深化政务公开加强政务服务上

深化政务公开加强政务服务（上）

——《关于全面推进政务公开工作的意见》解读

张定安中国行政管理学会副秘书长

各位学员大家好！今天给大家讲解解读一下《关于全面推进政务公开工作的意见》。今天讲解的主题是深化政务公开，加强政务服务，副标题是《关于全面推进政务公开工作的意见》的解读和思考。我叫张定安，来自中国行政管理学会。

2016年2月17日，中办国办印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》，针对政务公开理念不到位，制度规范不完善，工作力度不够强，公开时效不理想等问题，确立了在新时期政务公开工作的指导思想、基本原则和工作目标，针对政务主动公开、政务公开开放参与、政务能力提升及其强化保障措施等方面，明确了工作的流程，关键的环节，重要抓手，节点要求，并介绍了具体的做法。这个意见是过往20年来，1998年《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，还有2000年《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知》。2005年《关于进一步推行政务公开的意见》，还有2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》，2011年《关于深化政务公开加强政务服务的意见》等政策文件为代表的政务实践的经验的提炼和总结。也就是说，我们今天解读的这个文件，是在前面一系列文件基础上，往前走了，是前面的实践经验和这些文件的基础上的提炼和总结。这是我们觉得应该把握的一点，它的发布不仅标志着在国家全力推进政务改革，尤其是政策公开常态化的方面，政务政策透明度和政务水平的坚强信息和决心；也是增强政府公信力，执行力，促进政务公开常态化的重要的一个举措；更是国家全面推进依法治国和发展社会主义民主政治，推进现代化国家治理和民生扶持的制度保障。

我们认为应在这一个高度上去理解，去思考我们这个意见。为了更好的贯彻落实意见的精神和要求，我们刚才也跟大家汇报了，中国行政管理学会，信息公开与政务服务研究会，我们邀请了20多位专家学者，深度的解读了《意见》的精神，研究分析了全面推进政务公开科学的路径和工作的重点。为《意见》措施的落地生根发挥作用，出谋划策。

今天我也借此机会，给大家交流一下一些学习体会和一个思考建议来供大家参考。共同来研究，全面学习贯彻落实《关于全面推进政务公开工作的意见》这个文件。今天了主要给大家讲三个方面内容和大家一块来解读这个文件。第一块内容为什么要推进政务公开？第二块内容了政务公开要干什么？第三块内容了怎样来推进政务公开工作。通过这么为什么，要干什么，怎么干，我们来全面的了解一下政务公开和这个文件。

一、为什么要推进政务公开

（一）政务公开、政务服务能力、政府平台建设

为什么要推进政务公开呢？我觉得这是我们解读这个文件的时候，首先要思考的一个东西。政务公开作为现代行政的一项基本制度，在管理经济社会，事务方面发挥着越来越重要的作用。全面实施政务公开是建设现代政府，提高政府公信力，稳定市场预期，保障公众知情权、参与权、监督权的重要举措，有利于深化经济体制改革，构建开放性的经济新体制，

有利于提升信息化条件下的政府履职能力；全面推进政务公开，是政府密切联系群众，转变政府的内在要求，有利于坚持立党为公，执政为民，有利于保障权利在阳光下运行、健全惩治和预防腐败体系，有利于实现人民当家作主、发展社会主义民主法制。就说为什么要推行政务公开，也就是说，政务公开它是现代行政的一个基本尺度，也是我们党中央国务院提出的要建设现代政府，也是在立党为公，执政为民，也在权力运行中，在惩治腐败预防腐败，具有重要的作用。更为重要的它是人民当家作主，发展为社会民主政治的民主政治、民主法治的一个重要的制度安排。

对我们国家来说，我们现在是研究政务公开，我们感觉到一个政务，其实我们深化政务公开与政务服务的，提升我们的政务服务能力，政务服务水平是密切联系在一起的。在对于我们提升政府治理能力，促进政府部门依法行政，提高社会管理和公共服务水平，对于深化政民互动，保障公众政治参与和民主监督，加强对行政权力的制约，对于推进行政管理体制改革，加强政府自身建设和建设服务型政府，都具有重要的意义。所以我们是在这样的一个背景下，我们开展政务公开这项工作。

应该说党的十六大以来，在党中央、国务院领导下，政务公开不断深化，政府信息公开，行政权利公开透明运行，公共企事业单位办事公开，全方位的推进，也就是说政务公开。我们十六大以来，党的十六大以来，我们就一直在推进，现在应该说形成坚持公开为常态，不公开为例外的原则，在推进政策公开，执行公开，管理公开，服务公开，结果公开，也就成为了政务公开也成为了建设法制政府的共识。包括我们当前的四个全面，依法治国这个理念。后面还会再讲到，而且了在十六大以后我们国家专门设立了推进政务公开和政府信息公开专门机构。前不久，国务院办公厅还专门调整了政务公开的办公室的组成，后面还会讲到。实际上呢，从十六大以后啊，我们已经专门成立的这样的一个机构，当时这个机构在中纪委监察部那边，专门推进政务公开的一个专门机构。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，成为了具有里程碑意义的大事。这也就是说了我们政府的信息公开，政务公开有了我们法律的一种基本保障。

但是与这个进程相关的就是另一个方面，随着行政权利公开运行，还有我们行政审批制度改革的深化而迅速发展的一种新的政务服务平台，或者政务公开形式逐步形成。大家认为是什么了，也就是各地普遍设立了政务服务大厅。这不仅是行政审批制度改革的一个产物，也是我们政务公开持续发展的一种产物。这个名称他们从投资审批中心到行政服务中心，到政务服务中心，到市民服务中心等不断发展变化。其服务的功能从最初单纯的投资项目审批，逐渐扩大到便民服务，政务公开，热线电话，电子政务，公共资源交易，行政投诉等等。应该说政府服务大厅是我们政务公开的成果，也是重要的阵地和平台。与我们社会公众内在联系紧密的政务服务领域，已经全面的落在了我们政务中心，落在了我们政务公开的这个领域。政务服务大厅，成为了我们行政权利运行，政务公开，便民服务，法制监督，效能监察，政民互动为一体的综合性的政府服务平台。你会看到我们经常说政务公开的时候，都会与我们政务服务平台，政务服务的能力这些方面密切联系在一起，这也就是今天我解读的时候，我说我们本次解读的一个核心的一个主题，包括我们的标题就是深化政务公开，加强政务服务，政务公开的目的是什么？保障四种权利，提升我们的政务服务水平。

建设政务服务中心，提升政务服务能力，是我们国家在改革开放过程中，适应经济社会发展形势和人民群众的期待，主动转变政府职能，改革行政管理制度，推进政府管理创新的重要举措。它的目的和我们政务观念是一致的。就是为了让权力公开透明运行，预防腐败问题发生的重要制度安排。现在已经成为了政府部门集中服务，协同服务，规范服务，政务公开，接受监督，展示公益形象的平台和窗口，是建设服务政府，责任政府，法制政府，效能政府和廉洁政府的成功尝试。在这里呢我们把政务公开和政务服务能力，政府平台建设的这个关系给大家交代一下。

与此相关的一个重要文件出台了，就是2011年的8月，中办国办联合印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》。大家看到，我们深化政务公开，加强政务服务，第一次这么联系在一起。当时这个文件的起草部门是我们监察部，全面梳理了，总结了过去10多年行政审批和政务公开建设的实践和经验，并对未来发展做出了部署和安排，应该这个意见到今天来说，也不过时，很多的思想啦，指导作用依然很强。紧接着2011年9月13日，国务院办公厅转发了《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》，这也就是我们今天把这两个放在一起，政务公开和政务服务，就能看出来，深化政务公开就是为了提升政务服务能力和水平的。开始了依托电子平台进行政务公开和政府服务的基层试点工作，这是我们11年9月13日开始的。

（二）十八大以来我国的政务公开

现在我们就想，党的十八大以来，新一届党中央国务院成立以后，又提出了推进政府治理体系，治理能力现代化的目标，我们再看看，政务，今天我们解读的政务公开与这个到底是一个什么样的关系呢？

十八届二中、三中、四中、五中全会，都对我们政府转变职能，创新管理方式做出了部署，提出了要求。党中央国务院高度重视推进政务公开工作，党的十八届三中全会提出了完善党务、政务和各领域的办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。大家看到，政务公开也是我们以习近平同志为核心的党中央在新的历史时期的一个重要的治国理政的一种理念和制度安排。各地区各部门大力推进政务公开工作，将行政审批服务，财政预算决算，三公经费，保障性住房，食品药品安全，环境保护，安全生产，价格和收费，征地拆迁等大量事项，列为公开的重点。我们解读这个文件的时候，我们可以翻一翻各地的颁发的文件，我们可以上网去搜一搜，相关政务公开的一些制度安排，各地开展的这项工作，你就能看到，刚才我说的这些三农经费、保障性住房、食品药品安全，安全生产价格收费等等，都列为公开的重点，征求社会意见，接受公众监督。经过多年发展初步形成了行政权利公开透明运行，政府信息公开，公共企事业单位办事公开的工作格局，有力的促进了政府职能的转变和经济社会的发展。

（三）互联网技术对我国政务公开的影响

另一方面，我们大家要给大家要说的就是，伴随着互联网技术的迅猛发展和信息传播方式的深刻的变革，也就是说互联网大数据，我们现在大家都在关注，都在讨论的这种信息革命，生产力方式的一种变革，也深深地影响着我们政务公开这项工作，社会公众对政府工作的知情、参与、监督的意识，不断地增强，不仅意识增强了，还有提出新的要求，对我们

政府利用新的互联网平台，信息技术去公开，也提出了要求。对各地、各级行政机关依法公开政府信息及时回应公众关切和正确引导、舆情都提出了更高的要求，有的是百姓提出的，有的是党中央国务院上级政府部门提出来的。一些地方开始建设网上政务服务平台，推进政务公开。大家看到，我们建平台接受服务也是公开，拓展政务服务，增强政民互动，提升政府治理能力。2013年11月15日，国务院办公厅下发了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，这个意见呢非常重要，成为了我们新时期，民众要求政府公开，要求政府服务，政务公开，要求政府服务的一个指导性的意见。就说我们要回应民众的需求和要求，对加强政府网站建设和基于新媒体基础的政府信息发布以及公众互动交流新渠道建设提出了明确要求，对建立新闻发言人制度、专家解读制度、舆情收集、回应和协商制度作出了部署。包括我本人今天和大家来解读这个文件，实际上，我们也是响应了中央和国务院对这项工作的要求，我们也负有责任来向大家解读国家的相关的文件，相关的制度。解读是为了帮助更好的学习贯彻落实，应该说我们政府信息公开迈出了重大的步伐，取得了显著的成效。

（四）我国政务公开中存在的问题

但是实践中，政务公开各地发展还很不均衡，相关改革精髓贯彻实施还不是很到位，很多举措由于环境的新变化和能力问题无法落地，与公众期望相比，一些地方和部门仍然存在着政府信息公开不主动，不及时。有的还存在着重形式，轻内容的现象。有的公开内容不全面，程序不规范，有的不能妥善的处理信息公开和保守秘密的关系，面对公众关切不回应，不发声等问题。容易使公众产生误解和置疑，给政府形象和公信力造成不良的影响。

与政务公开不均衡、不到位相伴随的是我们政务服务体系建设还不够完善，服务中心运行缺乏明确规范和定位。公开办理的行政审批和服务事项不能满足我们群众要求的，有的地方不能正确的处理实体办事大厅和网上办事大厅的关系。对政务服务中心发展方向和体系构建难以形成共识。此外，政府管理和服务改革还面临许多体制的、法制的和能力的障碍，包括我们政府政务公开，我们信息公开，政府信息共享，机制还不健全，联动制度不完善，办事系统难融合。看我说的这些方面呀，实际上都有我们政务公开密切相关的。办事系统难融合，你都得不到相关的信息系统，你怎么公开呢。对互联网、云计算、大数据技术不适应，政务公开和政务服务工作仍面临一些突出的理论问题和实践问题，还需要进一步研究和改进。也不是说我们国务院，我们中央发一些文，政务公开这项事情就一定做的面面俱到，实际上它有利于相关的法律制度的安排，还有很多有的是有冲突的，有的理解上也是不一致的，有的实践上还遇到一些困难的体制的以及法制的方面的因素。所以还需要我们生物界和学术界专门的研究，专门的推进，包括我们本次解读，我们本次解读也正是要回答一些相关的问题。之所以出台这个文件，刚才我说的，政务公开政务服务中的一些问题，也是我们全面推进政务公开这个意见出台的一些背景。这是我给大家今天讲解的第一部分。为什么要推进政务公开。

二、政务公开要干什么

第二部分，政务公开干什么。刚才第一部分给大家说了，政务公开非常重要，是现代政府，现代行政的基本的制度安排，是我们党从十六大以来或者新十八大以来的重要的执政

理念。也是建设社会主义民主政治向社会主义民主法制，依法治国的我们叫重要的制度安排，非常重要。必须懂，但是我们现在要想政务公开要干什么。这个文件又给我们提出了什么样的指导意见，提出了什么样的要求，这一部分第二部分也是我们要回答的政务公开的一些基本的概念，我们政务公开发展的阶段，面临的形势，范围，渠道，成效，存在的一些问题，还有一些案例。怎么改，怎么弄。政务公开要干什么。

（一）政务公开的内涵

政务公开有什么样的内涵呢，怎么定义它。应该说有两个方面，我们做一点思考。从广义上来说，政务公开是除了国家规定的保密以外的党务，行政事务，社会公共事务等都要面向社会和群众公开，就是广义方面的。也就是说，包括政府行政机关部门的政务公开之外，还包括立法、司法部门、政党、社会团体以及其他各种公务组织的信息，方方面面的情况都要公开，这是一个大概念的政务公开。狭义的呢，实际上，狭义的政务公开，就是我们行政事务的公开，仅限于政府机关的范围内以及公共行政管理密切相关的事项，尤其是与民众切身利益密切相关的事务，包括我们基层群众的自治组织的村务公开，这是一个狭义的概念。

（二）政务公开与政府信息公开

1、政务公开与政府信息公开的内涵比较

大家要知道，刚才也讲了，我们关于全面推进政务公开意见，是在以前一些文件随着法规性的基础上形成的。在以前我们有一个正式的一个法律是什么呢？政府信息公开条例，《中华人民共和国政府信息公开条例》。政务公开，那是个政府信息公开条例，这政务公开与政府信息公开这到底又是一个什么样的关系呢？实际上，我们可以说是政务公开包含着政府信息公开，我们从几个方面给大家略加区分一下，帮助大家理解。

从公开的维度方面，政务大于政府信息，政务公开大于政府信息公开。从公开的主体看，政务与政务公开，是整个公权力的主体。而政府信息与政府信息公开是行政权的主体，那个是公权力。在公开的内容，政务与政务公开包括公开动态的活动和公开静态的信息，而政府信息以政府信息公开只包括静态的信息，就是公开的内容上说。两者的交叉的地方在哪里？政务信息是指公权利运作的信息，政府信息既指公权利运作的信息，还包括行政权运作获取的公民、法人和其他组织的信息，从四个纬度略作一点区分。

2、政务公开与政府信息公开的联系与区别

实际上政府信息公开是政务公开的主要内容，是政务公开的重要组成部分。两者的目的都是提高政府的透明度，让行政权力在阳光下运行。保障公民的知情权和监督权还有参与权。两者的区别在于政府信息公开通常表现为静态的、截面的、单纬度的公开；而政务公开常表现为动态的，全过程的，立体的公开。政务公开不仅包括信息公开，还包括政府行为公开，程序公开和结果公开。

与信息公开不同，一方面，政务公开贯穿于政府系统和政策链条的各个环节，从启动决策到政策执行，再到政策执行过程中的公共管理和公共服务，最后到结果的反馈和效果的评估。是一个全一链条的。另一方面，政务公开强调决策者和公民大众之间的互动性，政务公开讲究互动，通过“汇众智定政策抓落实”，完善政策，改进工作。从本质上说，信息公开

只是政务公开的一种手段和形态，政务公开的根本目的是鼓励公民参与，提高公共决策的质量，促进决策过程的包容性，催生政府行为方式的变革和治理生态的优化。

所以说，政务公开它还有另一方面，促进我们科学决策的这个功能。以国家“农村义务教育营养改善计划”为例，给大家说说这两个有什么。这里广为公众所知的公开信息是3160万名学生享受每天4元的营养膳食补助，如果说这是一个公开的话，这条信息是营养改善计划的最重要内容，但仅此条还谈不上政务公开。这个事情还不能说是一个政务公开，政务公开的内容还应包括680个贫困县的项目的执行情况。中央和地方财政预决算的情况，项目覆盖人群的情况，学生自身身体健康改善的情况，食品安全的情况，项目的绩效评估结果等等。大家接着看，信息公开就说“3160万名学生享受每天4元的营养膳食补助”，这一条就算信息公开，但是，要政务公开了，你就会发现，谈不上是你要公开的一系列的东西。简单的以这个实例啊，区分一下政务公开、信息公开比较。

在刚才呢主要说了一个政府政务公开的一些基本的内涵，概念，特别是还提出了它政务公开与政府信息公开的作了一些简单的比较。