党内民主探索与实践

党内民主探索与实践

关键词：建国初期；党内民主；探索；实践

建国初期，在党内民主建设方面，中国共产党做过深入的理论探索，党在确立党的各级代表大会和代表会议制度、健全党委制、加强党的团结和集体领导、建立党内监督制度、在革命战争年代，中国共产党就将扩大党内民主看做是巩固党和发展党的必要步骤。新中国成立后，摆在中国共产党面前的是，作为执政党如何带领全国各族人民建设一个社会主义新中国。这就要求党必须充分调动全党全国人民的积极性和主动性，为此，就要求党在执政过程中要充分发扬党内民主。中国共产党在八大党章中明确规定：“党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系”。但另一方面，中国共产党所倡导的党内民主并不是一种无序的民主，而是强调民主与集中的统一、自由与纪律的统一，通过发展党内民主实现全党的团结。因此在八大党章中，就对发展党内民主，加强党的团结进行了全面的总结：“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主……也只有在这个基础上，党的集中和统一才能巩固，党的纪律才能是自觉的而不是机械的。按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”。可以说，在建国初期，中国共产党对发展党内民主的认识集中表现为既要充分发展党内

民主，发挥党员的主动性和积极性，但同时又要坚持民主集中制，实现党的团结和统一。要发展党内民主，就必须建立一套完善的制度体系。从此，在党内民主的制度建设上开始了创新和探索。

一、确立党的各级代表大会及代表会议制度

加强党内民主制度建设的一个重点就是如何完善党的代表大会（会议）制度。通过党的代表大会（会议）对党的领导进行监督，这是建国初期提倡和采取的加强党内民主制度建设的一种很重要

的方法。1948年9月，在河北省平山县西柏坡村召开的中共中央政治局“九月会议”通过的《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》中，毛泽东明确指出：“实行党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加，办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”新中国成立后，党对于在全国范围内确立和完善党的各级代表大会和代表会议制度始终是十分重视的。中共中央曾多次指出：“定期召开各级党的代表大会和代表会议是党内民主生活的根本制度……今后各级党的组织，必须按照党章规定，定期召开代表大会和代表会议，不允许以任何借口不按期召开”，并对会议的召开频率作出了具体的规定。随后，毛泽东在全国党代表会议的讲话中再次指出，召开党的代表大会是一种“同志间互相监督，促使党和国家事业迅速进步的好办法”。他还特别提到，“谁监督我们这些人呢?互相监督是好办法”。在如何发挥党的代表大会的监督方面，毛泽东在1956年4月28日的中央政治局扩大会议上的总结讲话中，

首次提出了党的代表大会“常任代表制度”的设想。他说：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。”并指出设常任代表的好处是可以一年开一次代表大会，建议是否可以考虑采用这个办法，比如五年一任。毛泽东的这些意见，很快被吸收到党章修改稿里。党的八大正式作出了实行党的代表大会常任制的决定并将之写入了党章。党章明确规定，党的全国代表大会每届任期五年。党的省、自治区、直辖市代表大会每届任期三年，县、自治县、市代表大会每届任期二年，每年召开一次会议。1956年9月15—27日，中国共产党第八次全国代表大会在北京召开，邓小平在会上作了《关于修改党的章程的报告》。《报告》一方面对七大以来推行党的各级代表大会和代表会议制度、发展党内民主方面的经验进行了系统总结，提出“必须健全党的和国家的民主生活……使党和国家的各种会议，特别是各级党的代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛”，“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用”。另一方面，《报告》还对如何完善党的代表大会和代表会议制度，进一步推进党内民主建设提出了新的设想，提出“为了把党的民主生活提高到更高的水平……把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制”。推行党的代表大会常任制，由于代表是常任的，便于经常地集中下级组织的、党员群众和人民群众的意见和经验，便于使党的中央、省、县委员会每年向代表大会报告工作，听

取批评，答复询问，从而使党代表即使在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。由此，“代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，“可以使党内民主得到重大的发展”。1956年11月，中央作出了《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问

题的规定》，次年10月，中央又作出了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》。当时全国各省、市、自治区一级党的代表大会（除西藏外）和1 500个左右的县（自治县、市）从这届起都实行了常任制。

党的八大二次会议以后，八大没有再召开全会，这一制度实际上停止执行了。后来由于党内民主日益遭到破坏，不仅这种会议没有继续召开，连定期召开党的代表大会进行换届选举也难以保证了。

二、健全党委制，加强党的团结和集体领导

推行党委制，加强党的集体领导是党在长期革命斗争中形成的一项重要制度。1948年9月，中共中央颁布了由毛泽东代中央起草的《关于健全党委制的决定》，针对党内存在的个人包办和个人决定重要问题的习气，要求各级党委、各部门党组必须建立健全党委会议制度，并强调“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”。关于这个决定的意义，邓小平1956年9月在中国共产党第八次全国代表大会上所做的《关于修改党的章程的报告》说：“在我们党内，从长期以来，由党的集体而不是由个人决定重大的问题，已经形成一个传统。违背集体领导原则的现象虽然在党内经常发

生，但是这种现象一经发现，就受到党中央的批判和纠正。中央在1948年9月关于健全党委制的决定，对于加强党的集体领导，尤其起了重大作用……这个决定在全党实行了，并且知道现在仍然保持着它的效力……这个决定的重要意义，在于他总结了党内认真实行集体领导的成功的经验，促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误，并且扩大了实行集体领导的范围。”党委制的实质和根本，就是重要问题均须经党委集体讨论，充分发扬民主，最后按照少数服从多数的原则决定并分别执行，而不应当由个人决定重要问题。同时也要注意协调好集体领导与个人负责之间的关系，两者不可偏废。

在新中国成立后，对健全党委制的探索仍在不断深化。党委制的推行范围不再局限在党政机关和部队之中，在企业中也开始实行党委集体领导的制度，也就是党委集体领导下的厂长负责制或经理负责制，在学校中也开始推行党委领导下的校长负责制。一些地区还制定了专门的制度，保证党委制的全面推行。如1955年3月，中共上海市委作出了《关于健全党委制、改善领导的决定》，提出要加强市委的集体领导，健全党委制。坚强党委制的目的是加强党的团结和集体领导，在处理高饶事件中，1954年2月七届四中全会，通过的《关于加强党的团结的决议》，在规范党的组织生活准则方面作出规定，有关党的团结问题在这次会议上做了长篇说明，刘少奇指出，为了增强党的团结，必须坚决维护民主集中制等纪律，为此必须充分发扬党内民主，充分发扬党内的批评与自我批评。这个

决议不只是重申党的纪律，更明辨了党内组织生活的是非界限，对健全党内民主生活，防止在党内搞不正常的非组织活动，健全党委制，加强党的团结和集体领导，起到积极作用。1956年通过的八大党章对健全党委制作出了全面的阐述：“按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则”，全委会必须定期召开，党的中央委员会全体会议每年至少召开两次，党的省、自治区和直辖市委员会的全体会议每年至少召开三次，党的县、自治县、市委员会的全体会议每年至少召开四次。

三、建立党内监督制度

在新中国成立后，为加强党内监督，在党内建立了专门的工作机构。1949年11月9日，中央政治局通过了《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，提出在中国共产党已成为全国范围内的执政党，各级政府已经或即将建立的条件下，成立中央和各级党的纪律检查委员会，其任务与职权是，检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违反党的纪律的行为；在党内加强纪律教育，使党员干部严格地遵守党纪，执行党的决议与政府法令，以实现全党的集中。1950年4月9日，中央作出了《关于在报纸刊物上开展批评和自我批评的决定》，强调指出，由于党处于在全国政权领导者的地位，如果我们的缺点和错误，不能公开地及时在全党和广大人民中开展批评与自我批评，我们就要被严重的官僚主义所毒害，不能完成新中国的建设任务。由于这样的原因，

中央特决定：在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评。明确规定：批评在报纸刊物上发表后，如完全属实，被批评者应立即在同一报纸刊物上声明接受并公布改正错误的结果。如部分失实，被批评者应立即在同一报纸上作出实事求是的更正，而接受批评的正确部分。如被批评者拒绝表示态度，或对批评者加以打击，即应由党的纪律检查委员会予以处理。对于一些触犯行政纪律法律的部分，应由国家监察机关、司法机关予以处理。1955年3月，党的全国代表大会通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决定》，决定在原有的各级纪律检查委员会的基础上成立党的中央和地方的各级监察委员会，以代替中央和地方各级党的纪律检查委员会，检查和处理党员、尤其是党员领导干部的各种违法乱纪的行为，以加强党的纪律。同时，中共中央还制定了一系列条例规定，赋予党员有根据地批评党的任何组织和任何党员以及向党负责任地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪行为的权力。在八大党章中专门以一定篇幅对加强党内监督作出制度化规定：“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”，同时必须加强党和国家的监察工作，在党的各级委员会都应设立监察委员会，在各级党的委员会的领导下，经常检查和处理党员的各种违法乱纪和官僚主义现象，并及时地给以应得的处分。

四、推进基层党组织的民主生活制度

基层党内民主是党内民主的基础，是党稳健推进党内民主这一系

统工程的起点。推进基层党内民主建设，就要必须健全党员民主权利保障机制，保障党员的知情权、参与权、讨论权、表决权、监督权和申诉权等等。1951年4月，党中央召开的第一次全国组织工作会议通过的《关于整顿党的基层组织的决议》，提出共产党员标准的八项条件，并在此后展开党的政党建党活动中对全体党员进行教育。这个决定在新中国成立初期，对全党各级组织尤其是基层党组织及全体党员牢记全心全意为人民服务的宗旨，廉洁勤政，在领导人民群众恢复国民经济、进行新民主主义全面建设中发挥战斗堡垒和先锋模范作用，是一个有力的思想保证和组织保证。根据这个规定，中国共产党努力健全支部的民主生活制度：一是建立定期民主选举制度，规定党的基层组织应按照党章规定，普遍地、有领导地召开全体党员大会，听取和审查各基层党组织委员会的报告，讨论和决定本单位的工作问题，民主选举各基层组织的委员会等等；二是建立定期汇报与检查制度。党章规定，各级党的领导机关和负责人，应该定期地向选举自己的党员和下级组织报告工作；三是在党的基层组织中广泛地开展批评和自我批评，纠正工作中的缺点和错误，并同党内存在的违法乱纪、贪污浪费和官僚主义现象进行斗争。这个决定在新中国成立初期，对全党各级组织尤其是基层党组织及全体党员牢记全心全意为人民服务的宗旨，廉洁勤政，在领导人民群众恢复国民经济、进行新民主主义全面建设中发挥战斗堡垒和先锋模范作用，是一个有力的思想保证和组织保证。

在建国初期，党的各级代表大会和代表会议制度和党的监督制度

的建立、党委制的健全和基层党组织民主生活制度的推进，对于当时中国共产党推进党内民主发挥了积极作用。邓小平曾评价说，当时党中央和毛泽东一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活也比较正常。由此可见，建国初期，党在发展党内民主方面作出了卓有成效的探索，遗憾的是这些探索在后来的发展中却没能得到坚持，甚至一度遭到严重破坏，这不能不说是中国共产党在党内民主建设探索中的重大失误。

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