环境管理体制

我国现行环境管理体制的现状及改进措施

摘要：随着国家对环保事业的日益重视，环境管理任务日趋繁重。而环境行政管理体制是我国环境管理体制的基础，科学有效的环境行政管理体制对于促进我国现有的环境管理体制的发展，改善环境状态，推行可持续发展等政策，都具有十分重要的意义。从我国的实际情况出发，努力探寻实现我国环境行政管理体制科学发展的途径，为能与自然环境友好可持续发展做出对策也就成了现阶段的当务之急。

关键词：环境管理体制；环境友好；问题对策

一、环境管理制度体系的概念

要解释环境管理制度体系，首先要了解环境管理制度的特征，环境管理制度具备以下三个特征:

1、约束性

环境管理制度对行为主体、客体双方都具有强制约束力，要求人们必须按照制度规定的内容和范围来履行自己的职责。

2、规范性

。规范性是确保环境管理制度得以有效实施的基本要件，没有规范性，制度就无法操作和落实，人们在实践中就会无章可循。

3、可操作性

环境管理制度的可操作性将管理的目标、任务、要求和效果结合成为一个有机的整体，是管理理论与管理实践相统一的桥梁，是环境政策的具体化。

实施环境管理制度的目的是为了降低工业生产现代化所带来的环境污染。环境管理制度体系由一组具有约束性、规范性、可操作性特征的单项环境管理制度，以改善环境，减少污染为目的，按一定规律而构成的环境管理制度的有机整体。由此可看出，单项环境管理制度是环境管理制度体系的构成要素，但并不是单项环境管理制度的简单堆砌和拼凑，而是按一定规律和方式有机地组合而成。缺少了一项制度就会对整个环境管理制度体系的运行产生影响，使环境管理体系的整体功能受损，影响了环境治理的效果，不利于改善和提高环境质量。而环境管理体系的完整和良好运行，完善了单项环境管理制度，使之能更好的为环保事业服务。单项环境管理制度之间相互作用，具有一定的层次性和动态适应性。

环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。

一、我国现行环境行政管理体制

我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主

动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。

我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应[1]。我国地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。

二、我国环境管理制度的现状及主要问题

中国的环境保护历经了30多年的发展过程，环境管理制度也历经了几个发展阶段，可以说中国环境管理制度的体系框架已基本建立起来了。我国环境管理制度是环境保护工作方针、政策在实践操作上的体现，是经过长期实践证明的适应我国国情的行之有效的管理手段。在社会主义市场经济条件下，继续推行这些行之有效的制度，加强我国的环境保护工作，实施可持续发展环境战略，比过去显得更加迫切和重要。与此同时，环境管理制度也同其他制度一样，有一个随着客观条件变化而需及时调整的问题。面对社会主义市场经济的新形势，有必要对过去制定和实施的各项制度进行系统的检测和清理，对那些不适应当前形势的部分，要及时废止或修改，同时出台与之相适应的新制度。

从可持续发展角度看，我国的每一项环境管理制度都是为实现的环境保护工作的总目标服务的，都和可持续发展息息相关，特别是可持续发展强调综合决策，强调突出经济、社会与环境之间的联系与协调，而现行的八项制度均不能满足上述的发展要求，不能适应环境保护发展形势的需要。但从系统的角度看，我国现行的管理制度还没有形成一个完整、和谐、有序的系统，管理制度之间不协调、不统一的现象仍然存在。例如，环境保护目标责任制属于微观层次的宏观管理制度，与综合决策制度有着密切的联系，但在目标责任制的考核中缺少反映综合决策、公众参与等方面的指标。但是，我国环境管理制度一定程度上促进了环境污染的治理，减少重复建设，使企业、事业单位提高了环境意识，加强经营管理，节约和综合利用资源。“tl5小”足指年产5000吨以下的造纸!，年产3万吨以下的制革]，年产5IX1吨以下的染料!，采用藕后方式炼热,炼硫的企业，十法炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀、以及生产石棉制品、放射性制品等企业加强各级地方政府对环保工作的重视和领导，增加环境保护的投入，集中人、财、物解决重点污染问题，促进污染防治技术的发展，促进了区域环境质量的改善，有效地遏制了环境恶化，推动了环保事业发展。而单项环境管理制度作为制度体系的构成要素，其本

身也存在一定的问题，需要不断发展和完善。

(一 ) 、“三同时”制度存在的问题

“三同时”制度是我国独创的贯彻“预防为主”管理思想的建设项目后期管理制度，它来自20世纪70年代初防治污染工作的实践，是我国早期环境管理制度的第一项。“三同时”制度是指新建、扩建、改建项目和技术改造项目(主要是建设项目)的环境保护设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。同时设计和伺时施工是“三同时”的基础，同时投产是“三同时”的关键。三个同时环环相扣、缺一不可。“三同时”制度在实施中存在一些问题是:

1, “三同时”制度基本上是以单项治理为主，实行的是浓度控制和末端控制。在每个污染源都上一套治理装置，这在经济上是不合理的，即使是一个污染源达到排放标准，也会对其所在区域的环境增加污染负荷。

2, “三同时”制度对污染治理的要求一般只限于搞治理设施，进行无害化处理以实现“浓度达标”，却忽略了对污染物总量的降低。

3, “三同时”设施的后期管理比较薄弱。工作中往往只对前期工作重视，对后期、尤其是同时投产之后对环保设施运行的继续监督还很不够，这是全国环保设施运行率不理想的一个主要原因。

(二 ) 、环境影响评价制度存在的问题

环境影响评价制度是环境管理中贯彻预防为主原则的一项重要制度，是将环境影响评价的原则、程序、内容、权利义务以及管理措施等活动的制度化、法定化。1969年，美国在《国家环境政策法》中首先将其在立法上确定下来。

20世纪70年代，我国引进了这一制度并将其充实和发展。在实施中，其存在的问题是:

1、对环境影响评价的作用和意义认识不足，使有些建设项目的环境影响评价受建设单位或主管部门的干预和影响较多，成为“关系环评”，以致出现为使建设项目能通过审批关，不得以而搞环评，使环评实际上成为项目能够上马的“通行证”。环境影响评价虽然确立了很高的法律地位，但法律上只规定了被管理者应尽的义务，并没有规定违反该项法律制度所必须承担的法律责任，更严重的是法律L并没有规定管理者不执行法律规定必须承担的法律责任，这是造成执法不严的内在原因。在我国的环境保护基本法和环境保护的单项法规、条例中，均对环评有明文规定，但是，这些规定的特点是对象单一，即环评实施的对象只是单一的建设项目(包括新建、改建、扩建项目)，而对于一些能够影响环境的政策及地方法规，均没有规定进行环评，这己不能适应目前环境保护的发展趋势。

3、现在的环评工作基本上是在建设项目立项批准后开始进行，有的甚至在建设项目基建动工后才委托环评单位进行环评工作。这就是说建设项目的环境评价是在厂址选定之后进行的，叫做“先上车、后买票:”，这就失去了环境影响评价的作用。一方面，对建设项目所在地的环境质量现状、污染等背景资料做大量的调查、收集和测试工作，需花费一定的时间，使建设项目可行性报告无法及时上报，造成建设周期延长，引起建设单位的不满。另一方面为了满足建设单位的要求，在短时间内仓促完成环评工作，对各种问题考虑不全面，论述不透彻，造成一些项目的评价质量不高，常常带来不应有的纠纷或损失。评价的目的也只是确定建设项目可能对环境产生的不利影响，提出防治措施，起不到影响宏观布局的作用。

4、现在的环评费用是环评单位和建设单位在国家规定的收费基础上通过协商，以合同的形式确定下来，由建设单位直接付给环评单位。有的建设单位认为既然支付了费用，环评单位就应该提供服务，所有工作均由环评单位承担，不愿积极配合;有的环评单位认为“得人钱财，与人消灾’，，既然收取费用，环评结论就应该对建设单位有利，确保环评通过评审。这种状况不但使环评工作质量下降，而且环评也

起不到应有的作用。

5、现阶段的公众参与基本上是通过给随机挑选的公众代表(建设地附近的居民和企事业单位)发放调查表，进行回收统计的形式来进行的。但由于调查表简单且建设单位不向公众公布建设项目的具体情况，使得公众代表难以针对具体情况发表有价值的意见。对于公众的意见，处理方法简单，只是把公众意见统计归纳列入表格并简单陈述，缺乏对统计归纳进行客观公正的分析论述，以及陈述水平上的辩证分析，这样造成公众参与没有实效，流于形式，不能起到应有的作用。

(三 ) 、环境保护目标责任制和城市环境综合整治定量考核制度存在的问题

环境保护目标责任制是一种具体落实地方各级政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度;而城市环境综合整治定量考核制度是在市政府的统一领导下，采用系统分析的方法，用综合的对策整治、调整、保护和塑造城市环境，并按照指定的指标考核的制度。目标责任制和城市环境综合整治定量考核制度在环境管理实践中存在流于形式、不求实效的问题。表现为考与不考一个样，考好考不好一个样，考核时一阵毛毛雨，考核之后雨过天晴。其原因如下:

1、考核的对象是城市政府和市长，在制度的执行过程中，部分城市在人口密集的区、县、乡镇也参照执行了类似制度，但毕竟没有正式规定，该制度对乡镇政府领导约束力不大。这与乡镇企业造成的日益严重的环境污染状况很不适应。

2、考核主体不对。地方政府对本辖区环境质量负责的实质就是对本辖区的人民负责，一个地区的环境保护工作做得如何谁来评价?谁是考核的主体?自然是本区域的社会公众，而不是地方政府的上级主管部门。上级政府对下级政府进行考核既考不出动力，也考不出压力。当然落实不了环境保护的责任。

3、考核没有可比性。对城市环境综合整治实行规范化、统一化的考核是必要的，但这种考核模式缺乏针对性，“一刀切”式的管理方法是考核流于形式、不求实效的重要原因。不论是国家级考核还是省级考核，不分城市规模、城市类别和城市基础条件，均采用一个标准、一个模式，没有可比性，不能调动各地城市环境综合整治考核的积极性。原因在于城市的地区不同、气候不同、基础条件不同、环保工作起点不同，所做工作的难易程度也不一样。譬如，工业城市与旅游城市之间，大城市与中小城市之间，重工业城市与商业城市之间都存在很大的差别，前者的环境问题多、困难大，后者的环境问题相对较少、解决起来比较容易，但采用同一个标准考核，就失去了公平性和可比性，再加上个别地区的领导对考核指标的认识不足，或对考核指标过于“重视”以致出现了弄虚作假的情况，使考核在某些地方失去了考核意义，影响了该制度在环境保护中作用的有效发挥。

4、奖惩措施不兑现。考与不考一个样，考好考不好一个样，一个重要原因就是关于实施目标责任制的奖惩措施不落实。考核部门缺乏监督机制，被考核部门当然也就没有动力。

(四 ) 、排污收费制度存在的问题

排污收费制度是指一切向环境排放污染物的单位个体生产经营者，应当依照国家的规定和标准，交纳一定费用的制度。排污收费制度在实施过程中，对于促进企业污染的治理，筹集必要的环保资金，促进环境保护事业的发展起到了重要的作用。以上海为例，1981.2000年，上海共征收了21.07亿元的排污费，征收户数由1985年2128户增加到2000年4849户;排污费用于污染治理和环境综合整治资金达13.4亿元。上海人均GDP己由1991年的893.77元增至2000年的4551.15元，但是环境质量并没有发生相应程度的恶化，排污收费功不可没。但在实施过程中也存在一些问题:

1、现有排污收费制度所规定的收费标准严重偏低，是一种“超欠量收费”。目前在社会经济保持稳定增长的同时，企业的承受能力大大提高，但收费标准保持不变，所征收的排污费大大低于污染物的治理费用。依据上海市环境监理和物价部门1997年的调查，GOD(化学耗氧量)的治理成本与收费标准相差

9-12倍，这种情况降低了对排污企业的激励作用，以致出现企业宁肯缴纳排污费也不愿治理的现象。

2、目前的排污收费只针对企业排放污染物浓度最高者，而对其它污染物没有收费措施，这在排放污染物较为简单的情况下比较实用。随着工业生产的科技化发展，企业污染物的排放趋于综合化和复杂化，同一排污口排放多种有害物质，只对其中一种收费起不到限制排污的作用，甚至在一定区域会出现排放全部达标，但区域环境质量趋向恶化的现象。

3、在排污费的征收范围上，虽于19%年在“两控区”开始征收S02排污费，1998年开征城市污水处理费。但这些项目的逐步开征，还远不能满足环境管理的要求。

4、排污费的使用存在问题。大量收费被“非法”使用‘所谓“非法”是指超出国家有关文件规定的不正当使用，如被有关政府部门的大量积压、挤占和挪用等。据国家环保总局的统计，19%年全国各级财政非法使用排污费29.3亿元，占同期排污费总额的13.76 ，使我国有限的环保资金不能发挥最大的作用。

(五 )、污染限期治理制度存在的问题

在我国污染限期治理的对象一直都是一些污染大户或群众反映强烈造成环境严重污染的单位。《环境保护法》第29条对限期治理的规定亦是:“对环境造成严重污染的企事业单位，限期治理。”但是，如何认定严重污染环境，法律无明确统一的标准，这使得污染限期治理制度在实施中暴露出许多弊端:

1、主观任意性大，不利于公平执法和企业的公平竞争。关于污染程度的认定，由于缺乏统一的标准，只能由执法者判定，具有很强的主观性，易因排污收费制度在环境管理应用中存在的问题，因时、因地而异，同样的污染单位会因为处于不同的地域或执法者的认识不同，受到不同的处理。这就影响了企业的公平竞争，也会使企业采取不合作态度即对治理的抵触情绪。

2、不利于促进超标排污企业及时治理污染源。由于限期治理对象不包括所有的超标排污企业，而是指向个别污染突出的企业。所以未列入限期治理范围而排污又超标的其他企业没有治污的明显压力，会产生松懈、观望、甚至置之不理的态度，妨碍了污染源的及时治理。

3、容易造成治理对象的遗漏。《环境保护法》第29条规定:“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。”这表明限期治理的决定权在各级人民政府，但是政府缺乏对所有的污染源进行经常地、全面地监测了解的机制，现时确定限期治理对象往往是将己经发生了严重污染事故或者是群众上告多、反映强烈的污染单位列入范围，因而容易造成遗漏。

(六 ) 、环境与发展综合决策制度存在的问题

环境与发展综合决策是相对于传统决策而言建立在可持续发展思想基础之上的一种全新的大环境管

理对策。按照目前的行政体制，在政府的设置中，环保部门与经济管理部门、规划部门相互分割，彼此独立，这使得一些发展部门的决策者在作出决策时，由于受部门能力的局限性和部门利益的影响，不能从全局出发，统筹安排。这种从各自角度出发制定的政策和计划所带来的环境影响是潜在的、长远的，需花大力气才能清除，有些甚至根本无法扭转。比如一个正在严重威胁我国人民现在的生存环境的典型例子是党的“十四大”确定将汽车工业作为我国国民经济的支柱产业带来的后续效应。虽然汽车的销售量因此而大增，但是由此给城市空气环境造成的污染状况却日趋严重，不得不投入资金进行汽车尾气的治理。

（七）以地域管理为主的环境管理体制，导致中央政府和地方政府存在行为差异。

中央政府对于环境保护的态度非常重视，制定了一系列关于环境保护的政策法规，把保护环境上升到了基本国策的战略高度。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到改善所带来的外溢效应是不存在的，因为任何一个地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复杂，因为环境本身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，可能得到收益的并不是该地区而是邻近的其他地区，这样就使得一些地区忽视环境保护而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目标选择上，地方的目标函数与中央存在差异。中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的可持续性，而地方政府的目标则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环境保护政策的决策与实施上，地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在落实环境管理的具体政策时，会与中央政府的要求产生一些矛盾与冲突，而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能地减少或避免自身利益的损失。所以，在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差异。有学者认为，从环境保护的纵向管理上来看，我国是以地域管理为主的管理体制，在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门只对本级政府负责，在环境保护机构内部上级与下级之间只是一种业务指导关系，上级对下级缺乏应有的制约力，执法过程中容易受到人为因素的干扰。由于区域间经济发展的不平衡，不同地区对于环境污染问题的严重性和保护环境的重要性认识也不相同，因此，在资金投入上也存在着较大差异，有些地区投入了较多的资金用于环境保护，而有些地区则投入较少。这种现象必然造成地区之间环境管理力度上的不均衡，时间一长可能就会导致一些原来重视环境保护的地方政府向不重视环境保护的地方政府看齐，减少资金投入。即使某些地方政府一些有远见的官员真的下大力气治理本地区的环境，但由于环境的特殊性，我们也很难全面衡量其治理环境的业绩，这就使得地方政府的环境保护流于形式。

（八）地方环境管理机构在设置上不能满足实际需要。

目前全国有不少环境保护部门，特别是县级环境保护部门仍挂靠在城市建设系统上，仅属于城市建设系统的一个部门，这种现象给环境保护的执法工作造成了一定的障碍。城市建设往往引发一定的环境问题，而作为城市建设系统内的机构自然无法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。因为没有独立的机构，人员编制、工作经费等问题也都难以保障。有些地区环境保护部门内的自然保护监督管理机构不健全或者根本没有自然保护监督管理机构，而环境污染防治和自然保护是环境保护工作中不可或缺的两个部分，具有同等重要的地位。反映在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构都应该进行强化，不能侧重于任何一方。有些自然保护任务非常繁重的资源或农业大省，到目前为止还没有自然保护监督管理机构，有的省有自然保护监督管理机构但力量薄弱。在一些县和农村，环境和自然保护工作仍然很繁重，但机构的设置和人员的编制则远远不能适应实际需要，甚至还有些地方出现了没有人管理这方面的工作的情况。