关于人民调解制度的研究——定稿

提纲

一、人民调解制度概述 (3)

（一）人民调解制度的演变 (3)

（二）人民调解制度的发展现状 (4)

二、新时期人民调解制度面临的问题 (4)

（一）机构建设不适应形势发展的要求 (4)

（二）人员素质普遍偏低 (5)

（三）调解范围较为单一 (5)

（四）法院指导与司法审查尚未落实 (5)

（五）经费欠缺较为严重 (6)

三、对人民调解制度的完善与发展的几点建议 (6)

（一）完善人民调解制度的相关立法 (6)

（二）完善机构建设与运作机制 (7)

（三）提高人民调解员的综合素质及调解质量 (7)

（四）拓展人民调解组织的调解范围 (8)

（五）建立强制司法审查机制 (8)

参考文献 (10)

内容提要

人民调解制度是我国特有的一种纠纷解决制度。它是指在人民调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下，通过说服教育的方式，劝解双方当事人互谅互解，从而消除纠纷的一种纠纷解决方式。我国的人民调解制度具有群众性、民主性的特征，其性质是一种司法辅助制度，是一种人民民主自治制度，是人民群众解决纠纷的一种手段。

用调解的方式平息民间纠纷在我国有着悠久的历史。我国现行的人民调解制度是在民间调解的基础上逐步形成和发展起来的。它经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程。目前，我国人民调解工作已取得显著成绩，并引起当今世界各国的普遍兴趣和广泛好评，享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。

然而，面对新的形势，人民调解制度仍面临诸多问题。主要表现为：机构建设不适应形势发展的要求；人员素质普遍偏低；调解范围较为单一；法院指导与司法审查尚未落实；经费欠缺较为严重等。

要解决这些问题，需要完善人民调解制度的相关立法，要完善机构建设与运作机制，提高人民调解员的综合素质及调解质量，拓展人民调解组织的调解范围，建立强制司法审查机制。

关于人民调解制度的研究

陈娟娟

一、人民调解制度概述

人民调解制度是我国特有的一种纠纷解决制度。它是指在人民调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下，通过说服教育的方式，劝解双方当事人互谅互解，从而消除纠纷的一种纠纷解决方式。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第一百一十三条规定：“人民调解委员会是基层群众自治组织委员会、村民委员会下设的一个工作委员会，其专门职责是调解民间纠纷”。1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》（以下简称《条例》）规定，人民调解是依靠人民群众的力量实行自我教育、自我管理、自我服务，解决民间纠纷的一种自治活动，是一项具有中国特色的法律制度。它通过人民群众自己选举出的调解组织，专门调解民间纠纷，协助政府化解社会矛盾，增进人民内部团结，维护社会稳定。由此可见，我国的人民调解制度具有群众性、民主性的特征，其性质是一种司法辅助制度，是一种人民民主自治制度，是人民群众解决纠纷的一种手段。

（一）人民调解制度的演变

用调解的方式平息民间纠纷在我国有着悠久的历史，在我国古代官制中就有“调人”和“地官”的设置，其职责是“掌司万民之难而谐和之”。①这是当时的官府调解。同时，在劳动人民中，为了避免“官府衙门”的欺压和“刀笔讼师”的盘剥，有了纠纷常常邀请亲友长辈和一些办事公道、素孚众望的人出面调停，久而久之，就形成了民间调解的优良传统。

我国现行的人民调解制度是在民间调解的基础上逐步形成和发展起来的。它经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程。中国共产党领导人民进行新民主主义革命的进程中，在继承古代民间调解的基础上，推广了依靠群众调解民间纠纷的做法，将自发的民间调解变成有组织、有领导、有章法的人民调解制度，这标志着我国人民调解制度初步形成。中华人民共和国成立后，人民调解作为我国社会主义法制的重要组成部分，得到了国家的确认。1954年3月22日政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，第一次在全国范围内统一了人民调解制度，使人民调解工作开始走上规范化、制度化的轨道。党的十一届三中全会以后，人民调解工作作为加强新时期民主与法制建设的措施之一，进一步受到国家的重视，在1982年颁布的现行宪法中，第一次明确了人民调解在我国政治法律制度中的地位，使人民调解工作获得了巨大的发展。

人民调解制度基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下封建家族本位的农业型社会和中而立“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民

①《周礼·地官·调人》[M]，古籍出版社，1989年版，第183页。

主革命时期开始，经过长期实践不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”②

（二）人民调解制度的发展现状

我国人民调解工作已取得显著成绩。目前全国已建立起人民调解组织近百万个，基本覆盖全国城市的街道、小区，农村的乡镇、村级组织和大中型企业。近两年来，全国共调解各类民间纠纷１２００多万件，其中公民与公民之间的矛盾纠纷９６０多万件，公民与法人及社会组织之间的矛盾纠纷２４０万件，调解成功率达到了９５％以上。防止民间纠纷激化为刑事案件平均每年５万多起，化解、疏导群体性上访平均每年４万多起。③人民调解这个维护社会稳定的“第一道防线”，已经成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一。

调解成功率和协议履行率的明显提高，离不开人民调解员队伍素质的提高。据了解，在我国８００多万名人民调解员队伍中，绝大多数不仅直接来自基层，与人民群众联系密切，还具有一定法律知识和政策水平。全国２９个省区市组织开展了培训，其中８个省市实行了考试、考核和持证上岗制度。全国接受培训的调解员已达３５０万人。④

人民调解制度已引起当今世界各国的普遍兴趣和广泛好评，享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。“许多西方国家日益重视非讼解决机制，强化解决纠纷手段和方法的多样化，这是因为人们已经意识到民事诉讼机制在解决民事诉讼纠纷方面的非完美性。”⑤实践证明，人民调解制度是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效制度，符合我国国情、民情和社会经济发展需要，具有强大和旺盛的生命力。

二、新时期人民调解制度面临的问题

（一）机构建设不适应形势发展的要求

人民调解组织机构建设状况不太适应形势发展的要求。《条例》明确规定村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会，在企业、事业单位根据需要设置人民调解委员会。由此可见传统的人民调解组织主要是居、村委调委会和企事业调委会。但是随着市场经济的发展和社会关系的变动，原有经济组织的解体，生活区的拆迁，农村人口的大量外流及城市外来人口的分散，都使原有的调解机构消失或难以发挥作用。而新企业和新建居民小区中调解委员会和基层群众组织的建立又明显滞后，因此出现了大量人民调解组织不能发挥作用的空白地带。另外，居民聚居区的人口结构也发生了变化，这使得人民调解委员会原来依靠对居民和职工的熟悉和了解来主动发现和解决纠纷的工作方式

②曾建明、黄伟明：《回顾与展望---论完善我国的人民调解制度》[J]，《中国政法管理干部学院学报》，2000第1期，第1页。

③新华网记者李薇薇、吴晶晶：《人民调解组织：2年调解民间纠纷1200多万件》，

https://www.360docs.net/doc/0e10918209.html,/newscenter/2005-03/01/content_2635170.htm，2008年10月16日访问。

④新华网记者李薇薇：《我国人民调解组织每年调解约600万件民间纠纷》，

https://www.360docs.net/doc/0e10918209.html,/legal/2004-02/24/content_1329573.htm，2008年10月9日访问。

⑤张卫平：《人民调解的新发展》[N]，《人民法院报》，2002年9月30日，第三版。

不再适应需要。因此，调解活动的开展遇到了相当大的障碍。

基层组织的结构被打破，人民调解工作也必然受到很大影响。在农村，有些地方的基层组织趋于涣散，原有的家族和宗教势力兴起，人民调解可能成为地方权威的一种特权和强制，容易导致不公正的调解结果。在城市，“单位”在人民生活中所起的作用越来越小，厂矿企业调解委员会在纠纷中所起的作用日益萎缩。在此情形下，《条例》的调解组织机构设计已很难适应形势发展的需要。

（二）人员素质普遍偏低

首先，《条例》第4条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”该条没有对人民调解员的文化程度提出要求。《人民调解工作若干规定》第14条规定：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员有220多万人，仅仅占调解委员人数的25%。

其次，我国的调解委员会还存在成员年龄结构不合理，政策法律素质、业务能力和水平偏低，调解多依靠对地方习俗的了解、纠纷解决的经验及自身的威信，不能对纠纷作出正确的法律上的分析与判断等诸多问题，总体上适应不了依法治国方略下的调解工作。

最后，随着居民自治与社区自治融为一体的趋势，居民委员会的人员构成也趋向于年轻化、知识化。这虽然为人民调解工作带来大的改观提供了条件，但也可能带来新的问题，即年轻的调解人员缺乏威信、调解经验和调解技巧。

（三）调解范围较为单一

新形势下随着改革开放的深入发展，我国的人民内部矛盾纠纷呈现出新的特点和明显的发展趋向，主要表现在广泛性明显、复杂性加大、群体性突出、对抗性增强。另外，矛盾纠纷的主体由公民与公民转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门；矛盾纠纷的内容也由婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等简单的涉及人身权益、财产权益方面的纠纷发展为经济合同纠纷、土地承包纠纷、干群关系纠纷、下岗待岗职工与企业的纠纷、拆迁征地纠纷等；矛盾纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间转向共同利益的群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的纠纷。目前人民调解工作按照有关规定和要求仅仅限于“公民与公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活发生的纠纷”的民间纠纷的调处。而对于新时期的这些民间矛盾纠纷的新变化、新需求，人民调解这种诉讼外纠纷解决机制其功能作用的发挥相当有限。

（四）法院指导与司法审查尚未落实

我国《民事诉讼法》第16条第1款规定“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。”然而仔细分析一下现状，我们会发现这一款与实际情况存在着一

定程度的脱节。由于基层人民法院的工作任务较重，根本不能将法院指导和司法审查日常化、制度化、规范化。在现行制度下，行政指导与司法指导处于并列地位，增强了司法审查的难度，加之人民调解不是诉讼的必经程序，与诉讼并无衔接，人民法院在一般情况下不会主动审查人民调解委员会主持达成的调解协议。

（五）经费欠缺较为严重

《条例》第11条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷不收费。”第14条又规定：“对人民调解委员会委员根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费由村民委员会或者居民委员会解决。”实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。人民调解组织由于经费问题，已经严重地影响到了正常工作的开展。在一些经济文化欠发达地区，这一矛盾尤为突出。此外，《条例》第13条又规定，“各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。”而调解组织的工作经费和奖励经费无法落实，长此以往必将挫伤广大调解工作者的积极性。

三、对人民调解制度的完善与发展的几点建议

（一）完善人民调解制度的相关立法

人民调解制度作为中国特有的法律制度，是司法制度的重要组成部分。作为“东方经验”的发源地——中国，在人民调解法律制度建设上，应当达到同国际普遍存在的诉外调解制度相当的水准，而且在立法上也应当处于世界的领先行列。然而，现行的《条例》是在计划经济条件下制定的行政法规，施行多年来，国际、国内的形势发生了巨大变化，尤其是在市场经济条件下，我国人民调解遇到了许多新情况、新问题，现行的人民调解制度存在许多与此不相适应的问题，例如缺乏具体规定，操作性差，这些甚至阻碍调解实践的发展。因此，完善我国人民调解制度的相关立法，不仅是国际、国内形势发展的迫切要求，也是我国人民调解实践的迫切要求。

笔者认为应该制定统一的《人民调解法》。2002年9月16日最高人民法院公布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中规定：人民调解协议具民事合同性质。但在现实法律实践中，运用合同法作为实体法依据对人民调解协议进行裁定，依然存在一些问题。通过制定《人民调解法》直接确定人民调解协议的法律性质，这样人民法院在审理人民调解协议的纠纷时，就可以直接依据《人民调解法》，确认人民调解的效力，判决义务人履行人民调解协议中的义务。这样就可以避免将人民调解协议视为合同，并适用合同法所带来的问题。法院审理此类案件时仅需审查人民调解协议是否符合法定的效力要件，假如法院确认了调解协议的效力，当事人一方就可以申请法院对此人民调解协议进行强制执行。所有这些不仅简化了人民法院的诉讼程序，节约了诉讼成本以及提高了诉讼的效率，同时也进一步强化了人民调解的功能，使二者有机地结合在一块。除了法律效力问题之外，组织建设、经费来源等一系列目前存在的问题都能通过统一的立法调整解决。

（二）完善机构建设与运作机制

首先，针对现实中民间纠纷为群体、重大、复杂、疑难、跨社区性等特点，单靠社区调解委员会难以及时有效化解纠纷，因此应加强乡镇(街道)调解委员会的建设。乡镇(街道)调解委员会是人民调解组织形式的新发展，它主要调解跨行政区域以及村(居、企业)调解委员会解决不了、而当事人又不愿诉诸于法庭的复杂疑难纠纷。实践证明，乡镇(街道)调解委员会水平较村(居、企业)调解委员会高，操作程序较诉讼简单，社会成本较低，不收费用，解决矛盾纠纷及时有效，受到群众的欢迎和社会各界的重视。所以乡镇(街道)调解委员会是人民调解工作的新形式，要进一步发展和规范。

其次，随着国企改革和机构改革进入攻坚阶段，更有必要在企事业单位中强化人民调解组织的建设和稳定。决不能借改革之口，削弱调解组织或让其处于名存实亡的境地。政府还应在繁华的商贸中心及批发市场等大型商业楼宇成立调解委员会。

最后，应积极探索符合中国国情的“大调解”格局。在新时期单一的人民调解已难以化解复杂的社会矛盾，“人民调解”的概念应向更广阔的领域拓展。因而应建立调解组织的多样化，营造“大调解”的格局，实行跨地区、跨行业、跨单位的调解机制，整合各类调解资源和手段，使民间调解、治安调解、信访调解、行政调解、诉讼调解有机结合，形成多种调解方式多管齐下，多种调解主体协同作战，建构一个解决社会矛盾纠纷的调解网络。在乡镇、街道社区，象建设招商引资平台那样，建立一个人民调解齐抓共管的平台，把人民调解与基层民主政治建设、信访、社会治安综合治理、普法及依法治理结合。提高各基层人民调解委员会组织调处重大、疑难纠纷的能力。例如，形成劳动、国土、物业、公安等部门参加的“大调解”格局，是目前多部门协调解决各种矛盾纠纷和突发事件的最有效手段。

（三）提高人民调解员的综合素质及调解质量

随着我国法制化进程的加快和人们法制意识的增强，特别是国家大量强制性法规的出台，改变了过去无法可依的状态，因而在调解中更加强调合法性原则，在调解中会越来越多地依赖法律法规，而不是象过去一样依赖地方习惯、道德、乡规民约。这就要求调解人员不仅需要掌握政策和运用道德规范，更需要熟悉掌握法律知识并运用法律武器进行调解，因此有关基层法院和基层人民政府应经常组织调解员进行培训，经过学习并取得资格的人员才能担任此项工作，这种学习不仅仅包括法律知识的学习，还包括相关社会知识的学习，如心理学，等等。

另外应适时地调整调解队伍的人员结构。把那些为人公正、联系群众、热心调解工作又懂法律、懂政策、有威信、年富力强的同志充实到调解队伍中去。要从制度上引入人才竟争机制，提高调解人员素质要求的标准，建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰的管理制度，并在全国全面施行，以满足新形势下人民调解工作的实际需要。规范和鼓励律师、基层法律工作者和中介鉴定人员参与人民调解中的非诉讼代理、鉴定活动。这样有利于增强说服力，提高调解协议书质量，提高民间纠纷调解成功率。

实现调解人员专业化也是提高人民调解组织成员素质、提高调解质量的重要途径。例如，可以要求社区调解委员会设定专职的人民调解员，对专职调解员的文化程度和年龄应有较高的要求，学

历在大专以上，年龄在45岁以下，每年集中定期两周以上的脱产业务培训，以此来提高调解人员的整体素质和依法调解水平。

（四）拓展人民调解组织的调解范围

由于传统的人民调解工作领域狭窄，范围较为单一，仅限于民间矛盾纠纷，难以应对新形势下矛盾类型复杂化、多样化的要求。因此人民调解工作范围应从调解一般公民之间的纠纷拓展到调解公民与法人、与集体、与其他社会组织以及法人之间、社会组织之间的矛盾纠纷，调解的内容也不应有限制，可以涉及人身、财产、经济、管理、道德等诸多领域。在实际生活中，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系的纠纷十分广泛，如农村土地承包过程中产生的种种纠纷，农业产业化服务中的合同纠纷，划分宅基地、财务管理等纠纷，这类纠纷的主体往往是农村村民与农村合作组织、经济组织、乡镇企业等；企业在转制、租赁、兼并、破产、收购、转让过程中与职工之间的纠纷，或者因拖欠职工工资、医疗费用等发生的纠纷，这类纠纷的主体为企业职工与其所在的企业；城市街道市政建设、危旧房屋改造过程中因拆迁、安置、施工、噪音、道路交通等引发的纠纷，这类纠纷的主体主要是城市居民与城市市政管理组织，施工单位、企业事业单位等。这些纠纷在性质、内容和表现形式上都符合民间纠纷的特征，应当也完全可以纳入人民调解工作的范围。这些纠纷往往因为于法无据或依法不属于人民法院受理范围，当事人的合法权益难以得到保护，容易引起激化，如当前村、社在讨论集体征地补偿费分配方案时，凭社员或村民讨论意见，剥夺少数村民的分配权益，引发上访。对这些纠纷，人民调解组织应当认真受理，积极调处。

总体而言，人民调解应做到哪里有矛盾纠纷，人民调解工作就延伸到哪里；哪里需要调解，人民调解员就出现在哪里。

（五）建立强制司法审查机制

为了使涉及到人民调解协议的纠纷较少地进入诉讼程序，应借鉴我国台湾地区的做法，建立一个独立的对人民调解协议审查机制，通过法院的审查来确定人民调解协议的强制力。台湾地区对于乡、镇、市调解采用司法审查的程序规定“调解成立之日起七日内将调解书送请管辖法院审核”；“调解经法院核定后当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉”。⑥经法院核定之民事调解与民事判决具有同一效力。这种审查机制可以把涉及一定范围内的人民调解协议进行强制审查。法院侧重于审查调解协议实体上是否违背强制性规范，程序上是否违背当事人的意愿。如果调解协议有效，就产生法律拘束力，否则可以予以撤销。这种做法符合中国实际，即在民事诉讼法规定的人民法院对人民调解工作指导的基础上，将其规范化为一种司法审查程序。这样既可以使调解协议具备法律效力，又可以避免人民调解可能出现的违法或者显失公平的情况。不仅解决了调解协议可以被随意不履行的问题，同样也使法院可以对调解工作实施必要的监督和管理。

此外，人民调解的程序，人民调解员的纪律与法律责任，对人民调解组织和人员的奖惩，对民

⑥尹伟民：《人民调解制度面临的问题及对策》[J]，《辽宁行政学院学报》，2003第12期第，86页。

间调解组织的政策及规范问题等，这些都严重制约着人民调解制度的发展，必须通过深化改革加以解决。

总之，我国人民调解制度植根于历史悠久的中华文化土壤。在社会转型时期，通过改革和完善，充分发挥其双赢、灵活、便民、无偿的优势，必将在维护人民的合法权益、建设社会主义法治国家的进程中做出重大贡献。

参考文献

[1] 曾建明,黄伟明.回顾与展望——论完善我国的人民调解制度[J].中国政法管理干部学院学报,2000,(1).

[2] 周明海,吴静波.论人民调解与新时间人民内部矛盾的解决[J].安徽电气工程职业技术学院学报,2005,(6).

[3] 卢玉振.人民调解制度和诉讼的衔接[J].宿州教育学院学报,2005,(1).

[4] 刘江江.完善人民调解制度的思考与建议[J].上海市政法管理干部学院学报,2001,(1).

[5] 沈恒斌.努力构建多元化纠纷解决机制[J].中国司法,2004,(9).

[6] 张卫平.人民调解:完善与发展路径[J].法学,2002,(12).