体规划实施评估提供全面准确的各类建设项目信息。

5.4完善规划实施政策保障机制，确保评估的公共政策性

促进规划向公共政策转化。通过规划由静态蓝图式规划向动态实施式规划的转变，促进规划由固化的文本、图纸向公共政策转型，将规划确定的目标转化为政府行动和措施。如伦敦，建立了以目标为导向的大伦敦市规划实施效果的评估指标体系，将伦敦的规划目标——建设成为一个适宜居住的城市分解为“供应2.3万套新住房”和“提高50%的可支付住房的比率”两项行动，提高了规划目标评估的可操作性。

突出政策措施在规划实施中的作用。为实现规划的目标，必须要制定相应的政策、措施和管理办法。如2005年，为确保基本生态线规划划定的974平方公里生态控制区得以的实

施，深圳市政府制定下发了《深圳市基本生态控制线管理规定》，进一步明确了基本生态控制线范围的划定要求、进行局部调整的程序、建设管理和监督要求、违反规划的法律责任，确保了生态控制区有效实施。

5.5突出公众参与和监督检查作用，确保实施评估开放性

完善规划评估的公众参与机制。开展公众对规划实施的满意度调查，调动公众参与到规划评估的全过程。规划评估之前，明确公众参与的技术方法、程序等。评估过程中，要应采取满意度调查、公开座谈会、新闻媒体等多种形式征集公众意见，并进行汇总整理、分析和研究。评估报告完成后，要对初稿进行公示并对各方面的意见进行整理吸纳，对初稿进行完善，形成最终成果。如：2009年长沙市总体规划实施评估，进行了1.05万份市民问卷调查，对总规的满意度要涵盖城市环境、社区环境、配套设施、综合交通等6个方面满意度共27项内容。

完善规划的监督和检查机制，通过人大等组织机构，每年对规划年度实施情况进行监督检查，对各单位实施和执行规划情况进行考核，对评估不合格的单位，还要依法追究法律责任。加强对违法违纪行为的查处力度。2012年12月国家监察部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部联合下发《城乡规划违法违纪行为处分办法》，进一步加强对城乡规划管理，惩处城乡规划违法违纪行为。

5.6完善规划实施评估机制，确保评估过程的动态连续性

发挥第三方评估机构作用，促进评估主体多元化。逐步改变主要以规划主管单位和规划编制单位的自评估的现状，充分发挥专业研究机构等第三方独立的评估机构的作用，对规划成功的经验与失败的原因进行深入分析和全面研究。

建立多层次评估机制。根据评估的时间周期和内容重点，形成年度实施评估、近期实施评估和远期实施综合评估相结合的评估框架，建立动态循环的评估体系。进一步明确不同阶段实施评估工作，在评估目的、评估方法和评估内容等方面的重点内容。如远期实施评估，应在规划期末进行评估，主要服务与规划的修改和修编，是对规划全面综合系统的评估。年度实施评估，主要用于规划项目建设的动态调整，侧重于重点项目实施进展的评估。

6.结语

城市总体规划具有公共政策属性，必须增强各方面对其实施评估的重视，以实现社会公共利益为导向，促进规划评估的制度化、法律化、动态化，建立贯穿规划编制—审批—实施—评估—监督—修改全过程的动态机制。

本文的研究只是对规划评估研究的初步探索，许多观点还需要继续深化，尤其体现在对总体规划实施政策的分析还不够全面。目前，国内总体规划评估工作方兴未艾，很多工作都还处于探索阶段，希望本文的研究能够给各城市的总规评估有所启示。

参考文献：

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[4]宋彦陈燕萍，城市规划评估指引，北京：中国建筑工业出版社，2012

作者简介：刘成哲（1980—），男，天津大学建筑学院同等学力硕士研究生，天津市规划局总体规划处，规划师。