老城区发展研究

二、老城区发展存在问题分析

随着城市化进程不断加快，老城区在发展中经济、社会、环境、文化等方面总是也日益凸显。

（一）经济方面

在城市的发展过程中，由于现代都市中心城的转移，老城区发展速度缓慢、日渐衰落，大多存在区内经济不平衡和产业结构不合理问题。

老城区由各个不同系统组成，它们相互影响与制约，具有很强的整体性和关联性，任何一个子系统变动都会影响其他部分，从而出现发展的不平衡。具体表现为：一是发展过度，二是发展滞后。发展过度即由于追求片面经济效益而进行的不合理大规模改造，老城区建设强度和人口总量超过基础设施的承载力，从而导致整体功能失调。而发展滞后则是由于老城系统内各部分变迁进程不一致，导致不和谐并出现滞后现象，如原有的物质空间形态结构与其容纳的逐渐变化发展的社会经济功能不相适应，而导致的不平衡发展问题。

产业结构不合理限制了产业的综合发展。如青岛西部老城区核心街区产业结构不合理现象较为突出。中山路商业购物比例过大，缺乏餐饮业、休闲文化产业，产业结构严重失衡后应逐步增大餐饮、休闲娱乐等功能比例。而火车站周围商业功能单一、环境杂乱，区内有一家以传统百货经营为主的华联商场，缺少成规模的休闲娱乐场所，难以满足火车站流动人口的市场需求。随着东部新城区都市

经济的繁荣与发展，由于经营管理不善以及理念未及时更新等多方面的原因，老城区商业中心的地位逐渐被新城区及其他商贸圈所代替，传统的商业中心日渐衰落，商业业态逐渐低化，客源不断流失，商铺租金递减，老城区的商业竞争力下降，对社会经济复兴产生很大影响。

（二）社会方面

老城区自身发展不平衡，功能衰退尤其是老城中心区空心化带来新的社会问题。

由于中心城区的土地级差效应高，许多城市将市中心改造土地用来建设商贸设施，办公楼或豪华的高层公寓，以提高区位良好的城市中心区的土地利用。如北京的王府井、上海的陆家嘴、成都的春熙路、重庆的解放碑。同时，国内一些中等城市、小城市也纷纷效仿。目前国内市中心老城改造的通用做法是更新为城市的中央商务区，通过吸引高营业额的产业来使土地增值本来无可厚非，但如果过分强调城市商务功能，将造成居住生活功能缺失，导致中心城区出现衰败现象。

国外也有许多类似的例子。比如开始于1949年的美国城市重建，30年来美国的市中心改造从战后的居民区重建，逐渐转变为中心商贸区的复苏，这一举措曾经一度带来城市中心区的繁荣，但很快就暴露了大量的问题。由于城市中心区地价飞涨，居住人口大量外迁，商业活动减少，环境恶化，犯罪率剧增。每到周末和夜晚，大城市如曼哈顿的中心区便成了“死城”，而大量被迫从城市中心

区迁出的低收入居民却在内城边缘形成贫民窟，加剧城市贫富矛盾。

老城区的自身发展不平衡以及老化衰退等问题中可避免的会带来社会问题。首先是就业机会奇缺。在大部分城市中，失业率都很高，如果加上部分失业和不充分就业，则潜在的劳动力闲置率更高。在老城区中就业的人，多从事小家电维修、搬运以及餐馆、旅社等小型服务业工作，这些产业所能提供的就业机会非常少，而且随着小工厂逐步清理出城市中心区，老城所能提供的就业岗位就更少。其次是贫困程度较高。国际劳工组织的研究表明，从总体上看，贫困与失业之间存在着正相关关系，失业是造成贫困的主要原因。在老城区中，年富力强的居民其经济能力改善后，逐渐迁离，留下来的多是一些经济能力差，没有能力迁离的居民。而且老震荡我住宅价格较低，建筑空间利于共划小和出租，于是吸引了一些失业的、或多事劳动密集型行业以及小型服务业的人群，低收入使他们无力承担维修费用，因而得不到修缮的老城更显破落。由于贫困，老城区往往沦为“贫民窟”。

（三）环境方面

历史建筑风貌一定程度的破坏。历史优秀建筑是老城区改造、发展和创新的重要载体，历史建筑及街区风貌保存的完好程度影响着老城区的开发价值。随着历史发展时代变更，由于发展空间的限制，许多历史街区中被加入了现代元素，一些历史建筑在长期作为民宅和另辟他用的过程中，内部结构破坏严重，外部立面经多次翻

修已失去了原貌。街区中掺杂的一些质量不高的近现代建筑与历史建筑融合不足，大大破坏了老城区的整体面貌。这不利于核心街区快速复兴与经济活力的全面提升。

居住环境恶化。现代城市老城区大多集中于一个有限的范围，人口密度大，原有的基础设施长期超负荷运转，变得老旧严惩而又更新滞后；由于后期不适当的修建，区内新老建筑交错，导致空间杂乱，许多旧房老化问题严重、不少的老房屋危险残破；公共环境空间匮乏，绿地狭小、不足，住宅的乱修乱建情况严重；区内公共服务设施、消除体系、给排水、电力、电信等市政配套设施需要完善，居民居住条件亟待改善。

交通压力较难缓解。老城区良好的区位条件使其对外联系方便，但由于发展滞后导致内部道路设施不完善。如许多老城区，虽然区内路网系统较密集，但路面较窄，加之人口流动大，停车泊位匮乏，占路停车严重，特别是交通拥堵时存在严重的交通阻塞。

（四）文化方面

文化传统遭到破坏。由于老城区的衰败，再加上政府对老城更新建设的急功近利、开发企业的唯利是图，造成老城区传统风貌特色的破坏、文化传承的断层。

传统风貌丧失。20世纪90年代以来，国家不用地的征用，城市建设重点就转移到了对老城区的开发上。在开发利益的驱动下，老城改建的程度很快，许多最能代表城市特色的老街区被拆除，千篇一律的建起高楼大厦，使得城市失去了自己的风貌特色，也失去

了历史积淀的厚度。

历史文脉的割裂与断层。老城的老化与衰退，势必造成不同社会阶层人口的迁入与迁出。一方面，从人的行为、心理、感情的角度来看，人口的频繁流动将造成人们心理上的失落和归属感的缺乏，从而表现了历史联系和情感的割裂。另一方面，从社会学角度来看，人口的频繁流动破坏了传统的邻里关系和社区文化。

有形的物质磨损只是老城区发展问题的一个方面，而有形磨损的程度往往落后于城市不断发展的要求，在城市未达到自然老化之前，因不适应现代化发展要求，而变得过时衰退的情况也时常发生。因此，隐藏的社会、经济的衰退也是老城区发展问题的根本所在，它也决定了老城区通过更新实现发展的必要。

三、老城区发展的困境

老城区发展要面对人口、交通、生产、生活、经济带来的各种各们的压力，人口密度高、建筑密度高、交通密度高的“三高”现象明显，其土地资源、空间、环境、基础设施和道路已经达到了其所能承受的极限，带来一系列困境。由于老城区发展包括保护、改造、开发和创新等路径，老城区发展困境即是保护、改造、开发和创新的困境，而重中之重在于改造和开发方面的困境。

（一）资源匮乏、承载力弱、发展空间不足

老城区的人均公共设施、基础设施、公共绿地的比例相对偏低。城市发展面临着人口稠密、建筑密度大、土地资源匮乏、交通拥护等发展“瓶颈”。

老城区可用土地面积十分有限，改造和开发受到限制。老城区规模狭小，发展空间受限。人口过于集中使得老城区的人均拥用道路面积、人均住宅使用面积、人均公共绿化面积和污水处理率等相对偏低，原有布局的限制使得商业和服务业的发展扩张受到限制。老城区的交通、道路和基础设施的容载量已达到极限，商业服务业必须向四边外围扩散，使得中心城区的服务业增长放慢。显然，老城区保护所形成的城市功能定位和城市结构限制了城市商业的集聚和密度，中心城区商业、服务业密集度的限制是城市整体建设目标的要求，而城市两翼商贸的扩展是一种补充和延伸。

受老保护的约束，房屋层高和容积率受限，加上居民回迁和原地安置的要求，老城区建设和改造的成本极高，投资收益有限。对投资商的吸引力降低，严重制约了老城区房地产业的发展。受保护老城风貌的要求，房地产主要从事街坊改造和住宅建设，商业、金融、贸易用房地严重受限，老城区的房地产业发展和新城区相比相对低迷。

（二）开发复杂艰难、成本过高

拆迁补偿成本过高，成为老城区发展掣肘。拆迁补偿是老城区项目中最大的难点，老城区高密度的建筑体量与居民数量，为开发前期的拆迁安置增加了巨大的成本开销。开发商不但要进行拆迁补偿，还要承担大量道路拓宽、市政管线更新等市政配套费用。同时，由于高企的拆迁成本导致的城市房价上涨，又反过来抬高老城“影子地价”。在两方面因素的共同作用下，在老城中用于拆迁补偿的

费用，在总建设投资中的比重飞速提高。上海世茂滨江花园项目当时仅拆迁就耗费了22亿元；北京平安大道改造的拆迁成本也占到投资比重83%之巨。不论是实行货币补偿，还是房屋产权调换，拆迁补偿占的总投资成本都高达50%以上。

（三）城市历史文化保护与发展的矛盾突出

在过去多年的城市建设中，国内大多数城市的老城区改造都是一种以“推土机式”的方式进行，大规模的历史风貌遭到破坏。例如，当年北京城大拆城墙，定海古城毁于一旦；在一片城市更新与老城改造工作中，济南老火车站被拆除；杭州中国美术学院老校园全部拆光重建。据国内文物界估计，我国20年来对老城的破坏，超过了以往100年。

（四）老城区拆迁和改造带来新的社会问题凸显

老城区原住户通常为工薪阶层，中心城区改造后，中低收入群体由于无力购买同区域的兴建住宅项目，只能迁出改造后的老城，原来老城区居民逐步被转移到城市外围，迁货引富带来尴尬局面。同时由于老城原住户的通勤工具以自行车和公共电汽车为主，所以只能近域迁移，从而导致老城的四周形成一个新的低层次生活区，大大降低改造项目的品质，反而驱逐了高端客户，造成了迁贫引富的城市管理难题。老城改造的目的既不是疏散人口，也不是简单增加人口，而是提升街区吸引力。许多开发企业在未分析新怀恨在心匠来源和购买力的情况下，盲目建设高端住宅，会导致区域内人口疏散，原来街区产业的衰落，人气不复，商业利润流失。

居住搬迁不当带来原有社区解体。由于老城区历史和文化所具有的吸引力，使得大多数人仍愿意生活在老城区，加上第三产业的迅速发展，使老城区极有的人口不断增长。过去长期采用的大规模推倒重建的改造模式，其实践结果是将传统的居住文化圈和社会网络被打散，取而代之的是单一化的新区；整齐划一的居住单元楼和大型的综合商业建筑，很难满足不同的社会文化生活需求，从而造成了令人厌倦的城市环境。如果新的居住文化环境和文化氛围没有在短时间建立起来，由此而来的便是社会结构衰落，原有的良好社区邻里关系的破坏。

第一节老城区更新发展理论概述

所谓老城区改造在美国通常称之为城市更新是指对老城区中陈旧、衰退地区进行的改造，其主要目的就是要解决老城区衰退中的物质性老化、功能性衰退和结构性衰退等问题，以使老城区发展重新满足政治、经济、文化和社会的发展需要，焕发出发展活力。茂名城市学者呈铺教授提出老城区一时半会应包括三种含义：再开发或改建、整治、保护等。三者内容各不相同。整治是将比较完整的城市剔除其不适应的方面，开拓空间，增加新的内容以提高环境质量；对于旧城历史地段，就要“保护”有价值的历史文化名城，如果可以保护良好的析局并合理地加以调节利用，则以“整治”为宜，对于质量低劣者可根据其不同规模进行“再开发”。1958年8月在荷兰海牙举行的第一次城市更新研讨会，则将城市更新定义为包括重建、整建、维护三种内容的城市改善与发展行为。

由此看出，老城区发展绝非只是简单的拆“旧”建“新”，也不是一种心血来潮的短期行为，而是一个城市发展过程中的一种“新陈代谢”作用，是一个长期、持久的过程，它包含着保护、修复、改造、更新、新建等多项内容，并且常常综合在一起。老城区发展的目标包括：提高居民生活环境质量和居住水平；改善和美化城市容貌；满足城市儿产业结构调整，迅速发展第三产业需要；促进基础设施建设，改善投资环境；保护历史文化环境；完善社区结构等。目的是通过旧城改造的途径，使旧城从城市功能、布局、产业结构和经济结构上进行调整，旧城的整体机能得以改善和提高，保证正常运转以适应经济和社会发展的需求，给城市可持续发展创造更好的条件。从这个意义上说，老城区发展的目标应该是提高老城区的整体机能、综合实力、发展活力，增强吸引力和辐射力，提高整个城区的现代化水平。

二、老城区发展的思路

老城区发展应以凸显自身特色、改善城区环境、完善城区设施、优化空间结构为导向，从而实现城市健康有序、持续协调、和谐稳定的发展目标。

（一）充分发挥自身资源优势

老城区的自身资源优势包括：独有的城区风貌、特色建筑资源、区位优势资源、特色产业资源、特色城区文化资源；老城区的可获得性优势主要包括：特色发展模式、城区创新能力、优质的公共管理与服务等。老城区的自身资源禀赋和已经形成的优势，是老城区

发展的基础条件。因此，老城区的发展，一要充分发挥自身资源优势。例如，城区的产业结构应尽可能同城区的资源结构相适应，充分发挥区域的资源优势。这样才能把优势产业做得更优，保持产业的市场竞争力。二是老城区发展要充分发挥和利用好可获得性优势，并在发展中注意根据居民需求、科技发展趋势、产业发展趋势等，创造新的优势，以更好地推动老城区的发展。

（二）保护城区历史文化建筑

（三）提升城区集聚辐射功能

城市在整个区域社会经济发展中的作用发挥，主要通过其聚集和辐射功能得以实现。城市的聚集和辐射功能主要体现在中心城区的吸引力和影响力上，一般说来城区的集聚力越强；在区域经济发展中，中心城区尤其是经济中心的服务和带动作用越来越重要。

（四）优化环境改善基础设施

理想的城区环境、完善的基础设施，是投资、创业、生活环境的重要组成部分，既是老城区发展的目标也是老城区得以进一步发展的条件。但许多老城区的基础设施都比较落后，道路、给排水、电力、电信、供暖以及公厕、垃圾站和生活服务商业等设施都不能适应城市居民提高生活质量的需求。因此，老城区发展客观上要求加强和提高基础设施的负荷能力。除了改造供电、供水、通信、供气、排水等设施之外，交通也要进行根本改善，以达到出入交通顺畅，并配以足够停车场地。在老城区道路改造工作上，需避免进行大幅度的地面工程。不影响地面环境和施工安排适当的地下交通影

响评估和临时施工交通安排。

（五）优化提升城区产业结构

（六）优化改进城区空间结构

老城区空间结构的集中特点是人口过度集中和分布不均并存。人口集中不仅加重了老城区基础设施与市政设施的负荷，也加剧了老城区住房问题的长期性、严重性，并间接恶化城区生态环境。

（七）实现老城区可持续发展

城市可持续发展是一种崭新的城市发展观，它在充分认识城市发展历史中出现的各种“城市病症”及原因基础上，寻求一种新的城市发展模式，即在强调社会进步和经济增长的重要性和必要性的同时，更加注重城市质量的不断提高，包括城市的环境质量、城市的生态结构质量、城市建筑的美学质量、城市的精神文化氛围质量等方面，最终实现城市社会、经济、生态环境的均衡发展，实现社会效益、环境效益、经济效益的统一。

二、老城区发展的原则

（一）规划引领原则

城市规划是政府调控城市资源，指导城乡建设发展，维护社会公平，保障公共安全和公共利益的重要政策之一；是一定时期的城市经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的总体部署和具体安排。政府是规划制定、实施与管理的主体，规划是理论重要的战略资源。只有依据科学的区域和产业发展定位，对城区的经济与社会发展做出系统的规划，才能使其土地资源得到升值，具有

吸引力；才能保证老城区的科学开发和对环境的有效保护。因此，老城区发展必须坚持规划引领原则。

老城区发展不仅要充分发挥规划的引领作用，而且规划要体现前瞻性、科学性、整体性。许多城市发展和管理遇到的问题，例如道路的“拉链”现象、楼房建筑建设时间不长就拆掉或者炸掉等，不仅造成很大的浪费，而且影响城市的运行。导致这些现象的原因，很大程度上由于规划缺乏整体性、预见性和科学性。因此，城区规划不仅要满足目前的要求、具有可行性；还要用发展的眼光、系统的观点、站在未来的角度考虑对长远发展、整体发展是否有利，要对区域内的人口、产业发展水平及对基础设施的需求等作出科学预测，充分预计其经济、人口等承载力，留有余地，提前谋划。一是要做出高水平、高质量的规划方案；二是制订实施规划设计方案的步骤、时间安排、政策保障措施和组织安排体系；三是确保规划的控制条件清楚明了，能有效地对单体项目进行有效控制引导，充分发挥规划设计的控制性及单体设计的能动性。四是规划设计方案应充分体现整体利益、长远利益，体现地方特色和历史文化，反映社情民意，并保持系统运作的效率。同时，也要认识到城市规划是一个动态过程，不可能停留在一个始点和终点的状态，始终伴随着城市的发展。

为避免规划与城市发展脱节，充分发挥规划的控制和引导作用，在老城更新改造与发展中强化规划的控制功能十分必要。一是土地使用控制，即对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范

围等方面作出规定；二是环境容量控制，即为了保证良好的城市环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量作出合理规定；三是设施配套控制，即是对居住、商业、工业、仓储等用地上的公共设施和市政设施建设提出定量配置要求；四是建筑建造控制，即是为了满足生产、生活的良好环境条件，对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的君体关系作出必要的技术规定。五是城市设计引导，即为了创造美好的城市环境，依照空间艺术处理和美学原则，从城市空间环境对建筑单体和建筑群体之间的空间关系提出指导性综合设计要求，对建设项目就交通活动和环境保护两方面提出控制要求。此外，本着有效进行规划控制的原则，针对不同用地、不同建设项目和不同开发过程中，需采取多手段的控制方式和制定多层次的控制深度。

（二）持续发展原则

各国城市现代化进程中面临的共同问题是：对从生态平衡角度发展经济，进行城市建设和管理重视不够，造成城市水源干涸、能源短缺、交通拥挤、失业率高、环境污染等严惩的自然和社会问题。解决好生态环境、社会环境与城市发展之间的矛盾，探索环境发送与城市发展协调之路，是老城区发展的重点和难点。因此，老城区发展必须格外关注人口、资源和环境的协调发展问题，将合理利用资源作为城区管理主体自觉的价值取向和重要原则，加倍重视防治污染，推进循环经济发展、完善废物处理，限制滥用国土资源，节水、节地、节能，做到资源、环境、人口相平衡，为实现资源的永

续利用和人类的世代发展做出贡献、提供示范。

（三）突出特色原则

无论是一个企业还是一个城区，只有塑造出自己的特色，才能凸显自己的形象、形成自己的竞争优势。纵观国内外发展活力强、发展动力足、外部形象好、知名度高的城区，无论是国外的达沃斯小镇还是威尼斯小城，也不论是国内的丽江古城还是吴镇，无不是因其特色而富吸引力、蜚志海内外。因此，老城区发展要以突出特色、创造特色为原则。这方面的理论及其发展策略，在本书“老城区发展的特色理论研究”一章中已有详述。

市北区的一张靓丽的名片：第一，集聚了人气商气。走出了一条“商贸兴区”的成功之路，形成了特色经济。第二，进一步确立了市北商贸大区的优势地位。第三，改变了环境，提升了城区品质。市北区的口碑和形象来自特色街区对城区面貌的改善；特色特区是经济效益、社会效益和环境效益的统一，是对科学发展观最好的诠释。第四，形成了一批旅游景点。过去，市北区提出了“后半天”旅游的概念，上午外地游客去市南区、崂山区旅游，后半天来市北区购物；现在特色街已经成为了市北区的旅游资源，实现了“全天侯”的旅游格局。啤酒街、台东三路商业步行街是国家3A级景区，青岛开幕城是国家4A级景区；啤酒街、天幕城街区入选“改革开放以来青岛新十景”。第五，呈现出市北现象，为打造特色市北奠定了坚实的基础。现在人们谈起市北，其关注点就是非常有特点、有特色的特色街。

特色街区既是青岛市北区的一张名片，也形成了青岛“市北现象”；既是市北区的“形象工程”，更是其“民心工程”。特色街区建设改变了市北区的城区环境，也改变了城区形象，达到了“利民、利商、利企、利区”的效果。一是利民。沿街的居民可以开门办店，不但有收入，而且房屋也实现了增值。每打造一条特色街，都造福于周边的居民，使居民受益。二是利商。包括啤酒街以及有创业意向但是没有场地的业户都利用特色街实现了自身发展。三是利企。很多企业依托特色街获得了收益，比如啤酒街每年给青啤集团至少节省3000万的广告费用；没有台东三路的打造。青岛利群集体台

东店不可能有现在兴旺红火的局面；山东海润公司的知名度也是由于和市北区共同打造天幕城而叫响的。四是利区。目前青岛市市北区现有的17条特色街，2008年实现了产值100多亿元，利税15亿元，带动了近5万人就业。市北区在为企业、为群众服务的同时也实现了自身效益。

（四）因地制宜原则

各地、各类城区虽然有许多共同的特征，但是由于所处地域不同、自然禀赋不同、生活的民族不同、地理环境与区位优势不同、城市的建筑风格不同、生活的民族不同、地理环境与区位优势不同、城市的建筑风格不同、产业发展结构不同、空间结构也各异，因此老城区发展需要遵从因地制宜的原则，老城区的这些不同之处，实际上也构成了自己的优势和自特色，是形成特色竞争与发展战略的依据。

以老城区中的老工业区改造为例，也需要依据不同建筑类型和情况，进行分类、采取不同改造策略。目前国内老工业区的旧建筑大致分为三类，一类是已完全达到使用寿命的危房，毫无使用价值，只能完全拆除，重新翻盖新建筑，建造新区；第二类是可以体现城市记忆和文化的历史性旧建筑，具有保留的价值，可以定性为工业遗产，需要通过政策法规及科技手段进行维护和保护；第三类是仍具有一定历史价值和使用价值过时旧建筑，因为政治经济等原因保留下来，但不能充分满足现代社会发展的功能需要，需要进行对内部的改造维护和外部的装饰，以及相应的外部环境的改造设计。

青岛创意产业投资有限公司利用原卷烟厂旧厂房，投资建设了新型复合式创意产业园—1919创意产业园。“1919”是颐中卷烟厂前身的大英烟草厂的创立年份，同时也是缘起新文化运动的年代。以阿拉伯数字“9”的变体设计成园区的形象标志，将“做久、做强、做大”的企业愿景融入其中，体现了老厂区旧貌换新的美丽嬗变。

结合青岛创意产业的发展需求，创意园区整体划分为1馆9中心（青岛烟草博物馆、国际建材博览中心、中国原创故事创作中心，商管服务中心和食尚创意中心）。一期项目改造后面积20万平方米，加上二期、三期1919创意大厦等项目，总面积达42万平方米，是规模最大、门类最全、品质最优的创意产业集聚区。建成后将吸纳2000个企业入驻，实现就业1万人以上，每年实现营业额85亿元人民币。

（五）统筹兼顾原则

老城区是城市的发源地之一，是城市的重要组成部分或者主城。因此老城区发展不能孤立于城市之外，其发展定位等必须考虑城市总体规划、城市性质等，统筹新老城区规划的衔接与过渡，并注意突出自身特色。单就老城区发展来讲，也要综合考虑老城区发展的空间布局、交通布局、产业布局、人口布局问题。在规划和建设上要使老城区实现功能配套、环境改善，即在交通能源、居住环境、生活设施、行政服务、文化娱乐、教育体育等方面满足人民群众和创业投资者的需要；注意人口、产业、社会、经济等方面的相

互结合，努力把老城区建设成为集高技术生产、高质量居住、高品位生活与娱乐，高档次商业教育为一体的综合化现代化城区。通过老城区功能的综合化、环境的宜人化来增强对人口的凝聚力、人才的吸引力、资本的吸纳力，为老城区发展提供动力。

（六）以人为本原则

人是城市的生产者、建设者和消费者，是城市的主体。因此，老城区发展必须坚持以人为本、以民生为要；要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。首先，老城区在发展规划上要树立以人为本理念。城区土地利用要做到功能分区明确，产业用地与生活、办公、娱乐及休闲用地尽量互不干扰、距离相宜。提倡生产生活与办公娱乐用地在互不干扰的基础适当集聚，以节约管线，提高时间与空间效率，节约集利用土地。要方便人们创业、居住、生活、购物、停车等需求，创造良好的创业、工作、生活条件与环境。其次，政府在老城区发展中要注意创造舒适、合理的人居环境、工作环境、创业环境，以满足不同层次群众的公共需求。具体来说，在空间布局上要满足人的活动要求；在生态环境上要有益于人的生理健康要求；在人际关系上要适应人的交往要求；在文化气围有助于陶冶情操的要求；在日常生活及出行上要符合人的方便要求。要想方设法为弱势群体排忧解难，从而让更多的人依食无忧，安居乐业。

（二）开展式发展

开发是老城区发展的一个重要方式。近几年，许多城区专门成

立了城区开展建设投资公司，作为城区开发主体，一些房地产公司也积极参与城区开展与建设之中。

1、开发原则

（1）整体规划。老城区历史文化街区保护中的最大问题就是“见木不见林”，只见一个个单独的文物古迹点而不见“城”。老城区通常以古城风貌为最大特色，通过整体规划设计，着眼于维护整个古城的生态、文脉的整体环境，而不是四分五裂的甚至单独的文物点。

（2）滚动开发。强调“整体”指的是在观念上、规划上要有整体、全局的概念，并不等于一次性地全部开发到位。老城区一般面积较广、居住人口众多，资源现状参差不齐，宜采取“点一片一点”滚动开发的战略。流动开发的好处还在于可以让景点在不断扩充、完善的过程中，迎合市场，常变常新，从而延长旅游产品的生命周期，实现旅游的可持续发展。

（3）社会参与。老城区开发是一项艰巨繁复的工程，涉及到复杂的产权关系，巨额的资金投入，绝非政府部门可以一手包办。应按照经济规律办事，政府规划，社会力量参与，进行市场化运作，允许投资者取得经营权和收益。对于老城区内较敏感的文物保护问题，应借助法律手段，通过法律和契约加以保证。

（4）开发与保护并举。城市是一个活的有机体，始终处于新陈代谢、变化发展状态，一成不变是不可能的。对于一个城市而言，保护只是局部，不会也不可能是一个完整的城市，所以保留什么、

改造什么、拆除什么以及如何保留、如何保留、如何改造、如何新建对于城市保护而言是一个关键的问题。老城区的建筑物、街区是否需要保留，要对其使用价值、存在价值进行科学的评估，不仅要看经济价值，还要看文化价值和社会意义。一般原则是只要有使用价值和应用价值，就应当予以保护、甚至恢复。只有做好保护工作，才能使城市拥有持久的文化魅力，老城区的产业开发与产业发展才不会是无源之水，无本之林。另一方面，保护是前提和基本目标，但并不等于创新，创新的目的是为了适当时代的变迁，以旧城历史文化得以继承和发展。对于既没有使用价值，也没有文化价值和保存价值，濒临倒塌的破旧房屋建筑、棚户区等，就对其进行改造、拆除，另行建设。

2、开发策略

（1）利用共享机制策略

利益共享机制就是要切实保障居民、开展商和政府的利益，只有保证多方利益，老城区开发才能顺利进行。不同团体其利益体现也是不同的，具体而言：居民的利益主要就是保证房屋财产的价值不受损失，保证享受原有的或更优质的配套服务，生活质量得到改善；开发商要获得足够的经济收益空间；政府实现城区改造与更新，改善城市面貌，获得资金进行基础设施建设。城区是一个复杂的系统工程，自身要不断的进行更新，这种更新就是要打破原有的平衡去建立新的平衡，在当前市场机制条件下的民主社会，利益共享是实现新平衡的前提条件。