关于加强公路养护科学决策的指导意见(V6 送审稿) 20160801

关于加强公路养护科学决策的指导意见

（讨论稿20160801）

公路养护科学决策是公路管理者按照检测评定、管理目标确定、养护需求分析、养护方案比选、养护规划与计划编制、科学组织实施以及实施效果评估的决策程序，对路网级养护投资、项目级养护方案和日常养护任务安排三个层级的养护管理工作做出科学合理决策的管理过程。近年来，我国公路养护决策管理工作不断加强，自动化检测技术应用快速推广，公路技术状况评定实现标准化，养护费用纳入预算管理，资金测算与使用更加规范，正逐步由传统经验判断向科学决策管理模式发展转变。但随着财税体制改革的深化，现有管理模式也暴露出决策流程不规范，投资决策支撑不足，养护方案选择不严谨，养护资金使用效益不高等问题。为健全依法决策机制，推动公路养护管理转型，加快构建现代公路养护管理体系，现就加强公路养护决策管理，提出以下指导意见。

一、总体要求

(一)指导思想。

贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持创新、协调、绿色、开发、共享发展理念，以新形势下构建现代养护管理体系为引领，转变政府职能，完善管理制度，规范

决策行为，强化决策监督，逐步建立与现代财政制度相适应的公路养护科学决策管理体系、技术体系和保障体系，推动“四个交通”全面发展。

(二)基本原则。

客观性原则。遵循公路技术状况发展客观规律，以公路技术状况客观检测结果为决策基础。

必要性原则。坚持目标导向，全面评估设施现状，量化测算养护需求。

科学性原则。坚持优化分配，根据优先排序择优选择。坚持预防优先，贯彻全寿命周期养护成本理念。

可行性原则。坚持多方案比选，以实施效果预测和投资效益分析作为决策的重要依据。

(三)发展目标。

围绕“夯实一个基础”、“抓好两个关键”、“建设一个平台”等主要任务，建立以提高公路养护投资效益为最终目标的公路养护科学决策体系。具体目标分两步：

到2018年，全国高速公路、东部地区国省道率先建成公路养护科学决策体系。

到2020年，建成全国国省道养护科学决策体系，初步建立全国农村公路养护科学决策体系，主要发展指标如下：——全面建立以技术状况为依据的国省道养护预算申请和决策机制；

——国省道公路路面技术状况自动化采集覆盖率100%，县道路面技术状况自动化采集覆盖率不低于50%，乡道、村道路面技术状况自动化覆盖率不低于20%；

——高速公路总体技术状况（MQI）大于92，MQI优等路率达到90%以上；平均路面使用性能指数（PQI）大于92。普通国省道总体技术状况（MQI）达到80以上，其中东、中、西部分别达到85、80、75以上；MQI优良路率达到80%以上，其中东、中、西部分别达到90%、80%、70%以上；PQI达到80以上，其中东、中、西部分别达到82、80、78以上。农村公路优、良、中等路率不低于75%；

——国省道一、二类桥梁比例90%以上，现有四、五类桥梁（隧道）改造加固率100%，新发现四、五类桥梁（隧道）当年处治率100%；

——国省道公路养护科学决策技术应用里程普及率达80%；

——决策分析建议计划与实际执行年度计划的重合度不低于70%；

——建成全国干线公路养护管理平台，实现部、省联网；

——基本建立公路养护科学决策技术标准体系。

二、夯实数据采集与评定工作基础

数据采集与技术状况评定是公路养护科学决策的重要基础。各级交通运输主管部门或公路管理机构应组织专业人员或委托专业机构，按照公路养护技术规范规定的频率和要求，定期对路

面、桥梁、隧道、路基、沿线设施进行技术状况检测与评定，及时开展桥隧专项特殊调查。完善提升路况自动化检测技术，加快桥梁、隧道、沿线设施自动检测技术研发与应用，提高检测专业化水平。

加强日常养护巡查，动态排查公路安全隐患；重视收集交通量、轴重、运行车速、气温、降水、交通事故等公路运营与环境监测数据；发挥社会群众监督作用，利用互联网技术，完善公路资产状况评估体系。

加快推进重大桥梁、隧道、高边坡长期健康监测技术应用，通过实时监测，自动跟踪分析评估设施安全状况，针对异常状况提前自动预警。

三、强化公路网养护决策分析

基于公路技术状况检测结果的公路网养护决策分析，是科学制定公路网养护规划、合理编报年度预算的关键。各级交通运输主管部门和公路管理机构应考虑资金约束和社会需求等因素，合理确定本辖区公路养护管理目标，在公路网养护需求与投资效益分析的基础上，编制中长期养护规划。

(一)合理确定养护决策目标。

公路养护决策目标应与本地区公路技术状况现状、经济发展水平、养护管理能力相适应，以公路技术状况指标为主，兼顾公路网运行状况指标。公路技术状况指标宜针对路面、桥梁、隧道等不同设施分别采用分项技术状况评定指标或统计结果，如：一、

二类桥（隧）比例，四、五类桥（隧）比例等。特征差异明显的地区，应分别制定合理的管理目标。

(二)分类测算公路网养护资金需求。

资金测算应准确把握重点，分类测算。对于日常养护、路面大中修、预防性养护、桥隧加固改造等养护工程费用，应结合现有技术状况分析，定量测算需求。对于行政管理、路政管理、应急管理、交通调查、人员培训、科研等无法定量测算的其他费用，可结合历年支出情况，按基数法来测算。

日常养护费用可采用养护路段包干法，折算公里定额标准应考虑行政等级、技术等级、路面类型、地形地貌、交通量、路面宽度等影响因素。小修养护可根据检测病害数据进行定量估算。

路面大中修、预防性养护等工程费用，应基于路面技术状况自动化检测结果，根据设定养护标准阈值，详细测算公路网的客观养护需求。养护标准既可采用路面技术状况评定指标，也可采用裂缝率等路面病害诊断指标，具体可结合本地区病害特点、养护经验等实际情况确定。

桥梁（隧道）养护工程费用应单独列支，根据桥梁（隧道）技术状况评定结果按分类处置原则测算养护需求。

(三)定量评估养护投资效益。

公路养护投资效益评估以养护实施效果分析为主，兼顾经济效益评估分析。实施效果主要指技术状况的改善，应根据长期性能使用预测模型，预测分析期内公路技术状况的变化趋势，分析

养护投资与技术状况之间的关系。

经济效益评估可采用全寿命周期费用分析方法，分析寿命周期内公路建设、养护、运营中发生的各类费用（养护工程费、日常维护费、车辆运营费、时间费、事故费和其他相关费）。评估指标包括内部收益率（EIRR）、效益费用比（BCR）、全寿命周期费用（LCC）等。

当养护资金受限时，应确定未来达到养护目标条件下，按总效益最高或费用最低的原则，将有限的公路养护资金优化分配到最需要养护的路段上。

(四)科学编制公路养护规划。

在前期调查、评定、分析、测算、预测评估等基础上，优化资金分配、筛选养护工程（大修、中修和预防性养护）项目、初定养护技术方案，编制年度公路养护决策分析报告，报告内容包括：路网基本情况，评定结果，病害分析，目标确定，需求测算，投资效益评估，3年及以上的公路养护滚动规划，年度养护建议等内容。养护规划还应适当考虑未来路网增长规模以及养护成本增长等因素。

四、细化养护项目方案确定

养护工程方案选择确定是体现养护计划编制精准性，确保养护工程质量的关键。进入项目库中项目视为立项，可提前开展与当年财力匹配项目的筛选和养护方案确定等前期工作。针对拟上报计划的单个项目或数个项目（项目群）应通过二次数据采集、

详细病害调查及原因分析、养护技术目标确定、方案设计和方案比选，确定最佳养护方案。

补充调查应在公路网养护决策分析的基础上，进行现场踏勘，详细调查路况病害，并补充弯沉、取芯等检测试验。

诊断分析应坚持分段处治思路，根据病害分布特征将路线划分为若干个养护单元，结合病因诊断结果、养护历史及路网总体规划，科学判定各单元的养护性质。

方案设计以力学指标和使用性能指标作为先决条件，以经济指标作为优化条件，通过全寿命周期费用分析（LCCA），选择技术可行（既满足力学要求又能满足使用性能要求），同时最经济合理的养护方案。

五、规范养护预算管理

(一)强化预算管理。

规范预算申报、编制、审核流程，落实预算编报责任制，分解细化至预算执行部门。结合预算管理“两上两下”流程明确技术要求，“一上”计划应以年度公路养护决策分析报告为依据，“二上”计划应以单个项目或项目群的方案设计文件为支撑。

细化各级公路养护预算编制科目，建立业务科目与会计科目之间的联系，制定或完善本地区公路养护管理支出定额标准。推行预算绩效考核，对预算执行和资金使用效果进行年度评估和分析，可根据绩效结果调整以后年度预算安排支出。

(二)优化预算编制方法。

推行“零基预算法”，一年一核，一事一议。公路养护工程费用宜落实到具体项目，对于跨年度项目，应考虑工程各年度的资金需求量，分年度安排预算。

推行项目库预算管理。建立覆盖全路网的公路养护管理数据库，数据更新频率不低于1次/年。根据养护需求分析及规划结果，建立养护工程项目库，并实行年度更新动态管理。

做好项目统筹协调。优先安排保障公路安全出行的危桥改造、隧道整治、安全生命防护工程、灾害防治等专项养护工程；及时安排次差路段养护工程处置，减少次差路比例，原则上普通国省道当年新发现次差路次年实施养护工程比例东、中、西部分别不低于95%、85%和80%；有计划安排预防性养护工程，普通国省道每年安排预防性养护不少于养护里程的5%，高速公路不少于8%，或者不低于当年养护工程费的15%；预留应急抢通等突发性专项资金。省级交通运输主管部门应加大国省道公路养护的统筹以及审核力度。

六、搭建公路养护科学决策管理平台

(一)与“互联网+”相结合，推进养护管理平台建设。

加快云计算等现代信息技术的集成创新与应用，建立基于现代通信信息技术实时路网运行监测体系，全面实现路网资产、承载对象、管理资源等要素数字化、可视化；以路面管理系统、桥梁管理系统、隧道管理系统为重点，加强各项核心业务系统集成和应用；建立健全跨区域、跨部门的信息共享与交换机制，实现

部省间应用系统的互联互通、多级联动与共享服务。

(二)推动“大数据技术”应用，提升决策管理水平。

通过高效采集、有效整合、深化应用行业数据和社会数据，打造大数据养护决策新模式，完善更新养护决策模型，提升养护决策精准性，提高决策风险防范水平。

七、保障措施

(一)强化公路养护决策管理制度保障。

一是落实决策主体和职责。各级交通运输主管部门应制定本辖区公路养护科学决策管理制度、操作手册或技术指南，固化养护决策基本流程，规范决策事项、主体、权限、程序和责任，合理安排科学决策各环节工作时间计划节点。

二是强化决策监督与后评估。建立以公路技术状况、安全运营、出行服务等重要指标的综合目标考核机制，加强对经营性管理单位科学决策的业务指导，强化行业监管职责。

三是加强养护决策绩效评估。各级交通运输主管部门负责本辖区公路网技术状况监测工作，评估养护决策效果，考核下级部门，对路况不达标或管理不到位的挂牌督办。省级交通运输主管部门负责对重大养护工程以及新技术应用养护工程开展后评价工作。

(二)建立公路养护资金长效保障机制。

各级交通运输主管部门按照“两个公路体系”统筹发展导向，根据事权和财力相匹配、权责一致的原则，落实资金保障。积极

推动以政府购买服务形式采购检测、咨询、评估等技术服务，采用资质、业绩、质量、信用、品牌、价格等综合因素选择服务机构。

(三)完善公路养护科学决策技术标准体系。

制修订《公路技术状况评定标准》、《公路养护工程预算编制导则》、《公路养护工程预算定额》、《公路预防性养护技术规范》、《公路养护科学决策技术指南》等技术标准、规程或指南，建立覆盖检测、评定、造价、评估、资产管理等系列的技术标准体系。

积极开展公路长期使用性能衰变跟踪观测以及公路养护投资效益等研究工作，建立适用于本辖区的长期使用性能预测、全寿命周期费用、养护方案决策等分析模型，并结合实际应用效果，不断标定修正。