法律实效问题研究

导言

法律作为调整人们行为的最重要的社会规范,在现实生活中能否得到有效实施，是衡量法律自身质量和法治实现程度的一个重要指标。随着“依法治国”的推进，法律实效问题越来越受到人们的关注。目前，国内外学术界对法律实效进行的专题性探究尚不多见。国内学术界对法律实效的研究主要集中在《法理学》教科书中。针对法律实效的定义，国内学界有识之士已做了有益的尝试，笔者将在本文第一部分“法律实效的概念及研究意义”中详细介绍国内学者概括的几种不同的定义。在国外，奥地利法学家凯尔森在《法与国家的一般理论》中对法律实效与法律效力做过专门分析。他认为法律效力是指法律规范是有拘束力的，人们应当像法律规范所规定的那样行为，应当服从和适用法律规范。法律实效是指人们实际上就像法律规范规定的那样行为，规范实际上被服从和适用。法律效力是法律的特征，法律实效是人们实际行为的特征，法律有实效是指人们的实际行为对法律规范的符合。他认为实效只是效力的一个条件。[1] 美国社会学者唐纳德J·布莱克从社会学角度，分析预测了法律的运作、变化，他指出法律的运作、变化受社会资源分配的多少、人们之间关系的亲密度、文化发达的程度、集体之间的协调性、其他社会控制的程度这五个方面的影响。[2] 布莱克对法律的运作的分析实际上也就是从社会学的角度分析在社会诸因素的影响下法律实施的状态和程度如何。布莱克的观点对我们探讨法律实效问题具有一定的参考价值。美国著名法哲学家博登海默指出：“实效问题所涉及的是法律规范适用于的那些人是否真正遵守这些规范的问题。”[3] 这一观点与国内学者的观点相类似。

虽然以法律实效为主题进行的专题性探究尚不多见，但是国内学术界对与法律实效有密切联系的“法律实施”、“法律实现”等已进行了较为深入地探讨、研究。法律实施、法律实现与法律实效有着密切的联系，笔者认为，法律实施是产生法律实效的基础或前提，而法律实效是法律实施的结果或程度；法律实效是法律实现的前提条件，法律实效的增强是法律得以实现的关键环节和必要途径。因此，对“法律实施”、“法律实现”的深入研究有利于对法律实效的进一步了解。全国人大常委会办公厅于1995年11月28日至31日在石家庄市联合召开人民代表大会制度理论研讨

会，集中研讨宪法和法律的有效实施问题。会后将52篇论文汇编成书——《我国当前法律实施的问题和对策》，这些文章围绕我国法律实施的问题、原因和对策，以及如何保障宪法的实施，改进人大法律监督，搞好法制宣传教育等问题进行了有益的探索。这本书的出版对促进我国宪法和法律的实施，改进执法工作起到了积极的作用。由黄建武编著的《法的实现——法的一种社会学分析》一书是我国法学界第一部较系统地探讨法律实现问题的专著，书中包含着许多较有新意的见解。该书以利益和行为为核心，探讨了法在社会中的运作过程，法律调整社会关系的能量和机制，各种社会因素对法律运作的制约机制，法律改造社会的作用和局限，法律作用结果的评价等问题。该著作运用了社会学的研究方法，探讨了法律实现的一般规律，对本文研究法律实效问题具有一定的参考价值。

对我国法律实效的现实状况与制约因素，法学家只是粗略地加以概述，我们仅仅在《法理学》教科书中可以读到一二，学者们没有进行深入挖掘研究。而我国这方面的问题非常突出，目前存在的问题主要不是法制不健全，而是法律没有产生预期的实效。那么，制约我国法律实效的因素究竟是什么？如何尽快加以解决？这都需要我们深入地探讨、研究。正如瞿同祖先生所言“研究法律自然离不开条文的分析，这是研究的根据，但仅仅研究条文是不够的，我们也应注意法律的实效问题。条文的规定是一回事，法律的实施又是一回事。某一法律不一定能执行，成为具文。社会现实和法律条文之间，往往存在着一定的差距。如果只注重条文，而不注意实施情况，只能说是条文的、形式的、表面的研究，而不是活动的、功能的研究”。[4] 通过实施法律，法律获取充分的实效，法律的社会功能、社会目的得以实现，这是一系列复杂的社会活动。它不仅涉及法律规范本身的质量，而且还涉及社会的政治、经济、文化条件，涉及社会中的习惯、道德等规范系统和社会中的思想价值体系以及人本身的心理素质等等。为此,我们研究法律实效，就应当从现实的社会条件出发，深入挖掘、研究制约我国法律实效的因素，以明救治之策。

一、法律实效的概念及研究意义

1.法律实效的概念

众所周知，关于法律本身的定义仁者见仁，智者见智。而要界定法律实效，更非一件易事。尽管如此，国内学界有识之士还是做了有益的尝试。据笔者所见，有代表性的看法是：法律实效是指“人们实际上按照法律规定的行为模式去行为，法律被人们实际遵守、执行或适用”；[5] 是“具有法律效力的制定法在实际社会生活中被执行、适用、遵守的状况，即法的实际有效性”；[6]指“法的功能、法的目的实现的程度和状态。”[7]国外学者对法律实效的界定已在本文导言中介绍，这里就不予重复。虽然国内外学术界对法律实效的界定不尽相同，但有一个共同的特征，就是它表征的是关于法律规范实际被人们适用、执行、遵守的问题。

为了进一步阐明法律实效的概念，现将法律实效与法律实施、法律实现进行比较辨析，进而挖掘出法律实效更深层次的本质。法律实效与法律实施具有密切的联系。法律实施是使法律从书本上的法律变成行动中的法律，使它从抽象的行为模式变成人们的具体行为，从应然状态进到实然状态。国内学界对法律实施的界定也不尽相同，具体有以下几种：《中国大百科全书法学卷》解释为：“法律实施是指国家机关及其公职人员、社会团体和公民实现法律规范的活动”；有学者认为，法律实施是指“法在社会生活中的运用、强制贯彻，即法律自公布后进入实际运行。这是个活动过程，它包括法律执行机关执行法律和一般公民遵守法律”；[8] 是指“实现法的活动，是把法律规范的要求转化为人们的行为的活动过程”；[9] 是指“法律在社会实际生活中的贯彻，体现在两个方面：一个是凡行为受法律调整的个人和组织遵守法律；另一个是主管执法、司法的机关执行和适用法律”；[10] 由法律实效与法律实施的概念可知二者的区别在于：法律实施侧重过程、活动，即法律被人们实际施行的过程、活动。法律实效则侧重状态，即法律被人们实际施行的状态、程度。法律实效是衡量和判定法律实施状况的媒介和参照，没有法律实效，即无法评判法律实施。反之，法律实施是法律获得实效的必要手段和有效途径。没有法律实施，法律实效就无从谈起，只有借助于法律实施，才能有效理解、把握和研究法律实效。

法律实效的增强是法得以实现的前提条件。关于法律实现的含义，法学家们有不同的界定：“法律规范的要求转化成了人们的行为，规范的要求已在实际生活中得到体现”；[11] “在国家强制力的维护下，把表达着统治阶级利益得以实现的社会关系模式的法律规范，转化为现实的社会关系，其直接形式是法的规范要求转化成了人们的行为，权利被享用了，义务被履行了，禁令被遵守了”；[12] “法的要求在社会生活中被转化为现实。法律实现不同于法律实效和法律实施，法律实施侧重于强调法的要求向现实转化的过程，法律实效侧重于强调这种转化的实际结果，法律实现则是法律实施和法律实效二者的统一，例如，人民法院作出的判决，是实施法律；判决的实际结果则是法律实效问题；而判决转化为当事人的行为，才是法的实现”；[13] 我们已经分析了法律实效的内涵，即法律规范被人们实际适用、执行和遵守的状态和程度，那么，只有这种状态越来越好，程度越来越深，法律实效日益增强，法律所体现的国家意志，法律所确立的权利、义务才能真正得以实现。法律实效构成了法律实现的前提条件，法律实效的增强是法律得以实现的关键环节和必要途径，没有法律实效的充分获取，法律实现即成了空中楼阁、虚无缥缈。

通过以上对法律实效与法律实施、法律实现的比较分析并结合国内外的学术积淀、理论创建和中国的司法现实,笔者将法律实效界定为：具有法律效力的法律规范在社会生活实践中为其所调整的对象所适用、执行和遵守以及适用、执行和遵守的状态和程度。

2.法律实效的要件

根据法律实效的概念，可知法律实效形成的必要条件，除法律本身的优良之外，主要涵括三个方面，即法的适用、法的执行、法的遵守。

（1）法的适用

法的适用，通常简称为“司法”，是指国家司法机关依照法定职权和程序，具体运用法律处理各种案件的专门活动。作为法律运行的重要方式之一，法的适用在国家的全部活动中占有极其重要的地位，是法律规范充分获取实效不可或缺的必要环节和前提条件。法的适用需有的放矢，实事求是。为此，国家司法机关的工作人员需认

真、严格依照法定程序适用法律，以事实为依据，以法律为准绳，维护司法公正，确保当事人的合法权益。

（2）法的执行

法的执行，又称“执法”，指的是国家行政机关和司法机关及其公职人员依照法定职权和程序，贯彻、执行法律的活动。不言而喻，法的执行是法律实施的重要组成部分和主要环节，也是法律实效获得充分实现的一个重要条件。众所周知，国家之所以制定法律，无非是为了要在社会生活中使之得到遵守和执行，以维护社会的良好秩序和公民权利，否则，法律必将丧失其应有的效力和权威，变成一纸空文。由此可见，要使法律规范充分获取实效，必须加强法的执行环节，使之发挥愈来愈重要的作用。

（3）法的遵守

法的遵守，亦称为“守法”，指的是法律规范所指涉的对象在现实世界的各种社会活动中严格按法办事，自觉遵守各项有关的法律。就其本质而言，法的遵守意味着法律规范所约束和保护的对象，能够主动地以法律作为自己的活动准则和行动指南，自觉地维护和捍卫法律的尊严。因此守法是确保法律彻底实施的至关重要的环节和最为关键的前提条件，也是法律规范充分获取实效的基本条件之一。

综上所述，法的适用、法的执行以及法的遵守是法律实效趋于理想状态的必要条件。如果说法的适用为“源”，法的执行为“本”，那么，法的遵守即为“根”。法的适用是法律实效理想化和现实化的首要前提，法的不恰当适用或适用错误是法律实效缺失的重要原因。同时，法律实效的充分实现也离不开法的执行和遵守，法执行错误或缺乏力度，执法人员执法犯法等也是导致法律失效的重要原因；法的遵守是确保法律获取实效的关键途径。倘若社会关系的所有参加者都能在各种具体的社会关系中按照法律的规定处理彼此间的权利义务关系；倘若权利享有者正确地行使权利，承担义务者自觉地履行义务，那么体现在法律规范中的统治阶级意志就能够在现实生活中充分实现，社会的法律秩序就能建立起来，法律实效也就能得到保证，获得充分的实现。

3.法律实效的特征

从语言学的视角观之，任何一个语词均有它的基本特征，法律实效也不例外，它也具有其内在的、与同类语词或概念相区别的基本特征，法律实效亦应涵括和折射一定的法学内容。具体说来，它具有以下五个基本特征：

（1）实然性

由法律实效的概念可知，法律实效指的是具有法律效力的法律规范在社会实践中具体的实施情况，是事实上如何、实际上如何的问题，属于现实领域。换言之，法律实效在本质上诠释的是现实问题，而不是超现实或理想领域内的问题。法律实效概念中所指的法律是实在法，具有实然性，而不是应然的，不是指理想状态的法律，不是指“应当是这样的法律”。此外，法律实效所指的实然的法律也非暴政下的法律，而是符合现代法治要求的法律，换言之，就是“良法”，即法律所追求的价值是与人们的普遍利益要求相吻合的，与经济发展的要求和客观规律相一致的。这样的“良法”被人们实际适用、执行、遵守以及适用、执行、遵守的状态和程度才是本文要探讨的问题，因此，法律实效具有实然性。

（2）社会性

法在社会中运作，必然与社会因素发生联系，受到它们的影响和制约，其中一些因素对增强法律实效起推动作用，另一些则制约法律实效。在法律获取实效的过程中，对法的运作起维护和促进作用的具体社会因素是多种多样的，本文将其归纳为经济、政治、文化三大类。经济因素，主要指现实社会生产为法律运作所提供的物质财富。它一方面为国家机关执行法律提供了必要的物质条件，比如公、检、法机关办案所需要的装备；另一方面为一般公民、社会组织进行法律活动，享受权利和履行义务提供了物质条件，比如，公民要享受科研、教育、休息等权利，没有一定的物质条件，这些权利只能徒有虚文。政治因素，主要指我国的社会主义民主制度在国家生活和社会生活中的实际构成状况对法律运作所起的作用。我国的民主制度不仅构成了社会主义法科学创立的基础，将人们的各项利益要求以法律的形式表现出来，而且它构成了社会主义法获取实效的制度性保证，生活中实际存在的民主制度，既是法律规定的民主权利的实现，又是公民其他法定权利得以实现的保证。文化因素，主要包括社会主义理想、道德以及科学文化的发展和普及。社会主义理想和道德使人们从价值信念层次上接受和尊重社会主义法，自觉选择合法行为，避免违法行为，因此，社会主

义道德能够通过调整人们的行为，形成良好的社会环境，为增强我国法律实效创造有利的社会条件。现代的立法在形式上更为科学和严谨，在内容上直接反映许多科学技术成果。对于立法的这种发展趋势，仅依赖与法律相同的道德信仰、相同的价值观是不足以保证法律获取实效的，正确地理解法律、正确地行使权利和履行义务，都需要一定的科学文化知识。因此，科学文化的发展和普及，不仅提高了公民正确理解法律、正确行使权利和履行义务的能力，而且提供了国家机关高效率地适用法律的科学手段。随着科学文化的发展和普及，高素质的法律适用人员既能对法律的精神有深刻的理解，又能运用先进的方法和设备准确高效的运用法律处理具体事件。由于法律实效受社会诸多因素的影响和制约，因此法律实效具有社会性。

（3）动态性

法是社会关系的调整器，法律获取实效的一般过程，指经法的创制产生的规范，在其生效后对社会关系进行调整，即经过法的制定、法的实施，并且法的实施达到了一定状态、程度从而获取法律实效。换言之，是具有法律效力的法律规范在社会生活中得到了特定对象的适用、执行和遵守以及适用、执行和遵守的状态和程度。法律获取实效的过程是静态的法律规范或条文付诸实施、衍生效力的具体过程，不同的法律被人们适用、执行、遵守的状态、程度不同，则法律实效不同；同一法律在不同时期被人们适用、执行、遵守的状态、程度不同，则法律实效也不同。因此，法律实效不是静止不变的，而是一个动态的过程，在此动态过程中，法的运行呈运动的、变化的态势。实际上，衡量一个国家的法制状况，其标准并非在于该国法律规范或条文在数量上的多、寡与是否生效，而是在于这些法律规范或条文在具体的、动态的实施过程中究竟获得了多大程度的实现，即其动态的实效状况。

（4）渐进性

法律实效不仅是动态的，而且是可变的。法律实效体现于法律规范或条文的社会实践中，其量的规定性并非是立法中能预先设定的。其实，在法律规范的具体操作和实施过程中，法律实效始终呈不断地发展变化态势，它随着法制建设和法治环境的改变而改变，随着法律规范所调整对象的法制观念的加强而提高，日趋接近理想化的发展态势。正由于法律实效受社会的经济、政治、文化的影响和制约，所以它是可变的、渐进的。随着社会生产的发展，社会物质财富的增加，为法律的高效运作提供了

更充足的物质条件，这必定会进一步增强我国法律实效；随着社会主义精神文明建设的加强，全体社会成员的道德水平显著提高，人们能自觉遵守法律，这无疑是我国法律获取实效的重要保证；随着科学文化的发展和普及，人们制定出更加完善的法律来调整日益复杂的社会关系，人们道德水平的提高，法律意识的增强，科学文化知识的普及有助于提高人们的综合素质，这将推动着我国法律实效日趋接近理想化的发展态势。

（5）可检测性

既然法律实效是动态的，渐进的，那么在理论上可借助统计学和数学的定量分析方法进行具体详尽的量化。如诉讼率、犯罪率、违法率以及法律执行率的数量统计。然而就某一法律规范在社会实践中的实施效果进行量化分析并非易事，需要各方面学者的通力合作，只有进行了必要的量化分析，某一规则或规范在实践中的具体实施和操作程度才能获得有效的裁量和把握，才能为有效的、有的放矢的立法工作提供决策依据，才能有助于法律实效的增强。

4.研究法律实效的意义

法律实效是法理学的重要范畴之一，研究法律实效实际上是研究已形成的法律规范在社会生活中实际被人们适用、执行、遵守的状态和程度。在中国进行法治建设的过程中，深入研究法律实效问题具有重要的理论意义和实践意义。

（1）研究法律实效的理论意义

目前，国内学界对法律实效进行的专题性探究尚不多见。比较好的、为学界所接受和认同的、系统性的研究成果尚未出现。不言而喻，深入发掘各方潜力，有的放矢地利用现有的素材和文献，对法律实效问题做进一步的全面探究和论析，能够完善法理学，拓宽其研究视野，弥补目前理论上的某些缺陷和不足。首先，研究法律实效有助于在理论上澄清法律实效与法律实施、法律实现等相关概念的区别与联系，从而深化、拓展法律实效本身的研究领域；其次，对法律实效的充分研究和有效阐释，有助于充实和完善当前高校法理学的教学内容，使之真正发挥理论对实践的指导作用。法律实效关乎法律规范在司法实践中的运行状态，是与实践活动紧密相关的理论抽象、

概括和升华。无庸置疑，类似的理论概括若移植到高校法理学的具体教学和研究中，必将产生巨大的指导作用，必将使本来枯燥无味的理论描述变得生动有趣。

（2）研究法律实效的实践意义

法律实效理论层面的分析研究，若有的放矢地付诸于法律实践活动，即能够在我国法制的日益加强和法治的逐步完善过程中起到指导和推动作用。首先，对法律实效的充分研究，有助于对我国现行法律进行客观评估。法律评估是以法律实效为实证基础的。不论一种法律是在人们自觉自愿的法律意识支配下而取得实效的，还是主要依靠国家强制力量的高压而取得实效的，或是在混合力的作用下取得实效的，法律实效总是客观的，它总是可以被我们用统计学的原理统计出来（如诉讼率、犯罪率、违法率以及法律执行率的数量统计），也可以被我们的心理所感觉得到（如人们对政通人和、秩序井然、人民自由的心理感受），这些都为人们评估法律提供了现实的可计量或可客观描述的条件。法律评估可以使我们清楚在哪些方面法律实效较好，在哪些方面法律实效较差，并找出其中的原因，从而有针对性地做好推进法律实效的工作。例如，当法律实效较差的原因出自法律本身制定的不完善时，则法律的制定、修改和补充就有了必要；当法律实效较差的原因是由于人们较低水平的法律意识时，则作出关于提高全民法律意识的安排就是完全必要的；而当法律实效较差的原因是国家公权组织的不健全或者经费问题的制肘时，则在相关领域进行体制改革就是不错的选择。其次，对法律实效的深入研究有助于推进司法体制改革，从而保证司法公正。因为司法活动是实现法律实效的重要途径，司法通过具体个案的解决实现法律实效；而法律实效是司法处理个案纠纷的直接目的，法律实效是衡量司法效能的重要参照。当现行的司法体制不足以承担起建设法治国家的使命，也不足以使现行的法律通过司法体现出更高的法律实效，那么，对司法体制改革的要求就尤为强烈。所以，法律实效的现状决定和呼唤着司法体制的改革，从而保证司法公正。再次，研究论析法律实效有助于执法人员、司法人员、守法人员在法律实践活动中从对法律实效的茫然和漠视中走出来，进而去重视法律实效，重视法律运行的实际态势和效果境况，从而推进我国的法治化进程。最后，对法律实效的深入研究有助于推进依法治国，有助于加速全面建设小康社会的步伐。对我国法律实效现状的分析，找出制约我国法律实效的因素，制定有针对性的对策，如完善立法，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法

律体系；推进司法体制改革，在全社会实现公平和正义；增强全民的法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。这些对策的实现，必将推进中国特色社会主义法制现代化，小康社会必将早日实现。

综上所述，对法律实效的充分研究和有效阐述具有深远的理论意义和实践意义。在理论上，有助于完善法理学，拓宽法理学的研究视野；在实践上，有助于提高立法质量，改进司法制度，提高司法人员、执法人员的法律素质和全体国民的法律意识水平，为建设社会主义法治国家创造出良好的社会环境。

二、我国法律实效的现实状况

在我国法治建设过程中，法律的重要性不言而喻。如果说法律的完备，是实行社会主义法治国家必不可少的前提条件，那么理想化的法律实效，则是建设社会主义法治国家不能忽视的内在要求。改革开放以来，我国法制建设的成就举世公认。二十多年来，我国共产生了四百多部法律，九百多个行政法规，近万个地方性法规以及为数更多的部门规章和地方政府规章。这些法律、法规和规章构成了一个颇具规模的法律体系框架，这标志着我国已经初步打下了社会主义法治国家所需的规则基础，社会生活已开始进入全面法制化的时代，“无法可依”的年代已经一去不复返了。但是，从实践的角度看，我国法律实效的状况并没有达到国人所期待的程度。本文将通过相关数据的分析对我国法律实效的现状做出评价。法律实效的评价标准由于评价对象的不同而有所不同，本文拟从以下四个方面进行评价：

1.社会的法律认知与法律实效

欲评价我国法律实效的现状，首先必须调查研究当代中国人对法律了解的程度，因为人们对法律的了解程度既是法律获得实施的条件，也是法律实施和法治建设的结果，人们只有对法律有了充分的了解，才可能去遵守法律，实施法律，法律有了被实施的基础，也才有获得实效的可能。目前，我国学者在此问题上已作过实证的调查研究并在此基础上进行了不同的分析和概括。学法、知法是守法、护法的前提。在众多的获得法律知识的途径中，亲自阅读公布的法律是最基本的途径。设问“报纸上常常

刊载新通过的法律，你读过吗？”（1）详细读过132人，占9.18%；（2）粗略读过981人，占61.74%；（3）基本不读346人，占24.06%；（4）完全不读76人，占5.29%。读过的在70%以上，大大超过不读的。[14]这与我国长期以来坚持政治学习制度有关，各个单位无不为此而订阅报刊，提供了方便条件。以上是对普通民众了解法律状况的调查，总体来说，还是令人欣慰的。

社会的法律认知不仅包括人们对法律的了解程度，还包括社会公众对法的价值的切身感受。一般而言，安全、秩序、自由、公正是人们通过法律所追求的价值。人们在社会生活中对这些价值的实际感受水平和程度，也在一定程度上表明了法律实效的实现程度。如果人们的安全感增强，社会更有秩序，或人们享受到更大程度的自由，感受到更大程度的社会公正，法律实效就会是比较好的；反之，法律实效就可能不太好。当问及“一提到法，北京人的印象是什么”，回答是：（1）民主的253人，占17.59%；（2）阶级的、严格的299人，占20.79%；（3）公平、公正的499人，占34.70%；（4）不公平的109人，占7.58%；（5）大致公平的276人，占19.33%。[15] 这些数字表明，大多数人认为法律是公平、公正的，人们审视法律的视角，已从阶级的转向民主的、公平的、公正的，人们更多的感受到了法律的公正性。因此，从社会的法律认知这一角度而言，法律实效是比较好的。

2.违法犯罪的增加与法律实效

违法犯罪案件的增加表明违法数量的增加，说明法律实效不好，因为违法犯罪行为是对法律的蔑视和挑战，说明法律没有得到人们的遵守，因此，法律实效是不好的；但是，另一方面，违法犯罪案件的增加又表明人们通过法律解决争端的意识和能力的加强，而法律意识的提高将推动法律获得实效，所以从这一角度而言法律实效是较好的。因此，从违法犯罪案件的增加这一角度评价法律实效，要具体问题具体分析，不能一概而论。

从世界范围看，目前国际上犯罪正处于一个增长的趋势，世界犯罪率的增长必然影响到我国。改革开放以来我国社会出现了很大变化，我国正处于经济、社会发展的起飞阶段，犯罪率极易增长。从影响犯罪率的政治、经济、文化背景考虑，发案率上升仍是总的趋势，犯罪程度、危害性也将更加严重，有组织的犯罪、流窜犯罪、暴力

犯罪以及国际犯罪渗透所造成的危害更加突出，利用现代新的科学技术作案将有所发展。[16]就社会总体而言，在经济增长的过程中出现社会震荡是难免的，由于震荡和失衡，犯罪案件增多有其必然性。我国当前的社会条件已经出现了与计划经济时代不可相提并论的巨大变化，犯罪案件的增多有其自身合理性。摆在我们面前最严峻的问题是犯罪的数量与“质量”均呈陡增之态。2001年全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人841845人，提起公诉845306人，比上年分别上升17.6％和19.2％。全年共立案侦查行贿犯罪1906件，比上年上升39.4％。[17]这些数据表明目前我国违法犯罪率呈上升趋势，我国法律并没有得到普遍的遵守，单从违法数量增加的角度而言，我国法律实效的现状并不好。

3.司法腐败与法律实效

司法腐败是制约法律获得实效的一个最恶劣的因素。进入20世纪90年代中期以来，我国的司法腐败便不断滋生蔓延，且呈愈演愈烈之势。老百姓中流传的顺口溜：“以事实为根据，以法律为准绳，以关系为关键”，“大盖帽，两头翘，吃了原告吃被告”，“案子一进门，两头都托人”，就是司法腐败最生动的写照。2003年1-8月，全国检察机关共立案查办职务犯罪大案14268件，比上年同期上升4.6%，共立案查办贪污贿赂、渎职犯罪案件29849件。[18]2003年1-11月，武汉市检察机关共查处79名县处级以上领导干部（其中包括5名厅级干部），比上年同期上升43.6%，被查处的贪官中涉及党政机关、行政执法机关、司法机关人员有46名之多。[19] 据报道，今年1至4月，湖北省查办司法人员渎职侵权犯罪21人，比去年同期上升40%。[20] 这些惊人的数据表明，我国执法犯法、司法犯法等现象仍然比较严重，这一现象不及时杜绝，我国的法律必然难以得到有效实行。正如江泽民同志指出的那样：“历史事实说明，官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。执法人员本身有问题，何以治人。”[21] 司法是一个国家和平时期的最后一道防线，是社会公正的最后屏障，如果放任司法不公、司法腐败现象继续滋生蔓延，则社会公正便无从谈起，人民的安居乐业和社会的稳定与发展便没有保障。可见司法腐败具有极其严重的危害性，它将严重削弱司法公信力，即对司法权力失去信任感、依托感，进而使人们对整个国家和社会产生信心危机。很难想象，缺乏公信力的司法机关

能被公众所认可。因此，从司法腐败日益滋生蔓延的趋势来看，我国法律实效的现状不能令人满意。

4.“执行难”与法律实效

“执行难”是实现法律实效的重大障碍性因素之一。前文已经分析了法律实效的要件包括法的适用、执行、遵守，因此，对法律实效的现状予以评价离不开“法的执行”这一环节。执结率逐年下降是制约法律实效的一个重要因素。试想一个经过法院公正审理并已经生效的法律判决得不到执行，人们遇到纠纷还会继续诉诸法院吗？生效法律文书得不到及时有效的执行不仅损害了公民的合法权益而且严重损害了法律的尊严，使人们对法律的权威性产生怀疑。“执行难”问题不及时解决将会阻碍市场经济的发展，甚至引发一些暴力事件，影响社会的稳定。

由于我国现在正处于建立和完善社会主义市场经济体制阶段，是从非法治社会向法治社会的过渡时期。在这个阶段，既摆脱了原来的计划经济，又没有形成完善的市场经济，社会主体之间的交往日益频繁，真正的信用意识又没有完全形成，经济纠纷大量形成，同时，我们的社会、民众、官员等还没有足够的法治意识，司法缺乏应有的权威，有些被告判决了也不履行，甚至执行时想尽一切办法逃避和对抗。所以，“执行难”问题在现阶段较为突出。“执行难”引起了全社会的关注，1999年被定为全国法院的“执行年”，但收效甚微，法院执结案件的绝对数逐年增加，且增长幅度很大。1998年上半年收案130余万件，实际执行61.8万件，案件执结率不到一半。

[22] 2003年湖北省法院共受理申请执行法院裁判案83329件，申请执行行政机关处理处罚决定及其他法律文书案24886件，比上年下降7．49％。执结和部分执行86680件，执行率为80．1％，与上年持平。[23]这一统计数字说明我省的执行率还有待进一步提高。2004年2月5日凤凰卫视有这样一则报道“判决难执行，古稀老人火车站广场卖法律白条”。对这样得不到执行的判决书，老百姓给了一个形象的比喻：法律白条。当街拍卖法律白条，这并不是个别现象，去年年底，陕西凤翔县一男子，也是因为判决书迟迟得不到执行，而在大街上将判决书五折拍卖。执结率逐年下降，法律白条逐年增多，应引起我们的重视，这说明我国法律实效的现状并不理想，必须尽快解决执行难，减少法律白条的出现，才能增强我国法律实效。

以上四个方面的评价对象不同，因此，得出的评价结果也不同。将以上几个方面综合起来看，目前我国还没有形成人人都懂法、守法的良好的法治环境，法律还没有深入人心，人们还没有感受到法律是与自己的生活息息相关的，违法犯罪逐年增加，司法犯法、执法犯法等现象仍然比较严重，法院生效判决和裁定的执结率仍然较低，我国法律实效的现实状况并不能令人满意。

三、我国法律实效制约因素分析

从前文对我国法律实效现状的分析，可以看出，在实践中，我国公民的法律知识水平、法律意识水平仍然处于一个较低的层次；我国的法律、法规和规章中仍有相当一个数量，未能有效实行，未能产生预期的法律实效。众所周知，法律若不能得到有效的实行，产生实效，依法治国的目标将会难以实现。那么，制约法律实效的因素究竟是什么？这就需要我们进一步深入地分析研究，探清制约法律实效的因素，以明救治之策。法律实效具有社会性，因此法律实效受社会诸因素的影响和制约。目前我国正处于社会转型期，即我国从传统型社会向现代型社会的转变和过渡。具体地说，从传统型社会向现代型社会的转变是传统性的消解和现代性的生成过程，它表现在社会的各个方面：从经济形态看，是从计划经济社会向市场经济社会转变；从政治形态看，是从集权专制型社会向民主法治型社会转变；从社会关系看，是从身份性社会关系向契约性社会关系转变。在这个阶段，既摆脱了原来的计划经济，又没有形成完善的市场经济；既反对人治统治，又没有形成高效运作的法治政府，整个社会处于一种道德失范之中。众所周知，道德对人们的行为有调节控制作用，过去中国社会，在很大程度上是一个道德控制社会，但在市场经济体制建立过程中，中西文化的交汇使传统道德控制力减弱，传统道德受到极大的挑战，甚至许多内容被颠覆，人们价值观念的改变导致道德失范，而新的道德体系尚未建立起来，于是整个社会就处于某种失范之中。这种失范是一个较长的过程，直至新道德体系的构建及完善才能有所转变。由于道德的失范，而在人们心中又没有建构起法律信仰，因此在社会转型期，违法犯罪率呈上升趋势，司法腐败滋生并继续蔓延，导致我国法律没有获得较好的实效，这是从社会学的角度分析制约我国法律实效的因素，那么，从法律运作的过程这一角度分

析，笔者认为制约我国法律实效的因素主要有：法律意识因素、立法因素、司法因素、行政执法因素。

1.法律意识问题

个体和群体的法律意识、法律知识、思想素质直接影响到法律运行过程中实现法律实效的程度。比如，在立法过程中，立法者的综合素质直接影响其所立法律质量的好坏，是否完备，是否便于操作；在司法过程之中，司法者的法律意识水平高低影响其适用法律的水平如何，裁判的公正程度如何；在执法过程中，执法者的法律素质影响其执法是否严格、公正、科学、准确；普通公民的法律意识水平则影响其如何看待法律，是否自动地遵守法律及程度如何。总之，人们的法律意识、法治观念、综合素质直接决定了他们是否懂法、是否积极正确地守法、执法，能否积极主动的用法、护法。

在当代中国，经过十多年的全民普法教育，公民、法人、社会组织、国家公职人员的法律意识已有不同程度的提高。但是，与一些发达国家公民法律意识相比，还有一定的差距。作为新中国第一位获得德国A·V·洪堡法学科研奖学金学者刘兆兴研究员曾较长时间在德国从事法学研究，他发现那里的公民法律意识是比较强的。例如，人们都能自觉严格地遵守交通规则，人们驾车即使在深夜树林的十字路口，在没有行人和其他车辆的情况下，遇到红灯也是自觉停车等候。邻里之间发生纠纷不是争吵，而是有礼貌地诉诸民事法庭，以法官裁判结果为准，回家后相见还是好邻居，和睦相处。人们自觉依法纳税，认为依法纳税是义不容辞的责任，并鄙视恶意欠税者，认为经营者不纳税所得是不义之财。人们自觉维护公益设施，在许多公益设施如火车、汽车、电车内有许多这样的告示：“您若是检举逃税者或破坏、盗窃公物者，奖励××马克”。可以说公民法律意识表露于日常生活中的各个方面。此外，德国有关保护公民权益的法律、诉讼程序比较完善和具体，公民不仅知晓自己所享有的权益内容，也知道如何通过法律手段维护自身权益。公民的法律意识已基本升华到较高的层面。

在我国，与上述方面比较就显得有较大差距。公民的法律意识大都仍处于不违法、不犯罪的状态。特别是占人口总数75%以上的农民中仍有许多人不明白自己所享有的权利内容以及如何运用法律手段维护自己的权利，很多人因受经济条件等因素的

影响，即使知道也无力诉讼。在国家机关的公职人员中，特别是某些握有权力的人违法犯罪侵害公民的各种权益，执法犯法和司法犯法者大有人在，这是人所共知的事实。

那么，从中外公民法律意识的比较看，我国公民法律意识水平为何不如西方发达国家呢？笔者认为主要是因为：

（1）领导干部的法律意识不强

我们渴望的领导干部是知法、懂法、守法的明智的领导干部，并且希望这些明智的领导人能够领导我们制定和实施法律。然而，随着法律知识的渐渐普及，违法乱纪、知法犯法等现象没有杜绝，仍然比较严重。如2003年12月24日宣判的原广东省高级人民法院院长麦崇楷因受贿106万被判处15年有期徒刑。[24] 这样的例子还有很多。2003年，全国检察机关进一步加大职务犯罪案件查办力度，全年共立案侦查各类职务犯罪案件3.8万多件，查办涉嫌犯罪的县处级以上干部2600多人，其中，厅局级干部160多人、省部级干部5人，大要案立案数明显高于2002年。全年共立案侦查贪污贿赂案件31953件，其中查办县处级以上干部2390人。通过办案，为国家挽回经济损失41亿余元。2003年共立案侦查渎职侵权案件7600多件，其中查办县处级以上干部滥用职权、玩忽职守要案230多人，查办司法和行政执法人员徇私舞弊、贪赃枉法、包庇放纵犯罪案件7100多人。[25]这些领导人大多数有一定的法律知识、甚至熟知某方面的法律规定，那么这些具备法律知识的人为什么还去违法犯罪呢？这说明，法律在这些违法犯罪的司法官员和领导干部的心目中没有获得至高无上的地位。笔者认为，他们的一言一行仍受传统法律文化的影响。中国传统法律文化中缺乏的正是法律至上，在权力与法律的关系上存在于人们头脑中的还是权大于法。中国传统社会中并不缺乏法律，但人们普遍认为，法针对的是百姓，对统治者是没有约束的，法最终是管理百姓的工具。因此，当今社会仍有一些行政官员不愿受法的约束，他们的行为标准是领导怎么说就怎么做，而领导往往凭个人意志办事，所以一项政策因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变的情况就并不鲜见了。这些知法犯法的领导干部将会使法律丧失权威，使社会公众丧失对法律的信任，从而直接制约着公民法律意识的培养。

（2）我国法律职业人员的专业素质不高

众所周知，法律要有好的质量，立法主体应当是由高素质的立法者和立法工作人员组成。然而目前，我国某些法是出自不大懂法甚至不懂法的人员之手；要实现司法公正，我们的司法队伍就必须由高素质的法官、检察官组成，然而在我们的司法机关中，迄今仍有部分人未能接受系统的专业训练，有一定数量的法官和其他司法工作人员是在边干边学的过程中了解和运用法律的。据最高法院院长肖扬透露：全国各级法院系统只有22%的人达到大专以上水平。25万名干部中，本科学历占5.6%，研究生只占0.25%。关于“法是什么”的调查中，只有8.7%的法官认为“法是正义的化身”，17.1%的法官认为“法是达到正义的一种制度，一种手段”，而有78.3%的法官认为“法是统治阶级的意志”，甚至有0.4%的法官不知法为何物。[26]这样的结果令人担忧，他们能不能准确的适用法律实现公平、正义？律师是为人们提供法律服务的，只有高素质的律师才能提供高质量的服务，才能促使人们的合法权益得到及时有效的保护，目前，我国律师的专业素质水平仍然处于较低的层次。我国法律职业人员的专业素质不高，有部分原因是受传统法律文化的影响，以法官判案为例，我国传统思想强调“民本”和顺应“民心”、“民意”，至今法官判案过程中仍然把“民愤”作为重要的酌定因素和支持其判决正当性的依据。传统法律文化追求“法本原情”、“礼顺人情”的境界，当代法官在审判过程中同样把情理、地方习俗作为参照因素，有时为了案件具有正义性，为了维护社会稳定甚至放弃了对法律规范的恪守。[27]这反映了法律规定与传统观念发生或有可能发生悖离时，法官对传统因素所做的退让和妥协。不提高立法者的专业素质必然难以制定出良法，不提高法官、检察官和律师的专业素质将会难以保证司法公正。法律职业人员的低水平的法律素质必然对全体公民法律意识的培养带来负面影响，所以说，我国法律职业人员低水平的专业素质是导致社会公众法律意识水平低的一个因素。

（3）普通民众的法律意识比较缺乏

中国两千多年的封建专制政治制度，从根本上排除了民众参与国家政治生活。中国传统的法律文化是一种工具主义文化，忽视了民主的参政议政。人们只知道犯罪和刑罚，自身没有、也不可能有维护自己权利的意识。这是因为古代中国“刑民不分，以刑为主”，法律只是君主统治臣民的工具，它一方面与专制政体一起造就了人们胆怯、愚昧、懦弱、奴性的人格，另一方面又与礼教相结合，要求人们按照礼的规则行

事，追求‘和合’境界，培育了人们‘忍为尚’、‘和为贵’的法律心态，然而和则忍，退则让，让则屈，屈则从，屈从则是非不分。在这样的文化传统下，人们只是服从既定的法律法规，对法律是否侵犯自身的天赋权利的追究是较少的，对至关重要的选举权等基本权利的重要性认识不足，参政议政的观念淡漠。受中国传统法律文化的影响，中国的普通老百姓们经常秉持着“得饶人处且饶人”的心理，除非与对方有什么深仇大恨，或者对方犯了什么滔天大罪，在一般情况下是不会诉诸于法院的。我们知道，法律有效实行的过程，在相当大程度上就是社会公众愿意依法维护自己权利的过程。社会公众要依法维护自己的权利，就需要普遍抱有权利意识，但儒家思想孕育的中国文化非但不提倡反倒是扼杀这种权利意识。例如，在古罗马，关于争取或维护某些私人物质利益的“争权夺利”，本身没有什么不妥，只要通过司法程序，公正地应用有关法律便可解决。而在中国，却对这样的“争权夺利”给予严厉的否定性评价，并希望减少诉讼，崇尚无讼的、和谐的社会状态。在这个价值体系中，人类群体社会生活的基础不在于强制性实施的法律，而是伦理、道德、礼教，也就是人伦的秩序。根据这种思想，追求一己私利的人生是低下的、丑陋的，高尚和美善的价值在于对自己自律、对他人宽容、礼让，而人格的实现则在于承担责任、履行义务，甚至舍生取义、杀身成仁、牺牲小我以成全大我。所以说，传统文化导致了民众缺乏维护自身权利意识的状况。只有在改革开放二十多年来，随着社会主义法制的建设进程，我国全体社会成员才开始形成和逐渐提高自身的法律意识。但是，由于受传统因素的影响，在社会实际生产、生活、交易等各个方面，尚缺乏更具体、更专业化、更深层面的法律意识。

2.立法问题

众所周知，立法是执法、司法、守法的前提。法律的质量好坏、操作性如何直接影响到法律的执行和适用以及人们是否愿意主动去遵守。古希腊哲学家亚里士多德早已指出，法治的二要素是：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。因此，法治之治是良法之治，良法是法治的要件之一。北京大学的周旺生教授指出，现今中国法律、法规和规章中，主要的法既不是良法也不是恶法，而是富有特色的笨法或劣法。[28] 这种笨法和劣法的表现是多样化的，有的

法的规定政策性色彩过浓，缺乏操作性，使法无法或很难有效实行；有的法的规定不明确、不具体，过于笼统、抽象、原则，使人们在应用和遵守时难以准确把握；或是模棱两可，模糊不清，弹性过大，使人们在应用和遵守过程中各自为政，以至同一规定产生不同实施结果。综合以上现象，从立法技术的角度分析，问题主要表现在以下两个方面：一是不同法律之间不协调、不统一；二是单个法律语言不够明确、清晰、规范，容易发生歧义。为实现法律实效的最大化，我们必须重视良法的制定，因为制定良法是法律获取实效的前提条件。具体而言，目前在我国立法环节有以下两个方面的问题对法律实效形成制约：

（1）法律内容方面

法律得到人们自觉拥护和遵守的必要条件和重要前提是法律反映人民的根本利益和共同意志，符合社会文明的发展趋势。因此，法律在本质上是否反映社会大多数人的根本利益和共同意志，法律在内容上是否符合社会文明的发展趋势，是决定我国法律实效大小、强弱的重要因素之一。只有法律所追求的价值与人们的普遍利益要求相吻合，与经济发展的要求和客观规律相一致，法律才会得到人们的拥护，从而得到最大程度的遵守。中国立法是在法治基础非常薄弱的背景下发展的。20 多年来，立法是中国法治建设中发展最快的一个环节，每年都有数量可观的法律、法规、规章出台，但在立法较快发展的同时，立法质量问题也日益凸显：已经产生的法律、法规、规章中，有一定数量，存在着质量不过关因而难以实施、无法实施的问题。主要表现为法律法规之间相互冲突、法律法规在内容上存在一定的滞后，已经与社会的实际发展水平不相一致等等。这种问题的存在，不仅造成法律运用成本的增加，严重损害政府的权威，而且也损害法律本身的权威以及民众对法律的信仰。

近年来，我国法律法规相互冲突的现象日益增多。如1986 年全国人大常委会制定了《矿产资源法》，规定了对矿产资源的法律保护。国务院有关部门将矿泉水列为矿产资源，因而，矿泉水的开发利用需按照矿产资源法规定的程序办理，并征收使用费。1988年全国人大常委会制定了《水资源保护法》规定了对水资源的开发、利用和保护。有关部门把地下水资源的使用纳入保护的范围，对地下水的开发利用要征收使用费。地下水当然包括矿泉水。显然《矿产资源法》和《水资源保护法》在内容上存在冲突，对于矿泉水的开发、利用和保护，两部法律均可以适用。这样，对矿泉水的

使用就出现了两个主管部门，两家执法单位都要收费。交叉的管理和收费给企业增加了大量的麻烦和负担，这就是法律之间相互冲突导致的结果。

今年4月8日，《法制日报》报道了哈尔滨市机场高速公路一收费站因30元收费问题，“扣留”正在执行急救任务的120急救车，导致一名危重病患者因被延误救治而不治身亡的事件。[29] 报道指出，120急救中心的依据是黑龙江物价局、交通厅、财政厅于2003年6月下发的红头文件——《关于对120急救车辆免征车辆通行费的通知》；哈尔滨机场专用路有限公司坚持收费并实施处罚的依据是《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》，发文机关同是黑龙江省物价局、交通厅，但该文件没有赋予120急救车免费的待遇。显然，两个红头文件在收费对象的规定上存在着冲突。此外，哈尔滨机场专用路有限公司所持的文件不仅与部门规章——交通部、财政部下发的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》不一致，与1990年9月24日交通部令第24号发布的《公路路政管理规定（试行）》相悖，而且也与我国于1996年实施的行政处罚法相抵触——其竟然赋予了经营性企业以行政处罚权。显然，有关部门当初就没有遵守下位法必须服从于上位法的立法原则和精神，没有充分考虑到法律法规之间的整体性、和谐性和连续性，最终导致了上述悲剧的发生。

随着经济发展水平的提高，我国某些现行法律法规的内容存在一定的滞后，已经与社会的实际发展水平不相一致，已经无法有效的保护人们的合法权益。如我国第一部《中华人民共和国企业破产法（试行）》于1986年12月2日通过，自1988年11月1日起实施。当时我国国有企业的改革处在试点、探索阶段，非国有经济所占比重不高，而且建立社会主义市场经济体制的框架还没有提出来，在这种经济条件下制定的破产法同目前我国的经济状况已相去甚远。10余年来的法律实践表明，它已明显滞后于我国经济发展的水平，难于规范企业的破产实践。如该法的适用范围过于狭窄，仅适用于全民所有制企业，即国有企业。这样，就将集体企业、私营企业、三资企业、合伙企业甚至自然人的破产排斥在外，而目前我国上述非国有经济成分已经提供了国民经济三分之二以上的产出，将其排斥在外，显然不符合我国现行基本经济制度的要求。而且随着时间的推移，非国有经济在国民经济中的比重会越来越大，非国有企业破产、重组的现象也会越来越多，没有一个涵盖不同经济成分所有企业的统一破