中国银行业风险分析

中国银行业风险分析

——“金融改革与金融安全”课题系列研究报告之七

张承惠

2002-03-14

在银行、证券、保险、信托等领域中，银行业应该是最受重视的部分，改善和强化银行业监管应成为金融监管工作中的首要任务和政策研究的重点。这不仅是因为银行业属于高风险行业，影响千百万储户的切身利益；更是因为经过多年的发展，中国的银行业已经成为金融领域的主导力量和国民经济发展的重要支柱、因为银行业内外部的制度缺陷而产生了独特的风险生成机制、因为银行业将承受金融开放的首要冲击。

一、中国银行业潜伏着巨大的风险

无须讳言，目前中国的银行体系中潜伏着巨大的风险。根据不同的来源，笔者将这些风险分成内源型、外源型和混合型三类。

(一)内源型风险

内源型风险主要由银行内部管理不善、风险控制机制不健全造成。这类风险主要表现在资产负债总量控制失衡、流动性要求难以满足、资产结构中贷款比重过高、贷款合同要素不全、信贷决策失误和贷后管理缺乏、人情贷款和关系贷款、高息揽储恶性竞争、机构重叠分散、银行及分支机构之间缺乏信息沟通造成对恶意贷款人的交叉贷款审查控制不力、违规开立信用证和签发承兑汇票、银行有关人员以权谋私违规操作、搞账外经

营和违规自办实业等方面。

需要指出的是，1998年以后，随着全国上下防范金融风险意识的增强和中央银行监管力度的加大，各商业银行通过深化信贷管理体制改革，建立审贷分离制度、统一授信制度和责任追究制度，加强了信贷风险约束，在一定程度上改善了内源型风险的控制机制。

(二)外源型风险

外源型风险由银行业外部各类因素造成，主要表现在四个方面：

第一，社会信用风险。由于社会信用基础薄弱，银行在经营活动中遇到大量因企业不讲信誉而形成的风险，如在申请银行贷款时不披露企业真实经营情况，提供水份大的报表；借款人还款意愿差，有的甚至在借款时就不打算还款，一些银行反映按期履约比例仅为1／3；特别是近年来企业借改制等形式逃废银行债务的情况相当普遍。据不完全统计，至2000年末，在四大国有商业银行开户的6万多家改制企业中，逃废债企业约占50％，逃废银行贷款本息占改制企业全部贷款本息的30％以上。

第二，金融诈骗风险。近年来，金融诈骗的大案要案呈上升趋势(例如，西安一犯罪团伙在1999年11月～2000年8月期间，多次以伪造或变造存款单位预留印鉴等手段将单位大额存款转移至犯罪团伙开设的帐户，涉案金额达8000万余元，涉及工农中建和城市信用社等诸多金融机构。再如，经查明，在1998年10月至2000年9月期间，

有三个犯罪团伙伪造假银行承兑汇票102份，票面金额达4.09亿元。这些假汇票在黑龙江、山东、甘肃、福建等地银行贴现57份，金额达2.53亿元，给银行造成重大经济损失。)。这些重大金融诈骗案件地共同特点是：以高息为诱饵；借助高科技仿真度很高难以识别；诈骗金额巨大。在有的地方，不法分子甚至获得了金融机构的经营权，直接利用经营金融机构的便利吸收存款和骗取银行资金。

第三，政府干预风险。对于商业银行来说，中央政府干预与地方政府干预具有不同的方式。首先，作为国有商业银行的所有者代表，中央政府给定银行经营者的目标是多维且互相矛盾的：商业银行既要力争盈利和化解不良资产，又要对亏损的国有企业不断提供贷款以维持其生存；既要提高经营水平，降低成本，又要雇佣大量职工以维持社会安定；既要服从商业准则，又要给政府扶持的行业优先提供融资，如此等等。这种经营目标多维化的结果，必然使得经营人员无所适从，无法对经营成效担负起责任，进而加大了经营风险。

其次，地方政府干预的目的要简单得多，那就是尽可能地从银行获取资金来支持地方经济的发展，因为银行业的风险最终是由中央政府而不是地方政府来承担。在改革初期，地方政府领导通常用直接干预的方式获取银行贷款(例如广东恩平市自1993年起，在市政府的干预下，当地金融机构大量办理高息存款，广泛吸收社会资金，将大量高成本筹集的资金投向非生产领域和账外经营，为偿还到期债务又不得不继续吸收新的高息存款，形成恶性循环。最终形成70～80亿元的资金缺口，引发两次地方性金融危机，导致建行恩平支行被撤销、农行恩平支行停业整顿，20家城乡信用社被关闭。而在广东原省委书记的保护下，始作俑者却由建行恩平支行行长提拔为恩平市副市长、市金融领

导小组组长，并在此后的查处中一再受到保护。)。98年以后，随着监管体制的改革和商业银行风险约束的增强，直接干预的方式不太有效了，地方政府便转而采用间接方式，如支持地方企业利用转制逃废银行债务、在某种程度上纵容金融违规活动等等。

第四，其他行业传递风险。近年来，在多方力量的作用下，分业经营的隔火墙开始出现突破口。一是1999年起，中央银行开始允许符合标准的证券公司进入银行间同业拆借市场，并允许银行向个人和注册资本超过3亿元的证券公司提供股票质押贷款。这一政策适应了证券公司和个人扩展融资渠道的需求，为商业银行的提供了新的商业机会，但同时也给银行带来了新的经营风险：一旦股票市场突发性暴跌，质押股票市值下降，银行将可能无法收回贷款而蒙受损失。问题的严重性还在于，由于行业内竞争因素和体制缺陷，银行的经营者很容易产生过大的风险偏好。当股市一路上行时，银行在利益驱动下，往往会通过各种渠道将资金注入股市，从而埋下了更大的隐患(不久前，人民银行查处了沈阳四家银行分支机构自2000年4月至2001年1月，曾违规办理无真实贸易背景的商业汇票承兑贴现23亿多元，其中有5.1亿元流入了股市。)。有人估计，目前各证券公司向商业银行拆借、质押贷的款额已达到5000～7000亿元之多(曾康霖、潘青木，“对我国股市近期暴跌的思考”《经济学消息报》2001年10月12日第一版。)，近期中国股票市场出现的暴跌很可能使银行的不良资产比率再度上升。二是去年起中央银行部分放开了大额存款管制，允许银行办理3000万元以上、5年期的保险存款，利率由双方协议决定。由于贷款利率没有放开，缺少与这类负债对应的资产，如果银行过度吸收保险存款，将有可能出现较大风险。三是出于竞争的需要，目前各银行都开办了一些有关证券交易的新业务，如“银券通”、“银证二卡合一”、“卡折炒股”等，使得储蓄帐户与个人股票帐户联通起来，在一定程度上突破了银行业与证券业分业经营的模式。由

于新股申购资金波动量很大，这些新业务加大了银行的流动性风险。例如中国银行原来每日头寸保持在20～30亿元左右即可，后来上升至100余亿元。在申购期间，工商银行日头寸需求高达800多亿元。

(三)混合型风险

在很多情况下，外源型风险是通过银行内部管理漏洞发生的，这就是混合型风险。一方面，犯罪分子利用被收买的银行职工作内线，内外勾结实施诈骗；另一方面，由于银行内部管理不善、风险控制机制不健全，也在一定程度上放大了外源型风险(例如据人民银行广东分行统计，从1998年至2000年10月间，发生在全国各地的银行承兑汇票诈骗案中，仅以河源各银行名义开出的银行承兑汇票就达288份，涉及金额12亿元。但实际情况是，从1998年开始，河源各商业银行均未办理过一宗汇票承兑业务。毫无疑问，这些汇票诈骗案都是假冒河源银行名义开展的。但是从侦破情况看，犯罪嫌疑人大多学历不高，最多也就是高中毕业，那么这些不法分子为什么能够熟悉银行内部业务流程并屡屡诈骗成功呢？原因就是不法分子收买了河源银行的工作人员，当贴现行派人来河源查问时，犯罪分子得以冒充银行工作人员在柜台或办公室直接接受查询。他们还勾结邮局工作人员截收贴现银行的查询传真、电报等，然后盗用银行名义回电予以确认。假银行承兑汇票大行其道也暴露出银行内部管理上的漏洞。目前银行间的承兑汇票业务实行全国联行制，有资格办理此种业务的银行才能进入《全国银行行名行号本》，并由各银行的总行定期发布。河源有关银行从1998年起已不再具备汇票承兑资格，实际上贴现银行无须去河源银行查询即可确认以河源银行名义发出的承兑汇票是非法假票。)。

作为上述风险的集中反映，就是银行体系中（特别是四大国有银行）积累了大量的

不良资产。在成立四家金融资产管理公司，剥离了国有银行近1.4万亿不良资产之后，2001年一季度末银行体系的平均不良资产率仍保持在25％以上。其中国有独资商业银行28.5％，政策性银行21.4％，其他商业银行16％，城市信用社38.5％，农村信用社47.1％（刘仁慧2001）。问题的严重性还在于，由于不良资产的生成机制并未得到根本改造，不良资产的上升势头很难说已经被彻底抑制。尽管在中央银行的严令之下，四大国有银行不良贷款比率自2000年以来开始持续下降，2001年上半年净下降了2.1个百分点，但由于以下因素，第三季度末比年初下降了2.6个百分点。不良资产统计的真实性受到影响：

第一，在不良资产的帐务处理上存在人为调整因素。由于不良资产认定制度、认定程序和监管技术的缺陷，对不良资产仍然沿用了人工认定的方式，人为调整因素仍在很大程度上影响着统计的真实性。例如为了应对考核指标的压力，基层行完全可以通过办理借新还旧和贷款违规展期来掩盖不良资产。

第二，会计标准落后。目前多数商业银行处于“一逾两呆”与“五级分类”两种不良资产分类方法的衔接时期，国际通行的五级分类法尚未普遍推行，造成不良贷款的认定标准混乱。银行会计科目仍按传统的“一逾两呆”标准设置，考核指标也以此制定。而出于“一逾两呆”固有的不合理性，该标准是无法反映不良资产真实状况的。

第三，风险加权体系与巴塞尔标准存在差异(参见《中国未完成的经济改革》尼古拉斯.R.拉迪着中国发展出版社1999年出版。)。目前中国银行普遍缺少一套完整的资产管理体系，大多仅依靠帐面数据来评估风险，在风险认定标准、对某些特殊风险（如贷

款对象过于集中）的评定等方面掌握偏松。同时风险评价的有关信息极不透明，缺少有效的外部监督。据此国际着名信用评级机构穆迪公司曾指出，中国银行公布的资产充足率是“没有意义的”(同①。)。换言之，中国的银行还普遍缺乏识别风险的能力。

二、加入WTO将使银行业的风险进一步暴露

(一)在强大的竞争对手面前中国银行业将可能进一步丧失竞争力

与证券业和保险业相比，银行业是入世承诺中开放度最大的部门。加入WTO之后，外资银行将成为国内银行的重要竞争对手。这一新格局的要害并不在于竞争主体数量的增加，而在于竞争性质的改变：银行同业之间将由过去资金实力和市场份额的竞争转变为综合实力的竞争。如果说在旧格局下银行依靠大力吸收存款和扩大市场份额还得以生存的话，在新格局中这一生存方式将被淘汰，大而虚弱的银行很快会面临生存危机。

根据国外经验，外资银行进入发展中国家之后，将以其在管理经验、服务水平、经营方式、产品结构等方面的明显优势在经济发达的大城市与本地银行争夺优质客户和表外业务，从而得以在占有较少市场份额、消耗较少资源、承担较小风险的情况下取得较高收入。这种竞争方式给中资银行带来的压力将集中表现在以下方面：

第一，由于失去优质客户和新的利润增长点，盈利能力本已十分低下的银行将更加难以获取经营利润，不良资产的比重可能进一步增加，财务状况可能恶化，清偿能力会逐步丧失。

第二，由于外资银行在开展零售业务方面十分谨慎，中国银行业现有庞大的国内网络优势并不足以构成抵御外资银行竞争的壁垒。相反，数量众多的分支机构却很可能成为中国银行业的包袱，一者银行为维持这些分支机构运行所耗费的资源过多，而其中很多机构并不产生效益；二者过多的分支机构会增加决策层次和信息传递成本，降低经营管理效率，加大风险控制难度。

第三，在对私业务领域，外资银行通常会从高收入人士入手，以其擅长的个人理财、电话银行、网络银行等高技术含量的服务逐步扩展业务（实际上，许多外国银行已经通过发展在线服务将业务扩展到国外，从而避免了建设零售网络的昂贵费用）。鉴于中国社会已经出现了较大的贫富差距，人数较少的富余阶层集中了半数以上的社会财富，高收入客户群的流失很可能会影响中资银行的储蓄存款增长，从而直接影响银行的流动性，因为中国主要银行的流动性一直是依靠高储蓄增长率来维持的(据测算，外资银行只要吸收国内银行6%的存款，就会使内资银行出现流动性风险。)。

(二)市场规则的调整将使中资银行失去政策庇护屏障

市场开放并不是加入世贸组织的全部，规则开放也是中国融入世界经济的必然要求。加入WTO之后，中国必须通过规则开放来引进和吸收国际通行的市场经济规则，调整与之不相适应的制度架构。长期以来，政府在要求国有银行承担政策性职能的同时，也为之提供了保护和超国民待遇，例如成立四家资产管理公司对国有银行的不良资产予以剥离并实施“债转股”、允许其在一定限度内核销呆帐贷款、在开办新业务、开发新商品方面予以照顾、限制股份制商业银行分支网络扩展以减少竞争等等。对于其他商业银行，

政府也提供了诸如严格限制新竞争者进入的保护。加入世贸组织之后，尽管政府仍然可以在一定程度上采取保护措施，但是这种保护一定要符合世贸组织的规则并保证充分的透明度和公平性，过去所采用的有针对性的行政性保护措施将真正成为“最后的晚餐”。毫无疑问，习惯于庇护的银行将进一步暴露于风险之中。

(三)来自非银行机构的竞争将进一步分解中国银行的业务基础

在国外金融混业经营的浪潮中，非银行机构正在向传统银行业渗透。投资银行、证券公司、保险公司、资产管理机构、基金管理公司、财务公司、租赁公司甚至一些非金融企业如电讯公司、软件公司、大型零售公司都开始提供与银行类似的服务。入世之后，这类非银行机构将随着自身业务的开展进入中国，并加入与银行竞争的行列。由于这类机构已经具有丰富的商业经验，中国银行将很难与之竞争，银行的业务基础将被削弱。

三、形成银行风险的制度基础

1998年以后，中央银行的监管力度不断加大，监管内容不断增加，在一定程度上抑制了银行风险的上升势头，稳定了金融秩序。但是由于缺乏监管基础，中央银行的监管越来越力不从心，发生风险的源头并未得到根治。

(一)产权制度缺陷决定了银行法人治理结构的先天不足

1.国有商业银行的产权制度缺陷

产权制度缺陷首先突出反映在国有商业银行身上。国家是四大国有银行的唯一所有者，银行产权名为国家所有，实际上却因没有明确的所有者主体、没有明确的所有权要求而虚置。由此造成以下后果：

第一，由于缺乏所有者的监督、激励和约束，银行必然存在巨大的代理风险和普遍的“内部人控制”。这就天生地决定了许多银行经营人员的行为取向是个人或小团体福利的最大化而不担心风险。在这种情况下，要求其建立风险约束的自律机制是不可能的。

第二，由于国家的目标是多元化的，追求利润和最大资本收益率不能成为各级银行内在的动力，商业准则也不能成为银行行为的最高准则。在目标不明、责任不清的情况下，经营者即便有着良好的愿望和素质也很难有大作为。

第三，因为所有者是国家，国有商业银行信用的事实上已经转变为国家信用，无论是民众还是客户，都认为国家银行绝对不会倒闭，对银行的风险熟视无睹，银行因此而缺少来自外部、社会的有效监督。

第四，国有银行对一母同胞的国有企业的赖帐、逃债行为难以给予惩治。而在这种情况下，市场经济最基本的信用制度便由于违约成本过低而一再受到侵犯，银行经营活动的基础日趋脆弱。

2.其他商业银行的产权制度缺陷

与四大国有银行相比，改革开放以后设立的股份制商业银行具有市场化程度较高、机制较为灵活的特点，服务效率因而也相对较高。但是股份制商业银行自身的不足亦不可忽视。目前在股份制银行中，普遍存在着产权制度不健全的问题。由于股份制银行背后的“老板”基本上仍是国有企业，国企自身的所有者缺位问题便依样复制到股份制银行中，使得这些银行均不同程度地带有行政色彩并普遍存在内部人控制和道德风险问题。被关闭的海南发展银行曾制定了70多项管理制度，希望籍此建立有效的内控体系，结果事与愿违，最终仍没有逃脱被经营风险吞噬的结局。一些已经上市的银行如深发展、民生银行等，或者同其他上市公司一样存在国有股“一股独大”问题，普通股东无法对经理人员实行有效监督；或者在相当程度上仍受到政府的控制，在重大事项上（如行长任免）股东很少有发言权，充其量只能算是半官半民的银行。此外，光大、华夏银行尚未完全采用股份制企业制度形式，中信实业银行至今仍全资直属中国国际信托投资公司。这类银行尽管因属于“孙子辈”而较少受到行政干预，商业动机也相对强烈，但仍受到国有企业管理体制的强烈制约。近年来股份制商业银行的发展速度明显减慢，利润增长趋缓，不良资产呈直线上升趋势，表明股份制商业银行已经耗尽了设立初期的制度优势，内部机制等方面的欠缺开始威胁其生存发展。

在城市信用社，产权制度问题更加严重和复杂。从城市信用社的历史沿革来看，信用社基本上均与政府部门和一些特殊机构有着密切的联系（因为在严格的金融管制之下，也只有政府部门和有关机构才有能力争夺金融业务的许可证）。例如某中心城市48家城

市信用社中，属于省委、省政府、省人大、省政协的工作部门组建的有9家，属于政府部门所办公司组建的4家，属于市、区政府部门办的12家，属于金融机构所办的13家，属于学校、科研机构所办的2家，属于民主党派和群众组织组建的2家。从信用社的经营情况来看，多数组建单位都将之看成是自己的下属机构，并利用信用社直接向股东关联企业发放贷款，出资组建各种产权关系不清的公司，为组建单位提供福利和安排家属就业等等。由于组建部门并非真正的出资人，经营风险对之不构成任何约束，加之又可以从信用社获取利益，组建部门根本没有监督、约束信用社经营人员行为的动力。经营人员则往往自恃权势背景而恣意妄为，部分股东急功近利的短视为更加助长了信用社的违规经营。在这样的体制之下，经营不善、出现大量不良资产就成了城市信用社的必然归宿。对此，监管部门曾试图通过增资扩股、改变股东结构来改善信用社的经营活动。遗憾的是，由于未触及问题实质，这一努力并未能解决城市信用社的产权约束问题，反而使一些居心不良的人得以借机攫取信用社的经营权从事非法金融活动(据中央电视台《经济半小时》2001年9月7日报道，1993年，湖北“全国优秀青年企业家”林明学获取了湖北省国际信托投资公司下设的恒昌信用社经营权，开始高息揽储并通过信用社攫取资金1亿多元据为己有。1995年，林明学从武汉长江信用社贷款600万元，从工商银行桂林分行贷款600万元，多方筹措资金2200万元，同时虚拟注册了7家企业入股买下了桂林临桂县城市信用社。林担任监事会主席，由下属职工分别担任理事长和信用社主任。控制临桂信用社后，林明学开始将之作为“林家铺子”，任支任取。为满足其需要，信用社高息揽储获得6亿元存款，其中大部分被林以贷款名义非法占有。林还多次利用信用社向工商银行、农业银行等金融机构贷款1亿多元。)。

上述产权问题同样广泛存在于改制以后的城市商业银行。改制以后，大股东一般由

各类政府机构改为财政部门。相对于改制前信用社挂靠五花八门的政府机构的情况而言，此举尽管有助于规范其经营行为，但所有者的约束、监督机制仍然没有真正建立起来。

产权制度的缺陷决定了我国商业银行治理结构的先天不足，由于所有者放弃或无法行使权利，银行为高级管理人员所控制，所有者、经营者、监管者和其他相关者之间难以建立有效的利益制衡和互动机制，结果必然会招致巨大的风险。

(二)国有资产管理制度缺陷是国有银行风险生成的重要原因

1.政资不分，缺少专门代表国家行使所有者权利、对国有资产保值增值承担责任的职能机构

在现行国有资产管理制度中，政府作为国家的代表，承担了管理国有资产的职能，这一点是明确的。但是具体到各个政府部门，职责又十分不清楚。看起来目前是由财政部具体负责国有资产的运作和保值增值，可是由于资产管理者和国家财政事务管理者两种身份的性质和目标都不尽相同，财政部门往往很难将两种职能协调于一身。同时作为政府部门，财政也不宜直接进入市场参与竞争，否则便会破坏市场经济的公平原则。此外，国家并没有真正赋予财政部以资产管理人的身份，例如财政无权任命或撤销国有公司的董事长，无权决定企业的兼并、分立、解散、增减资本、发行股票或债券。这些权力或者被分散到各个职能部门（各职能部门内部继续进行分权），或者被集中到更高层次，而这些部门及有关责任人并不对国有资产的运作效果承担任何责任，形成严重的责权失衡。由于缺少专门代表国家行使所有者权利，对国有资产全面负责的职能机构，本应由

所有者承担的监督职责不得不转移到其他部门（例如由人民银行来检查银行报表的真实性、查处不良贷款责任人、规定不良资产控制比例，由金融党工委来挑选银行经理人等等）。中央银行在某种程度上成了商业银行的总行，结果是既加大了监督成本，又影响了监管效率。问题的另一个方面是，银行的经理人并不清楚自己应对哪一个政府部门负责，因为这些部门似乎都同等重要。同时他们也无须对经营活动的失误负责，因为很难分清这些失误是经理人员的责任还是多头目标相互冲突的结果，精明的经理人甚至可以利用这种目标的矛盾性来开脱自己的失误和违规行为。

2.政企尚未分清，延续了原有管理方式

四大国有商业银行原本是隶属于政府的专业银行，有着自己的行政级别并按照政府行政系列层层设置机构，银行管理人员被视同干部，享受同级行政官员的待遇，可以由政府部门派遣和调动。随着改革的深入，国有银行的行政色彩正在逐渐淡化，但是政府干预银行经营活动的行为仍时有发生，国有银行在某种程度上依然是政府的政策工具。特别在高级银行职员的管理上，还没有完全摆脱过去的管理方式，行长、总行部门经理和分行行长基本上由政府决定，分别享受副部级待遇和局级待遇，追求行政级别提升仍是高级管理人员的重要激励因素。由于国有银行的政治地位与人民银行几乎平等，后者是很难对之实施严格监管和追究经营者责任的。

其它类型商业银行的情况大同小异，银行的中高层管理人员大多仍由政府选择，董事会的作用十分有限。总的来看，商业银行自主经营、自担风险、以资产收益率最大化为经营目标的体制尚未建立，因此银行也无法真正按照市场经济准则建立风险控制机制

和激励机制。

(三)地方政府这一特殊利益群体争夺金融资源的制度因素

在分析中国银行监管问题时，我们发现地方政府屡屡扮演了一个与中央政府相对立的角色。例如，地方政府经常以办公会的形式压银行贷款，或者以职务提升、解决银行关系人员家属子女就业提升等为诱饵或交换条件，诱使其违规发放贷款。在企业利用改制改组逃废银行债务和各类金融诈骗案件中，也经常可以看到地方政府和地方司法部门保护的影子(参见第5页注①。)。从现象看，地方政府过于重视地方利益而缺少全局观念、商业银行内控机制欠缺和分支机构人员素质不高是造成这些问题的重要因素。但是在表象的背后，是否还存在着更加深刻的原因呢？值得研究的问题主要有二：一是在发展经济和保持社会稳定成为评价地方政府政绩主要指标的情况下，地方政府支配金融资源的能力与实际需求是否相符；二是地方政府支配金融资源时，其获取的利益与承担的风险是否对等。笔者认为，由于地方政府组织资源的能力受到严格限制，发展地方经济和保障就业的资金需求很难满足（个别特殊地区除外），同时在制度上，又不存在对地方政府的风险约束，因此地方政府争夺金融资源的行为存在着必然性和合理性。如果不对有关制度进行调整，地方政府的行为乖戾就会永无止境。

上述分析表明，中国银行业的风险在很大程度上是制度缺陷而非监管不力造成的，现行商业银行产权制度和国有资产管理制度已经构成银行内部风险生成的制度基础，如果不对这一基础加以改造而只是一味要求加强监管，则不仅不能有效地控制银行风险，还会压制银行业自身的活力和竞争力。因为监管部门既然不能通过所有者对投资盈亏和

企业价值的高度关心来促使其约束经营者行为，不能通过市场来激发银行建立和完善风险控制机制的内在动力，不能在合理的利益和责任关系下，引导地方与中央在银行监管问题上保持一致，那么为了降低风险，就只能用行政管制的手段限制银行经营范围和权限。显然，这种管制必然会影响到银行竞争能力的提高。