《公共管理学》考试大纲

《公共管理学》考试大纲

第一章绪论

[目的要求]本章主要了解公共管理学这一学科研究主要对象、内容以及公共管理与相关学科之间关系、公共产品理论。

第一节公共管理及其相关概念

1、了解公共管理与公共行政的概念。《牛津英语词典》对行政的解释是：一种行政的活动，这种活动又被理解为处理事务、指导或监督执行、运用或引导；管理一词则被定义为通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动；公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。

2、理解公共行政与公共管理侧重点的不同之处。公共行政关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室管理；公共管理关注的不是过程与程序，而关注取得的结果以及对结果获得负个人责任。

3、理解公共管理与私人管理的区别：公共管理与私人管理的使命不同；公共管理与私人管理相比，效率意识不强；与私人管理相比，公共部门尤其强调责任；公共部门比私人部门人事管理复杂得多；公共管理包括复杂的政府活动，而且在政治环境中运行。

4、了解萨缪尔森、斯蒂格利茨对公共物品的定义。理解公共物品的分类方法，公共物品可以分为纯公共物品与准公共物品，也可以分为有形貌的公共物品与无形的公共物品。

第二节公共管理学范式的发展

1、了解公共管理学发展的三大范式转变。公共管理作为一个相对独立的学科始于威尔逊的《行政之研究》，其学术框架建立始于怀特的《公共行政学研究导论》与威洛比的《公共行政原理》。到现在，公共管理发展经历了传统的公共行政学到公共政策分析再

到公共管理学（新公共管理）。

2、理解公共行政学范式建立及其批评。公共管理学始于威尔逊的《行政之研究》，提出行政——政治二分理论，以行政效率作为最高目标。古利克、厄威克合编的《行政科学论文集》将行政学基本原则概括为“POSDCORB”即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七大原则。

3、理解对传统公共行政范式的批评。传统公共行政范式受到西蒙等政治学行为主义的批判；60年代后出现了两种取代传统公共行政学范式的尝试（弗里德里克森的新公共行政学与拉斯韦尔为代表的政策科学）。

4、了解20世纪80年代公共管理范式的出现及其主要内容。公共管理途径是在20世纪80年代美国大学的公共政策学院和商学院发展起来的，主要有政策途径（P途径）与来自商学院的B途径。

第三节公共管理学的主导理论

1、了解公共产品的理论沿革。

2、理解公共产品的性质、分类。

3、理解公共产品供给存在的突出问题。

第二章公共组织

[目的要求]本章主要了解公共组织概念及其基本特点，理解我国政府组织结构的特点、变革的难题，组织变革的基本理论。

第一节公共组织概述

1、了解公共组织的概念：广义的公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的是国家机关组织。

2、了解组织的构成要素、特性与作用：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、支持硬件、技术和信息。

3、了解组织分类标准及其类型：按财务——会计标准可以划分为政府机构、教育组织、健康和福利组织、慈善组织、宗教组织、基金会；按权力标准可以分为强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织；按权威与等级结构标准可以分为古典模型、官僚模型、第三部门行政模型。

第二节传统科层组织及其困境

1、理解传统科层制及其内在特征。在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权；层级节制的权力体系；人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感；科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工；职业化倾向；人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度；着重效率；

科层制方法的主要特征是：1、组织标准化2、工作秩序化3、管理规范化

2、对传统科层制理论进行评述。科层制管理盛行于工业社会，它追求理性和效率，其目的是排除人的情感因素对组织运行的影响，尽可能地消除偶然性，使公共组织成为一种客观系统。这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要，传统科层制理论虽然有突出的贡献，是，其缺陷也是十分明显的：

（1）决策权威集中化造成管理的恶性循环

（2）专业分工原则的扭曲

（3）制式化对组织效能的可能影响

（4）遏止组织学习

（5）科层价值与民主价值的冲突

（6）科层价值与人格成长的冲突

（7）防卫型官僚人格

3、理解并掌握中国公共行政体制改革的进程及难题。对危机的感知、变革方向的确定、实施变革、监督调整。

第三节公共组织的变革

1、了解公共组织变革的动因。归纳起来，这种促进组织变革的因素主要来源于内外两个方面因素。引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：经济体制的转轨推动公共组织的变革；政治制度的更迭导致公共组织的变革；社会发展程度促进或制约公共组织的变革；国际环境的重大变化影响公共组织的变革；

公共组织的内部状况是公共组织变革的根本原因，这种内部力量主要来源于以下方面：公共组织

所采用的技术体系对组织形态提出新的要求，而这种要求是原有的组织模式进行的常规发；公共组织成员对利益关系的要求和伦理要求与组织模式的冲突，也是推动组织变革的重要力量；公共组织的政治局势的需要与现行组织模式的冲突，也是导致组织模式变革的重要原因；

2、理解公共组织变革的主要内容。公共组织职能的变革；公共组织结构的变革；公共组织权力关系的变革。

4、理解我国行政组织变革弊端及内容：我国行政组织的弊端：机构重叠，职能交叉；结构不当，功能不全；人员结构不合理，素质不高；官僚主义严重；

我国行政管理机构改革的内容

（1982年开始，首先从国务院做起，自上而下展开各级机构改革．

1988年的国务院机构改革

1993年的机构改革

1998年的第四次改革

2003年以来的国务院机构改革国务院机构改革）

第三章公共管理中的政府角色

【学习目标】本章主要了解政府在现代市场经济中的角色及其作用，理解转轨时期政府的作用，掌握政府失败理论及其启示。

第一节政府的性质及作用

1、了解国外学者关于政府作用问题的争论：“守夜人政府”；凯恩斯“全国干预政府”；公共选择学派、新制度主义政府理论

2、理解现代市场经济中政府行为模式：公共物品提供者；宏观经济的调控者；外在效应的消除者；收入财产的再分配者；市场秩序的维护者。

第二节转轨时期我国政府的职能定位

1、了解“强政府”与“弱政府”观点之争：“强政府”理论主张转轨时期，政府更多地干预社会经济生活，包括促进市场机制的形成；“弱政府”理论主张转轨时期，减少政府干预，让市场机制充分发挥作用。

2、理解转轨时期政府功能：加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境；深化企业改革，造就市场经济的微观主体；培育完善各类市场，形成开放竞争的市场体系；依靠宏观调控手段，保证社会经济和稳定与增长；参与某些经济领域资源分配，

充当公共物品的提供者；制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制；扩大对外开放，加强国际经济合作；转变职能精简机构，实现政府自身革命。

第三节政府失灵及其启示

1、了解政府失败理论的基本观点：公共选择理论的政府失败理论；政策分析学派的政府失败论；

2、理解政府失败现象的表现、类型与成因：公共政策失败；公共物品供给的低效率；内部性与政府扩张；寻租及腐败。

3、理解政府失败防范与纠正措施：改革公共决策体制及政治制度；用市场力量改进政府效率；

第四章非营利组织管理

学习目标：掌握非营利组织的含义与特征；非营利组织的作用

第一节、非营利组织概述

1掌握非营利组织的涵义

一般是指不以营利为目的，介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的组织，非营利组织是一个非常广泛的概念。它几乎囊括了形形色色的自我管理的私组织，其成立的目的不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。一般具有七个共同特点：1.正规性。2.民间性。3.非营利性。4.自治性。5.志愿性。6.公益性或互益性。7.非政治性。利组织。

2、掌握非营利组织的分类

非营利组织国际分类体系(ICNP0)把非营利组织分为12个大类24个小类：

3、了解非营利组织的产生与发展

西方国家非营利组织兴起的原因归纳为以下几点：

（政府改革的需要；市场失灵和政府失灵并存赋予了非营利组织的社会价值；非营利组织从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间；非营利组织自身的不断成熟；信息技术的支持作用）

第二节、非营利组织的作用与局限

1、了解非营利组织的作用

（非营利组织的基本社会作用：非营利组织的社会作用是指它的社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁断、社会调节、社会协调代理和倡导社会文明的功能。

非营利组织的政治作用：非营利组织承接和替代部分政府社会管理职能；非营利组织协助政府建

设社会公共道德；非营利组织参与对政府的监督与制约，推动依法行政；促进政府与社会关系的改善）

2、理解非营利组织的局限

非营利组织失灵（Non — profit Organization Failures）亦称非营利组织失败，它是指非营利部门偏离社会公益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负面效应。志愿失灵；公益失灵

第三节我国非营利组织的发展、问题与对策

一、我国非营利组织的产生与发展

二、我国非营利组织发展中存在的问题

三、促进非营利组织发展的对策分析

第五章公共部门战略管理

[学习目标]本章主要了解公共部门管理的原则及规划实施。

本章节只要求了解，不要求掌握。

第六章公共政策

[学习目标]本章主要了解公共政策发展历程，理解公共政策本质特征及其制定过程，掌握决策民主化、程序化、法制化的内涵及其基本要求。

第一节公共政策概述

1、了解公共政策的概念特征：公共政策由特定的主体所制定并执行的；公共政策具有特定的价值取向，要实现特定的目标或目的；公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；公共政策是一种行为准则或行为规范。

2、理解公共政策的功能：公共政策集中体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治统治的工具；公共政策作为执政党、国家或政府的公共管理手段，服务于社会经济发展与文化进步；公共政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。

3、了解公共政策的种类：分配性、调节性、自我调节性和再分配性政策；总政策、基本政策和具体政策；政治的、经济的、社会的和文化的政策。

4、了解公共政策系统构成：信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行子系统、监控子系统的概念及其功能。

5、了解立法机关、行政机关、政党、利益集团、思想库、大众传播媒介、选民在政策过程中的作用。

第二、三、四节

1、理解政策的基本环节：政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结。

2、掌握决策民主化、法制化、程序化的内涵及其基本要求。

第七章公共部门资源管理

第一节公共部门人力资源管理

1、理解传统政府人事管理的局限性：视事为中心；管理活动局限于给人找个位置，为事找人；视人为集体财产；人事管理过程受政治影响较大，强调个人“服从安排，听从调遣”；不重视人事管理的地位与作用，把人事管理当作管理的次要内容。

2、理解人力资源管理相对于传统人事管理的新特点：人力资源管理将员工视作最重要的资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用；人力资源管理着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发；人力资源管理相对于传统人事管理而言，管理范围更加广泛，内容更加丰富；人力资源管理的体制及方式更加灵活，特别重视培养职业的认同感和责任感。

3、理解我国公共部门人力资源管理发展的现状、应对及其趋势

第二节、我国公务员制度

1、了解职位分类、我国公务员的考试录用制度、激励约束机制、我国公务员的考核制度、公务员回避制度

2、了解公务员职业发展与保障：我国公务员的薪酬制度；公务员培训

第三节、我国公共部门人力资源管理发展的现状、应对及其趋势

1、理解我国公共部门人力资源管理存在的问题：我国公共部门缺乏对现代人力资源管理理论的系

统认识；公共部门的人事管理体制和运行机制面临挑战；职位分类制度尚未科学化；人力资源开发培训不足。

2、西方公共部门人力资源管理的发展趋势：管理模式的多元化；管理方式私营化；管理观念的人性化；管理手段的现代化；管理人员性别及种族比例的渐趋合理化；管理责任个人化；管理层面的策略化

3、改进我国公共部门人力资源管理的对策：树立公共部门人力资源管理新观念；配套改革，提供公共部门人力资源管理的制度保障；增强教育和培训的力度

第八章公共服务

学习目标：掌握公共服务的含义与特征；公共事业管理的国际趋势；我国公共服务模式

第一节、公共服务概述

1、理解“公共服务”的概念：公共服务是公共部门为满足社会公共需要，提供公共产品的服务行为的总称，它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受的社会产品。

2、掌握公共服务的类型

(1)基本非盈利型。 (2)基本盈利型。 (3)选择非盈利性。 (4)选择盈利型。

3、理解公共服务理论的演变过程

（1）社会政策学派与公法研究阶段：明确提出“公共服务”概念

（2）公共经济学研究阶段：明确提出“公共产品”概念

（3）新公共管理研究阶段：“公共服务”成为公共管理的核心内容

第二节公共事业管理

1、理解公共事业与公共事业管理的含义

公共事业足关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。公共事业由公共产品和准公共产品构成。

第一，非政府性。第二，非营利性。第三，非特定多数性。第四，非实物生产性。第五，非权力依附性

2、掌握公共事业管理的基本内容。

公共事业管理主要包括教育事业管理、卫生事业管理、科技事业管理、文化事业管理、公用事业管理、农村公共事业管理等内容

（一）、教育事业管理

1、教育产品的属性

2、教育公共服务政策

（二）、卫生事业管理

卫生事业义称医疗卫生事业，它是通过对疾病的诊治和预防、通过对公共卫生条件的改善，提高公众基本健康水平的活动。现代卫生事业有相当多的活动是纯公益性的。

卫生事业产品的准公共性

卫生服务市场的特殊性

政府介入卫生产品市场的必要性

医疗卫生公共服务政策

3、了解公共事业管理的国际趋势及启示

公共事业管理的国际趋势：多元化、社会化；市场化、产业化；法制化、规范化。

国际经验对我国公共事业管理的启示：

第一，并非所有的科、教、文、卫、体等事业活动都不能实现商品化和市场化。

第二，并非所有的社会公共事业都必须由政府直接举办

4、理解我国公共事业管理体制的重构：从政府控制到社会选择

传统的公共事业管理体制，是顺应指令性计划经济体制而建立的，在长期的运行过程中逐渐形成了其特有的格局，表现出了高度行政化、主体单一化、资源配置非社会化和职能扩大化等基本特征。

在从政府到社会选择的公共管理体制重构中，有两个十分重要的方面决定着这种转变的成败：一是政府的行为方式；二是事业组织能力的改善。

第三节、公共服务模式

1、了解公共服务模式的国际比较：权威型供给模式；商业型供给模式；志愿型供给模式志愿型

2、了解西方发达国家政府公共服务模式：基本特征、主要的公共服务模式：德国俾斯麦模式；英国贝弗里奇模式；北欧斯堪的纳维亚模式；美国的公共服务模式。

3、构建有中国特色的政府公共服务模式：我国公共服务现状；建设有中国特色的政府公共服务模式。

“社会性公共服务支出为主体的公共服务支出模式

“科教优先”的公共服务增长模式

“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式制度。

“多中心治理”的公共服务供给模式

第九章公共部门绩效评估

[学习目标]本章主要了解公共部门绩效评估发展的历程，理解公共部门评估的种类、标准与方法，掌握公共部门绩效评估存在的问题以及当代中国公共部门如何加强绩效评估。

第一节公共部门绩效评估概述

1、了解美国公共部门绩效发展历程：公共部门绩效评估始于克莱伦斯·雷德与赫伯特·西蒙的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》；尼克松政府频布的《联邦政府生产效率测定方案》使公共部门绩效评估系统化、规范化；《日落法》的通过标志着公共部门绩效评估步入法制化的轨道；《政府绩效与结果法》标志着公共部门绩效评估达到高潮。

2、理解推动绩效评估发展的因素：公共部门绩效评估发展与社会科学的发展密切相关；

财政压力是公共部门绩效评估兴起的重要动因；新的管理理念是公共部门绩效评估的兴起的理论基础；竞争的挑战是公共部门绩效评估兴起的主要推动力；政府政策的推动和支持也促进了公共部门绩效评估的发展。

3、了解绩效评估的类型及其定义：内部评估与外部评估；个人绩效评估与组织绩效评估；管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估。

4、理解公共部门绩效评估的意义：绩效评估是公共管理的必要手段；是提高公共部门绩效的动力机制；有利于政府信誉和形象的提高；是一种有效的管理工具。

第二节公共部门绩效评估的内容、指标、方法

1、了解公共部门评估的基本要素、评估内容：经济（Economic）（二）效率（Efficiency）（三）效益（Effectiveness）（四）公平（Equity）。

2、了解绩效评估的指标。（一）定量指标（二）定性指标

第三节公共部门绩效评估的问题及改进

1、了解公共部门评估的困难和障碍。公共部门的产出难以量化；公共部门目标缺乏准确性；公共部门绩效标准以难确定性；评估信息系统的不健全；管理者与评估者的对立。

2、理解我国政府开展公共部门绩效评估中的实践及探索存在的问题：公共评估项目本身存在问题；公共部门内部存在问题；绩效评估技术存在问题。改进主要途径有：加强定做，提高对绩效评估工作意义的宣传；加强绩效评估立法工作；建立合理有效的绩效评估体制；培养评估人才以适应评估发展的需要。

第十章公共管理伦理

本章节只要求了解，不要求掌握。

第十一章电子政务

学习目标：掌握电子政务的内涵；电子政务对政府管理的影响；电子政务发展的困难

第一节、电子政务概述

1、理解电子政务的含义

“电子政务是指政府机构运用信息以及通信技术将管理和服务通过网络技术进行集成，严格的说，

以及对政府需要的和拥有的信息资源进行开发和管理，在互联网上实现政府组织结构、业务流程和工作方式的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的限制，向社会提供高效、透明、规范的服务。”2、掌握电子政务的业务内容

从国外建设电子政务情况来看，其内容非常广泛，各国有不同的规范，从服务对象来看，电子政务主要包括三个方面：

（一）政府间的电子政务(Government to Government，即G to G)

（二）政府对企业的电子政务（Government to Business，即G to B ）

（三）政府对公民的电子政务（Government to Citizen，即G to C）

3、了解电子政务的发展阶段

（一）起步阶段——政府内部办公自动化系统

（二）初级阶段——发布政府网页、建立政府网站

（三）中级阶段——建立政府与社会的互动业务系统

（四）高级阶段——社会信息化的基本完成与数字城市的实现

第二节、电子政务对政府管理的影响

1、理解电子政务对政府管理的影响：

提高资源的利用效率；促进政府管理现代化；改变行政组织结构与运作方式；电子政务变革政府决策方式；推动政府领导方式的转型；提高政府公共服务效率和质量；电子政务提高公务员的行政能力；改变公务员的工作方式

第三节、我国电子政务现状、问题与对策

1、了解我国电子政务建设现状

（一）国家对电子政务建设的重视，推动了电子政务的发展

（二）以金字头为代表的多项工程取得了突破性进展

（三）形成“三网一库”的合理架构

（四）地方政府建设数字城市的步伐明显加快

2、掌握我国电子政务建设存在的问题

（一）数字鸿沟问题

(二)严格分工给技术应用带来的缺陷

（三）电子政务的发展缺乏统一规划，没有建立相应的组织机构

（四）信息安全问题

（五）电子政务建设与服务和管理脱节

3、理解并能提出相应对策

（一）用政策消除数字鸿沟

（二）要注重电子政务发展的体制条件

（三）推行民主行政

（四）统一规划、统一标准、拆除信息屏障

（五）为电子政务的发展创造安全环境

（六）建设高素质的国家公务员队伍

第十二章公共管理的改革与发展

学习目标：掌握新世纪公共管理面临的挑战；新公共管理的基本特征与述评；我国公共管理的改革第一节新世纪公共管理面临的挑战

1、了解公共管理面临的“合法性”问题、政府治理问题、全球化、科技革命带来的外在压力

第二节当代西方新公共管理

1、了解西方国家的新公共管理运动

2、掌握新公共管理兴起的时代背景和理论基础

3、掌握新公共管理的主要内容

第三节中国公共管理的改革与发展

1、了解中国公共管理改革的现状分析

（一）中国公共管理的实践特点

（二）中国公共管理的现状分析

2、掌握推进公共管理改革的基本战略

（一）新公共管理体制的指导思想：执政为民

（二）新公共管理体制的实现途径

第一、建立政府主导、多元主体共存的公共管理格局。第二、把竞争机制注入到公共服务领域。第三、树立公共管理绩效评估的价值取向一一公众满意原则。第四、提高政府质量，建立政府质量管理机制，推行政府社会服务承诺制度。第五、进行规制重建。

三、参与式公共治理：中国公共管理发展的新趋势