新版《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》.pdf
附件
“生态保护红线、环境质量底线、
资源利用上线和环境准入负面清单”
编制技术指南
（试行）
—3—
环境保护部
2017年12月—4—
目录
前言 (8)
1 总则 (7)
1.1 工作定位 (9)
1.2 适用范围 (9)
1.3 术语和定义 (9)
1.4 基本原则 (11)
1.5 规范性引用文件 (12)
2 主要任务与技术路线 (16)
2.1 主要任务 (16)
2.2 技术路线 (19)
3 生态保护红线 (19)
3.1 工作要求 (19)
3.2 生态评价 (19)
3.3 生态空间识别 (20)
3.4 划定生态保护红线 (20)
4 环境质量底线 (21)
4.1 工作要求 (21)
4.2 水环境质量底线 (21)
4.3 大气环境质量底线 (25)
—5—
4.4 土壤环境风险管控底线 (29)
5 资源利用上线 (31)
5.1 工作要求 (31)
5.2 水资源利用上线 (31)
5.3 土地资源利用上线 (32)
5.4 能源利用上线 (32)
5.5 自然资源资产核算及管控 (33)
6 环境管控单元 (34)
6.1 工作要求 (34)
6.2 环境管控单元划定 (34)
6.3 环境管控单元分类 (34)
7 环境准入负面清单 (36)
7.1 工作要求 (36)
7.2 负面清单的编制 (37)
8 主要成果与要求 (40)
8.1 工作要求 (40)
8.2 文本成果要求 (41)
8.3 图集成果要求 (41)
8.4 研究报告成果要求 (41)
8.5 数据共享及应用平台成果要求 (42)
附录A（规范性附录）工作底图制作要求 (44)
附录B（规范性附录）水环境模拟评价要点 (54)
附录C（规范性附录）大气环境模拟评价要点 (59)
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附录D（规范性附录）“三线一单”数据共享及应用平台功能要求63
—7—
前言
为深入贯彻党的十九大精神，全面落实以习近平同志为核心的
党中央关于推进生态文明建设的一系列重大决策部署，指导各地加
快建立“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负
面清单”（以下简称“三线一单”）环境管控体系，依据《中华人民共和
国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《生态文明体制
改革总体方案》《“十三五”生态环境保护规划》及《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，制定本技术指南。
本指南提出了“三线一单”编制的一般性原则、内容、程序、方法
和要求。
本指南编制技术单位：环境保护部环境规划院、环境保护部环
境工程评估中心、清华大学、北京师范大学。
本指南自发布之日起实施。
本指南由环境保护部解释。
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1 总则
1.1 工作定位
以社会主义生态文明观为指导，坚持绿色发展理念，以改善环境
质量为核心，以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线为基础，
将行政区域划分为若干环境管控单元，在一张图上落实生态保护、环
境质量目标管理、资源利用管控要求，按照环境管控单元编制环境准
入负面清单，构建环境分区管控体系。通过编制“三线一单”，为战略和规划环评落地、项目环评审批提供硬约束，为其他环境管理工作提供
空间管控依据，促进形成绿色发展方式和生产生活方式。
1.2 适用范围
本指南适用于地市级行政区域的“三线一单”编制工作，其他区域的“三线一单”编制工作，可参照执行。
1.3 术语和定义
生态空间：指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体
功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸
线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等区
域，是保障区域生态系统稳定性、完整性，提供生态服务功能的主要
—9—
区域。
生态保护红线：指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风
固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土
地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的基本要求，实施严格管控。
环境质量底线：指按照水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状和相关规划、功能区划要求，考虑环境质量
改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的环境管控、
污染物排放控制等要求。
资源利用上线：指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，利用自然资源资产负
债表，结合自然资源开发管控，提出的分区域分阶段的资源开发利
用总量、强度、效率等上线管控要求。
环境管控单元：指集成生态保护红线及生态空间、环境质量底线、资源利用上线的管控区域，衔接行政边界，划定的环境综合管—10—
理单元。
环境准入负面清单：指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护
红线、环境质量底线、资源利用上线的管控要求，提出的空间布局、
污染物排放、环境风险、资源开发利用等方面禁止和限制的环境准
入要求。
1.4 基本原则
加强统筹衔接。衔接生态保护红线划定、相关污染防治规划和
行动计划的实施以及环境质量目标管理、环境承载能力监测预警、
空间规划、战略和规划环评等工作，统筹实施分区环境管控。
强化空间管控。集成生态保护红线及生态空间、环境质量底线、
资源利用上线的环境管控要求，形成以环境管控单元为基础的空间
管控体系。
突出差别准入。针对不同的环境管控单元，从空间布局约束、
污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等方面制定差异化
的环境准入要求，促进精细化管理。
实施动态更新。随着绿色发展理念深化、生态文明建设推进、
环境保护要求提升、社会经济技术进步等因素变化，“三线一单”相关
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管理要求逐步完善、动态更新，原则上更新周期为5年。
坚持因地制宜。各地区自然条件、城市建设和经济发展情况不一，生态环境管理基础和能力存在差异，各地区应在落实国家相关
要求的前提下，因地制宜选择科学可行的技术方法，合理确定管控
单元的空间尺度，制定符合地方实际情况的“三线一单”。
1.5 规范性引用文件
本指南引用下列文件的条款。凡不注明日期的引用文件，其有
效版本适用于本指南。
《中华人民共和国环境保护法》
《中华人民共和国大气污染防治法》
《中华人民共和国水污染防治法》
《中华人民共和国环境影响评价法》
《中华人民共和国自然保护区条例》
《规划环境影响评价条例》
《建设项目环境保护管理条例》
《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）
—12—
《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》（中发〔2015〕25号）
《国务院关于印发<大气污染防治行动计划>的通知》（国发〔2013〕37号）
《国务院关于印发<水污染防治行动计划>的通知》（国发〔2015〕17号）
《国务院关于印发<土壤污染防治行动计划>的通知》（国发〔2016〕31号）
《国务院关于印发< “十三五”生态环境保护规划>的通知》（国发〔2016〕65号）
《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<党政领导干部生态
环境损害责任追究办法（试行）>的通知》（中办发〔2015〕45号）《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<省级空间规划试点
方案>的通知》（厅字〔2016〕51号）
《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于划定并严守生态保
护红线的若干意见>的通知》（厅字〔2017〕2号）
《中共中央办公厅国务院办公厅关于建立资源环境承载能力监
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测预警长效机制的若干意见》（厅字〔2017〕25号）
《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<生态环境损害赔偿制度改革方案>的通知》（中办发〔2017〕68号）
《国务院办公厅关于印发<编制自然资源资产负债表试点方案>的通知》（国办发〔2015〕82号）
《国务院办公厅关于印发<控制污染物排放许可制实施方案>的通知》(国办发〔2016〕81号)
《环境保护部国家发展和改革委员会住房和城乡建设部水利部关于落实<水污染防治行动计划>实施区域差别化环境准入的指导
意见》(环环评〔2016〕190号)
《国家发展和改革委员会关于印发<重点生态功能区产业准入负
面清单编制实施办法>的通知》（发改规划〔2016〕2205号）《环境保护部关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响
评价联动工作的意见》（环发〔2015〕78号）
《环境保护部关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和
环境准入的指导意见（试行）》（环办环评〔2016〕14号）《环境保护部关于印发<“十三五”环境影响评价改革实施方案>的—14—
通知》（环环评〔2016〕95号）
《环境保护部关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管
理的通知》(环环评〔2016〕150号)
《环境保护部关于印发<排污许可证管理暂行规定>的通知》（环水体〔2016〕186号）
《环境保护部关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相
关工作的通知》（环办环评〔2017〕84号）
《环境保护部国家发展和改革委员会关于印发<生态保护红线划定指南>的通知》（环办生态〔2017〕48号）
《环境保护部关于印发<水体达标方案编制技术指南>的函》（环办污防函〔2016〕563号）
《环境保护部国家发展和改革委员会水利部关于印发<重点流域水污染防治规划（2016-2020年）>的通知》(环水体〔2017〕142号) 《环境保护部关于印发<重点流域水污染防治“十三五”规划编制技术大纲>的函》(环办污防函〔2016〕107号)
《环境保护部关于发布<大气颗粒物来源解析技术指南（试行）>的通知》（环发〔2013〕92号）
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《大气污染源优先控制分级技术指南（试行）》（环境保护部公告2014年第55号）
《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（环境保护部令第42号）
《农用地土壤环境管理办法（试行）》（环境保护部农业部令第46号）《建设用地土壤环境调查评估技术指南》（环境保护部公告2017年第72号）
HJ130 规划环境影响评价技术导则总纲
GB/T 13923 基础地理信息要素分类与代码
CH/T 9004 地理信息公共平台基本规定
CH/T 9005 基础地理信息数据库基本规定
HJ 25.3 污染场地风险评估技术导则
HJ 25.4 污染场地土壤修复技术导则
2 主要任务与技术路线
2.1 主要任务
系统收集整理区域生态环境及经济社会等基础数据，开展综合
分析评价，明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，确
定环境管控单元，提出环境准入负面清单。
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主要任务包括：
（1）开展基础分析，建立工作底图。收集整理基础地理、生态环境、国土开发等数据资料，对数据进行标准化处理和可靠性分析，建
立基础数据库。对相关规划、区划、战略环评的宏观要求进行梳理分析。开展自然环境状况、资源能源禀赋、社会经济发展和城镇化形势
等方面的综合分析，建立统一规范的工作底图。
（2）明确生态保护红线，识别生态空间。按照《生态保护红线划定指南》，识别需要严格保护的区域，划定并严守生态保护红线，落实
生态空间用途分区和管控要求，形成生态空间与生态保护红线图。
（3）确立环境质量底线，测算污染物允许排放量。开展水、大气环境评价，明确各要素空间差异化的环境功能属性，合理确定分
区域分阶段的环境质量目标，测算污染物允许排放量和控制情景，
识别需要重点管控的区域，形成水环境质量底线、允许排放量及重
点管控区图，大气环境质量底线、允许排放量及重点管控区图。开
展土壤环境评价，合理确定土壤环境安全利用底线目标，形成土壤
环境风险管控底线及土壤污染风险重点管控区图。
（4）确定资源利用上线，明确管控要求。从生态环境质量维护
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改善、自然资源资产“保值增值”等角度，开展自然资源开发利用强度
评估，明确水、土地等重点资源开发利用和能源消耗的上线要求，
形成自然资源资产负债表、土地资源重点管控区图，生态用水补给
区图（可选），地下水开采重点管控区图（可选）、高污染燃料禁燃
区图（可选）、其他自然资源重点管控区图（可选）。
（5）综合各类分区，确定环境管控单元。结合生态、大气、水、土壤等环境要素及自然资源的分区成果，衔接乡镇街道或区县行政
边界，建立功能明确、边界清晰的环境管控单元，统一环境管控单
元编码，实施分类管理，形成环境管控单元分类图。
（6）统筹分区管控要求，建立环境准入负面清单。基于环境管控单元，统筹生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的分区
管控要求，明确空间布局约束、污染物排放管控、风险管控防控、
资源开发利用效率等方面禁止和限制的环境准入要求，建立环境准
入负面清单及相应治理要求。
（7）集成“三线一单”成果，建设信息管理平台。落实“三线一单”管控要求，集成开发数据管理、综合分析和应用服务等功能，实现“三线一单”信息共享及动态管理。
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2.2 技术路线
具体的技术路线见图1：
图1 “三线一单”编制技术路线图
3 生态保护红线
3.1 工作要求
按照“生态功能不降低、面积不减少，性质不改变”的原则，根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《生态保护红线划定指南》要求，识别并明确生态空间，划定生态保护红线。
3.2 生态评价
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利用地理国情普查、土地调查及变更数据，提取森林、湿地、
草地等具有自然属性的国土空间。按照《生态保护红线划定指南》，开展区域生态系统服务功能重要性评估（水源涵养、水土保持、防
风固沙、生物多样性维护）和生态环境敏感性评估（水土流失、土
地沙化、石漠化、盐渍化），按照生态系统服务功能重要性依次划分
为一般重要、重要和极重要3个等级，按照生态环境敏感性依次划
分为一般敏感、敏感和极敏感3个等级，识别生态功能重要、生态
环境敏感脆弱区域分布。
3.3 生态空间识别
综合考虑维护区域生态系统完整性、稳定性的要求，结合构建
区域生态安全格局的需要，基于重要生态功能区、保护区和其他有
必要实施保护的陆域、水域和海域，考虑农业空间和城镇空间，衔
接土地利用和城镇开发边界，识别并明确生态空间。生态空间原则
上按限制开发区域管理。
3.4 划定生态保护红线
已经划定生态保护红线的，严格落实生态保护红线方案和管控要求。尚未划定生态保护红线的，按照《生态保护红线划定指南》划定。—20—
生态保护红线原则上按照禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合
主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。
4 环境质量底线
4.1 工作要求
遵循环境质量不断优化的原则，确立环境质量底线。对于环境
质量不达标区，环境质量只能改善不能恶化；对于环境质量达标区，
环境质量应维持基本稳定，且不得低于环境质量标准。环境质量底
线的确定，要充分衔接相关规划的环境质量目标和达标期限要求，
合理确定分区域分阶段的环境质量底线目标。评估污染源排放对环
境质量的影响，落实总量控制要求，明确基于环境质量底线的污染
物排放控制和重点区域环境管控要求。水和大气环境质量底线评估
技术要点详见附录B和附录C。
4.2 水环境质量底线
水环境质量底线是将国家确立的控制单元进一步细化，按照水
环境质量分阶段改善、实现功能区达标和水生态功能修复提升的要
求，结合水环境现状和改善潜力，对水环境质量目标、允许排放量
控制和空间管控提出的明确要求。具体的技术路线见图2：
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图2 水环境质量底线确定技术路线图
4.2.1 水环境分析
水环境控制单元细化。参照《重点流域水污染防治“十三五”规划编制技术大纲》，在国家确定的控制单元基础上，与水（环境）功能
区衔接，以乡镇街道为最小行政单位细化水环境控制单元，有条件
的地方可以细化到村级边界，西部地区可以适当放宽到更大空间尺
度。
水环境现状分析。分析地表水、地下水、近岸海域（沿海城市）等水环境质量现状和近年变化趋势，识别主要污染因子、特征污染—22—