加快政府职能转变 深化行政体制改革——党课讲稿(30页)

加快政府职能转变深化行政体制改革

（党课讲稿）

前言

大家好，我今天讲课的题目是《加快政府职能转变与深化行政体制改革》。改革开放以来，我国进行了六轮行政体制改革，到目前为止行政体制改革的建设取得了巨大进展。十八大以后开启了第七轮行政体制改革，这一轮行政体制改革紧紧围绕着政府职能转变，深化行政体制改革为主线，进行了一系列的部署。下面我主要以十八大报告、十八届二中全会以及十八届三中全会的精神，向大家就政府职能转变与行政体制改革的内容做简要介绍。

第七轮行政体制改革有一个非常重要的特征，就是机构改革与职能转变并重。在二中全会的报告以及三中全会的报告当中，对我国政府职能转变进行了一系列的部署。这些部署就内容来看，与前六轮改革既有延续性，也有创新性。

就我们目前的职能转变的工作部署来看，职能转变工作涉及到多个方面。第一个方面是职能转移，重点是解决政府与市场、政府与社会的关系，这个改革与前六轮的改革是具有延续性的，这个重点解决政府与市场的边界问题，重点是理清楚政府什么东西该管，什么东西不该管,重点是解决政府哪些管了不该管，管

不了也管不好的事，这是我们长期的一个议题。

在这轮的改革当中，政府职能转变工作的还进行了其它方面的部署，包括职能的下放，它的重点是解决中央与地方的关系问题。第三个方面是职能的整合，主要解决部门间职责的配臵问题。第四个方面是关于职能加强，主要解决我们宏观和微观的问题。

这些折射出来我们这轮政府职能转变工作有一些突出的亮点，这些亮点我们概括起来主要有三点。第一点职能转移的延续性工作“攻坚克难”。攻坚克难我们可以从两个方面来看，第一个方面是行政审批制度作为职能转变的关键抓手，我们在这轮改革当中有实质性的坚定的步伐在推进。用我们部门的话来讲我们这轮行政审批制度改革是连汤都肉都端出来了.第二方面是我们对市场的功能定位，有了一个突破性的飞跃。我们把市场在资源配臵中的作用定位为决定性的作用，所以在这个方面我们有了亮点，延续性工作上面我们有亮点。还有一些是创新性的工作，职能转变不单纯聚焦于政府与市场关系的边界的理清，我们在理清楚政府什么该管，什么不该管这个领域以后，我们把政府该管的事情如何管好，这个也成为这轮政府职能转变工作的一个非常突出的重点。所以三中全会里面有一个提法叫“有效的政府治理”，也就是说政府内部我们该管的事情，我们政府职责范围内的事情我们如何管好。

这个就涉及到政府职能在政府结构上面的配臵问题（纵横维度职能结构配臵受到关注），这个结构包括纵向结构和横向结构。

所以这轮的改革当中政府职能转变工作涉及到了解决中央与地

方关系问题，纵向关系。解决部门间职责配臵问题，这是一个横向关系。所以提到了职能下放，职能整合，使我们该管的事情如何在政府主体内部进行合理的科学的分配，这是我们的突出的一个亮点。

第三大亮点是职能加强。三中全会公报里面明确提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。在这个方面我们着重解决长期以来微观过多、宏观过弱的问题。所以这一轮的行政体制改革当中特别强调我们要加强宏观方面的职能。所以我们提出来有“科学的宏观调控”。而且我们的宏观调控、宏观管理不单纯从经济领域来考虑，而且拓展到了全领域。包括我们讲的社会领域、体制改革领域都要求我们承担宏观方面的职能。整体来看这是我们的一个工作的亮点。下面的内容主要围绕着这几个方面的亮点我们来展开。

一、政府职能转移具有延续性

第一个政府职能转移这个是具有延续性的一个工作，它重点在于理清楚政府跟市场、政府跟社会的边界，这是长期以来我们国家政府职能转变的一个核心工作。

我们都知道政府职能转变的提出正式的提出是在1988年，1988年的机构改革当中明确提出来机构政府的着眼点在于政府职能转变，当然我们对这个的认识不是一蹴而就的。我们从计划经济时代关于政府与市场关系的认识拓展到突破到1988年中间

有一个摸索和探索的时期。我们怎么来确定计划和市场的关系，在改革开放以来我们经历过多次的认识上的进步。

比如,1982年十二大，我们突破了计划和市场对立的传统观点，提出来了计划经济为主，市场调节为辅的方针。在十二大基础之上1984年十二届三中全会明确提出要发展社会主义商品经济，明确承认了市场在社会主义经济体系当中的作用和地位。到了1987年党的十三大我们提出来社会主义有计划的商品经济。所以这一系列理论认识上的进展，帮助我们正确认识到了政府跟市场的关系。在这样的理论认识背景之下，1988年提出来政府职能转变的核心观念。1988年点题，但实际上没有破题，这个破题意味着我们要明确政府职能转变的内容和方向。八十年代，我们受制于计划经济的习惯性的影响，点题而没有破题。这个破题集中体现在1992年十四大的时候提出来社会主义市场经济的概念，这个时候我们明确了政府职能转变的内容和方向，就是适应社会主义市场经济的需要。

所以从1992年开始我们发现1993年的改革，1998年的改革，2003年的改革，以及2008年的改革，紧紧围绕着适应社会主义市场经济发展的需要，来转变政府职能，所以这个时候我们把市场的定位明确定位在对资源配臵起基础性作用。

当然在我们党的历届报告当中的表述是不一样的，十五大、十六大都提出来要让市场在国家宏观调控下对市场资源起基础性配臵作用；十七大报告里面要求更好发挥市场在资源配臵中的

基础性作用；十八大报告里面是明确提出来更大程度、更广范围发挥市场在资源配臵的基础性作用。这是从程度上面、从量的方面规定了政府和市场的作用。在这样的认识之下，我们改革开放以来的历次政府职能转变的工作，以这条主线为重点，我们坚决要解决哪些是政府不该管的，应该还给市场，所以这个工作一直具有延续性。

但延续的工作到了十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》里面明确提出要使市场在资源配臵中起决定性作用和更好发挥政府作用。把政府与市场关系的边界有了一个更加明确和更加科学的认识。在这样的指导思想之下，我们在职能外移，也就是我们在处理政府跟市场、政府跟社会的关系方面，今年的改革尤其以审批制度改革为抓手，我们取得了很多新的进展，有一些实质性的工作。

首先我们来看看这一轮审批制度改革当中的一些基本的部

署和规划。从今年的审批制度改革来看一个核心是减少、是取消，关键字是减少和取消。所以在我们的二中全会《国务院机构改革和职能转变方案》当中，我们明确提出来要减少投资审批、要减少生产经营活动的审批、要减少资格审查、资格许可和认定，所以这个方面我们出台了一系列的政策。主要是充分发挥市场的活力，充分发挥企业作为投资主体的主体地位。所以我们出台了很多投资审批目录，我们分了三轮来改，主要减少对市场的约束。

在政府职能转移，还市场以权力的时候我们今年还有一个比

较新的改革动作叫改革工商登记制度。这个改革工商登记制度极大的赋予了市场的活力，我们以往的工商登记审批改革非常严格，先办证，然后再办照。我们为了取得各种各样的审批证，最后获得一个经营执照的过程非常曲折、非常漫长，严重束缚了很多个体，包括企业的活力。

今年改革工商登记制度明确有新的提法。第一是先照后证，所以经营执照，经营资格是我们从事经济活动的一项基本权利。这个是无需审批的，每个人都有从事正当职业的权利，作为这个权利我们必须有一个经营执照的形式来获取，而后我们再去办各种各样的证件。就好比我们出国一样，我们先有护照，这个是我的基本权利，至于我去什么国家，我要去签证，那个是后续的事情。所以这给我们的经营主体以极大的经营权限，给予了充分的保障，这个是一个很明确的改革。

第二个改革资本注册制度，这个给我们的创业提供了很大的支撑。以往我们的创业，我们有一个注册资本，我们还要有一个认缴资本。现在大学毕业生要创业会很难，必须筹集两笔资金才可能注册成功，现在不需要。所以你可以认缴但不一定实缴，所以从这个角度来讲工商登记制度的改革，把很多真正从事经济活动的权利还给了市场、个人，这方面极大刺激了我们的市场活力。

在职能转移工作当中还有就是改革社会组织的管理制度。中国社会组织的发育程度，我们存在一个基本的缺陷，政府为此的培育不足，但是我们的管理规范也不足。这个出于各种考虑，我

们可能出于政治安全、社会稳定的考虑，我们在社会组织的登记注册方面一直比较保守。所以导致的结果是真正注册登记的社会中介组织数量不大，根据我们官方的数字，这个数大概在40万左右。但是根据很多研究机构的数字，在中国真正发挥作用的社会中介组织大概有350万到400万之间，中间有巨大的落差。所以这可以看出来大量的社会组织游离于我们的规范管理之外，所以导致我们规范不够。对于我们行业主管部门来说，我既然没有审批、没有注册它，它的所有的事情我是不承担责任的，导致的结果是我们政府和社会之间合力没有得到很好的整合。今年改革社会组织管理机构明确提出来要求，政府要与社会携手治理社会。所以政府在一些方面积极培育社会组织，所以明确提出来行业协会商会类的组织、公益慈善类的组织、城乡结合的组织、公共服务的组织是大力支持和培育的。使政府在提供公共服务、在进行社会治理创新方面，我们有一个非常好的伙伴。所以从这些方面来看，我们的政府职能转移工作不仅涉及到经济领域，实际上社会领域我们都涉及到了。

所以这个工作具有跟以往几轮的改革具有延续性，但是它有很多实质性的步伐。所以这个实质性的步伐不仅表现在我们在对市场功能的认识有一个突破性的创新以外，还集中表现在我们在行政审批制度改革方面，迈出了坚实的步伐。

所以今年政府职能转变的工作，有一个鲜明的特征，按照我们总理的话来讲是“言必行、行必果”。坚决抓落实、坚决执行。

因为我们都知道，政府职能转变工作或者说行政审批制度已经步入“深水区”，已经进入了攻坚克难的阶段。以往可能是“汤”我们很容易把它取消，但现在是带“肉”，再往后一步就是“硬骨头”了。改革越往深，触动的利益关系越大。所以从某个角度来讲，审批领域是很多部门的利益禁区。审批权是部门真金白银的权力，所以很多人认为动审批权就是相当于动他的命根子，所以这个阻力能看出来是很大。但这一届我们的政府在这个方面，我们体现出来了坚决的执行力。

中国的审批制度改革历史很长，九十年代的中后期地方开始进行简化行政审批事项的一些改革创新。到了2001年，国务院成立行政审批制度改革领导小组，对全国范围内的行政审批制度改革进行统一规划、统一指导。

从2001年起一直到去年，我们先后进行了六轮行政审批制度改革。第一轮是2002年，我们总共取消了789项；随后03年是第二批，04年是第三批，07年第四批，2010年第五批，2012年是第六批。经过六轮的行政审批制度改革，我们目前来看我们总共取消和调整的行政审批事项达到了2497项。这释放了极大的市场活力，也极大的推动了政府职能转变的进展。经过六轮行政审批制度的改革以后，我们新一届政府依然承诺将国务院现有的1700行政审批事项压缩到1/3，这是向我们的社会、向市场进行了一个承诺。在这个承诺之下行政审批制度改革的工作分步、分阶段，在步步落实、步步贯彻。比如说我们能看到的新一

届政府成立时间不久，在4月中旬、5月份分别开国务院常务会议，就在对行政审批制度取消、下放、清理、调整等等，作出重要部署和规定。在5月15日国务院的19号文件当中，明确规定取消117项。这117项的来源是什么呢？是4月24日决定取消71项，5月6日决定取消62项，总数是133项。19号文件规定是117项，因为还有涉及到一些行政审批事项需要全国人大进行法律方面的修订，才予以公布。所以今年新一届国务院领导班子在第一批行政审批事项的清理调整当中就确定了117项。随后在7月份国务院的常务会议里面明确规定我们再次取消和下放50

项行政审批事项。到了9月25日国务院的常务会议又明确提出来要再取消、调整和下放75项。把这连续三批的行政审批事项的取消、清理和调整归结起来看，目前国务院已经分三批共取消、调整了220多项行政审批事项。也就是说新一届班子第一年没有结束的时候，已经完成了政府承诺的工作量接近过半，承诺减少1/3应该是不到600项，今年已经到了220多项。所以这个步伐非常坚实。

今年的行政审批制度改革，在减少或者取消行政审批事项当中动作是非常有力的。这种有力表现在很多方面，我个人的体会突出表现在两个方面。第一个方面就是认识非常明确，只要市场机制能调节的基本不审批，政府不再审批。除非关系到国家安全、关系到生态安全、关系到国家战略性资源的使用、关系到重大公共利益，政府的重大生产力的布局这个方面，政府可能要介入，

市场领域能调节的政府不再审批。这个明确非常正确，也就是说充分发挥市场在资源配臵的决定性作用。所以这种理论认识的突破不是一种理念，不仅仅是一种观念，而且在行政审批制度改革方面有强有力的制度支撑，这是一个明确的认识。所以我们能看到经济活动基本上让市场机制来调节，政府主要着眼于经济活动的后面，所以从这个角度来讲，今年的行政审批制度改革的力度比较大，第一取决于理论认识非常清晰、非常到位。

第二个得益于行政审批制度的工作机制非常扎实。以往行政审批制度改革牵头负责单位是由监察部门，监察部门本来任务就非常重，反腐倡廉的工作就已经占据极大的精力。在兼顾审批制度改革的领域，确实略有不及。所以今年在工作机制上面进行了调整，把行政审批制度改革的审改办是落到了中央编制办公室，在中编办来主抓这个工作，中编办在这个工作当中做了一个非常好的工作机制叫“三下三上”。通过“三上三下”连续的互动，在很多行政审批制度改革当中不仅依赖于部门清理，也依赖于责任单位的督导，也依赖于专家外部的参与，形成了一种改革的合力。那么什么叫“三下三上”？下是中编办下文，要求各部门梳理各自部门的行政审批事项，形成行政审批目录，然后上报给中央编办，这是一下一上；二下二上是中央编办核定初步审核各部门申报的行政审批目录，提出完善意见，然后再下给部门，部门根据意见进行再次清理，然后再上报中央编制办公室，这是二下二上；三下三下是中编办根据部门上报的审批目录，把目录通过

给其他的部委、国务院直属机构，还有行业协会、科研机构以及相关领域的专家，让他们来进行会审，把会审的结果作出改善意见，再返还给部门，部门把这个东西在部内进行公示，最后根据这个意见形成一个审批目录。所以从这个角度来讲，我们这轮行政审批制度改革在工作机制、工作做法方面有非常好的手段作为保障，使得我们行政审批的清理、减少工作能够取得实质性的进展。

所以按照负责同志的说法来讲，经过今年连续三批的行政审批的清理、取消、调整工作，与部门意见一致的一些审批事项连汤都肉全部端上来了。所以在很多方面触动了一些核心利益，也对现有部门怎么样来调整自己很大的一个触动。而且这种清理、减少、取消、调整行政审批事项的工作，不仅是政府职能转变的一个关键抓手，它本身就是在做政府职能转变的工作。

但同时改革的后果也产生了一个另外的效益，形成了一个内部触动力，使我们内部的职能更合理更规范。比如根据我目前了解的情况，相应的很多部门具体的行政审批事项取消、调整或者下放的非常多，面临两个问题，第一原有承担这些职能的人怎么办？一部分人转岗，一部分人进行自然解决。留下这部分人怎么办？原来具体做审批的现在这个事情没有了怎么办，这些人必须要寻找新的工作领域。他们的工作领域自然而然会选择到行业发展的规划、行业发展的标准制定等方面，这个应该是政府要承担的责任。所以现在我们来看行政审批的工作反而刺激了部门内部

职能的优化。从这个角度来讲，今年在正确处理政府跟市场的边界方面延续工作方面，既有重大的理论认识的突破，也有实实在在的操作方面的进展。所以这是政府职能转变工作的第一个部署，政府职能的转移，在这个方面我们的基本部署还有些什么呢？

二、职能下放：合理配臵政府层级之间的职能

第二个亮点是职能下放，就是合理配臵政府层级之间的职能。我们刚刚介绍了必须还要花大力气解决政府的职能范围，哪些是政府的、哪些应该是市场和社会的，这个方面我们有进展。在我们政府职能范围内部，如何有效的履行职能，如何形成一个有效的政府治理体系，如何使治理能力现代化。涉及到一个很重要的问题就是这些事情如何在政府层级之间配臵更合理，这明显是我们的管理能力的基本的要求。所以今年的政府职能转变工作当中明确有一个叫职能下放，政府层级之间进行职能配臵。

从现在来看我们这个职能配臵工作既有中央责任的集中，也有地方权力的充斥，而且从现在来讲中央责任集中和地方权力下放并存。当然中央职责的集中会放在职能加强这个方面介绍，我们这个地方重点介绍一下我们如何让地方发挥活力。这个在行政审批制度改革当中明显体现出来，就是下放行政审批权，下放生产经营活动的审批权。按照我们目前的基本思路来讲，贴近群众、地方适合进行审批和管理的事情，我们下放给地方。

所以19号文件、国务院27号文件，分别对于审批目录进行

了规定，我们能看得出来大量的投资审批和生产经营活动的审批交给了地方。比如规定企业投资在非主要河流上建设的水电站项目的核准、企业投资分布式燃气发电项目的核准、企业投资燃煤背压热电项目的核准、企业投资风电站项目、投资非跨境、跨省的油气输送管网项目的核准等等。这些事情实际上对于地方经济发展意义很大，它更有动力、更有内在的激励去把这个事情做好、管好，这个方面我们下放了地方，极大的发挥地方的活力，这个是我们的一个基本的改革思路。

另外一方面在职能下放当中，也在解决另外一个突出的问题，就是地方的财力和事权不匹配的矛盾。所以长期以来我们的一个基本的倾向是中央的财政集中度比较高，地方财政集中度相对起来比较欠缺。所以目前分税制以来发现地方在整个财政收入的比重当中，它的比重大概在45%左右，中央的比重大概在55%左右。但是相应来看地方财政支出的责任非常之大，占整体财政支出的责任比重明显要高于它的财政收入比重。所以有的相关统计数字能看到，地方财政支出责任可能占到了整体财政支出责任的将近70%，有的地方甚至高出这个数字，所以中间有个巨大的落差。所以很多地方抱怨财力不足，但是事权长期层层下压。所以很多地方政府在抱怨我们是“责任无限大，权力无限小”，这个权力当中还有一个就是财政权力，财力非常小，难以承担很多事情。这形成了中央地方关系之间的一个比较突出的矛盾。

同时我们又发现大量的社会管理工作、市场监管工作以及公

共服务工作又是由地方政府来承担，所以形成了财力和事权之间的不匹配的矛盾。今年我们来看这一轮的改革工作把这个问题作为一个重要的工作来解决，所以第一下放权力，行政审批权下放的非常多。另外一个方面就是在财政体制改革方面也倾向于地方政府，所以我们发现大量减少了专项转移支付和收费。财政体制改革当中有一个基本的倾向，叫基本依赖一般性转移支付来平衡或者来匹配地方的财力。基本保持现有的中央地方财政分配的总盘子，从中央财政当中拿出大量的财政资金作为一般性转移支付，来提高弥补地方政府财力。

这几年动作是非常明显。也就是说2012年我们的财政转移支付的总额大概是45383.17亿，其中一般性转移有21471.18亿，占比到了53.3%，超过一半了。从今年的数字来看，人大通过的政府财政预算文件来看，财政转移的总盘子是48857亿，一般性转移占到了24538.35亿，占比是60.26%，相比去年极大增加。所以从这个角度来讲减少专项转移支付和收费，扩大一般性转移支付的比重就是把财政资金往地方倾斜，所以也是给地方一个活力，因为地方承担大量的公共服务社会管理和市场监管的责任，我们要给它充足的财政支持。

按照三中全会的提法来讲，财政是政府治理的一个基础，如果没有这个东西作为保证，我们的政府内部该管的事情不会管好，因为大量的政府管理工作要依托于地方，所以这是职能下放的方向，在这个方向我们明确了在中央地方关系要明确加以解