广州地铁资产管理与运营补贴现状分析与可行性优化建议

1 概述

1.1 课程实践分析要求

根据学习内容和课程实践作业要求，分析和建议需要达到以下的目标：

①分析该城市不同利益主体在轨道交通系统资产管理过程中的目标与行为，分析指出其资产管理可能存在的问题。

②结合该城市社会经济与交通发展现状与远期规划，从社会效益最大化的角度提出城市轨道交通系统资产管理的战略目标，并设计资产管理工作机制与绩效评价指标体系。

③设计该城市轨道交通系统的固定资产更新改造补贴合约机制与管理实施方案。

④分析该城市轨道交通系统的票制票价现状及其可能存在的问题，若存在问题，提出其票制票价的改进方案。

⑤结合票制票价方案，设计该城市轨道交通系统的运营补贴合约机制和管理实施方案。

1.2 研究主体选择

根据课程实践作业要求，选择的研究主体要为家乡城市或省会城市的轨道交通系统。收集建设与规划情况、运营管理模式、投融资模式、资产管理方式等资料。若所在省没有城市轨道交通系统，则在上海、广州、深圳3个城市中任选其一。

山东生临沂市目前尚没有轨道交通的规划方案提出。山东省省会城市济南市现在已经有轨道交通规划（2015-2019），规划修建3条市域快线，其中R1线于2015年已经动工，计划于2020年通车。目前，山东省内仅未有运营的轨道交通线路。青岛地铁3号线（双山站-青岛北站）即将通车运营，正式通车时间为2015年12月16日。同时，青岛地铁3号线南段（双山站-青岛站）、1号线、2号线正在建设。

目前，济南轨道交通尚不具备运行资格，青岛地铁仅有1条线即将开始运营。考虑到可得的与投融资、运营管理架构、票制票价相关的资料不健全，故不选择济南、青岛的轨道交通进行分析与优化设计。

按照要求，本文选择了广州地铁为研究主体，主要原因如下：

①基于实践要求中的选择城市轨道系统。

②考虑到可能涉及以后的研究调研主体。

③考虑到广州地铁开通时间适中且已经形成规模，在发展中已经有可以借鉴的地铁系统，关于投融资和企业管理等相关内容有较多的可研究内容，自身发展中的经验与教训较多。

④考虑到既有研究较多，能够比较充分的获得广州地铁相关的资料。

1.3 研究的主要角度

本文对于广州地铁主要从以下度进行分析和提出优化建议。

①分析广州地铁既有线路的投融资模式，进而分析得到广州地铁相关利益相关方的关系分析各个利益相关方在规划建设和运营管理中的操作目标。

②通过分析利益相关方的目标行为，得到现有的地铁运营和资产管理之间可能存在的问题，并与现在的相关补贴方式进行联合分析。

③基于社会效益最大化这一目标分析广州地铁城市轨道交通网络的战略目标，并从资产管理这一层面设计与之相关的管理工作机制和绩效评价模式。

④基于以上两点的分析，综合设计在资产管理层面的固定资产更新改造的补贴方案设计。

⑤分析广州地铁票制票价发展过程和现行制度，针对其可能存在的问题分析提出可行性的改进意见。并综合票制票价补贴方案进行综合分析。

1.4 既有资料覆盖情况

通过资料搜索和文献检索，得到了与研究主体相关的原始资料，列举如下：

①广州地铁线网和设施现状（截至2015年2月）。

②广州地铁经营与财务现状、建设投融资模式。

③广州地铁相关利益主体和供给方式。

④广州地铁票制票价现状和发展历史。

⑤广州地铁线路维修管理模式。

⑥广州地铁使用的信息化编码技术。

同时，有一部分资料在现有的检索范围内缺失或者较为单薄，列举如下：

①广州地铁运营相关统计数据。

②广州地铁资产管理模式及其管理架构。

③广州市政府与地铁相关的财政数据。

对于以上3点尚存不足的数据，主要的处理方法是通过有一定涉及的文献进行推定或者设计优化方案

2 广州地铁现状介绍

2.1 概述

广州地铁是广州市的城市轨道交通系统，于1997年6月28日开通，是中国大陆第四个开通并运营地铁的城市。截至2013年12月28日，广州地铁共有9条营运路线（1号线-6号线、8号线、广佛线及APM线），总长为260.5千米，共164座车站（换乘车站重复计算）。

如图2-1，为广州地铁线网图（2014年）。

广州地铁由广州市地下铁道总公司负责营运管理，并且还是广佛地铁的实际建设及营运者，并由此间接成为佛山地铁一号线的运营商。

广州市地下铁道总公司成立于1992年12月28日，是广州市政府全资大型国有企业。公司担负着广州市快速轨道交通系统的建设及运营管理的重责，同时经营以地铁相关资源开发为主的多元化产业。

图2-1 广州地铁线网图（2014年）图2-2 广州地铁APM线示意

2.2线路介绍

对于广州地铁现有的9条线路（包括APM和广佛线）的车站、线路长度、列车编组、停车段进行列表归纳如表2-1.。

表2-1 广州地铁各线路情况统计表

说明：

①广州地铁3号线为Y形线路，以体育西路车站为连接车站。

②APM线为广州市自动旅客输送系统，南北方向分别连接地铁广州塔站和林河西站。

2.3 APM与广佛线

2.3.1 APM系统

APM系统名为珠江新城旅客自动输送系统（Zhujiang New Town Automated People Mover System，简称APM线），是广州地铁的一条运营中的路线，属于旅客捷运系统，亦是广州第一条使用胶轮路轨系统的线路。

APM线南起海珠区的广州塔，向北下穿珠江主航道到达海心沙、珠江新城花城广场，北至林和西站，路线总长3.88千米，全部采用地下路线，共设9座车站，1座地下车辆维修中心（含控制中心）。于2010年11月8日开通投入试运营。它是世界首条的全地下捷运系统。其设站和衔接如图2-2。

APM将解决珠江新城核心区的交通疏导，它将是珠江新城CBD地区和天河商贸区内部的公交骨干线，满足其内部、珠江新城与天河商贸区、观光塔之间客流的交通需求，以及旅游观光购物的出行需要。

在票制上，APM与三号线有两个转乘站，但由于APM采用独立的一票制计费系统，故乘客不可在此进行里程累计换乘，必须出闸后到另一条线的站厅重新入闸。

2.3.2 广佛线

广佛地铁（佛山地铁1号线），是一个连接广州至佛山的地铁系统，连接广州荔湾区的西朗站至佛山市禅城区的魁奇路站。车厢编制为4节B型编组。运营中的线路长20.73千米，共设14座车站。

广佛线是我国首条跨越两个城市之间的地铁线路，被纳入为珠江三角洲城际快速轨道交通广州至佛山段。它也是佛山市首条地铁线路，是广佛同城的标志之一。作为国内首条具有城际铁路性质的地铁路线，连接了广州海珠区、荔湾区，佛山南海区、禅城区，西朗站至魁奇路站已于2010年11月3日通车。

3 广州地铁不同利益主体关系分析

与地铁系统相关的主要利益主体有地铁运营公司、地铁投资建设方和政府，不同的投资建设模式决定了利益主体间的不同关系和不同的目标与行为，也影响着实际的投融资模式。本章从既有数据中得到的广州地铁实际投融资模式和建设管理模式出发，分析其利益主体的构成，得到不同利益主体之间的可能的目标与行为，以及这些行为可能导致的资产管理问题。

3.1 广州地铁投融资模式

3.1.1 广州地铁管理模式

广州地铁现行的管理模式为无竞争条件下的官办官营模式。地铁由广州市政府投资建设，所有权归政府所有，由广州市地下铁道总公司负责运营管理，同时广州市地下铁道总公司还是广州地铁的实际建设者。即广州市地下铁道总公司是广州地铁的建设方和运营方，投资方和资产所有方为广州市政府。广州市地下铁道总公司为广州市的大型国有企业。

采用无竞争条件下的官办官营模式有利于政府管理控制，能够保证较高的运营服务水平和较低的安全风险，但是难以对国有管理的绩效进行有效考评，投资和管理效率效率较低。这种管理方式适用于建设初期或制度建设与监督规范的情况。

3.2.2 广州地铁的投融资模式

广州地铁从管理上采用官办官营模式，即由政府主导的一体化垄断方式，由政府负责广州地铁的全部投资与建设（建设委托方为广州市地下铁道总公司），并对其中的亏损进行补贴。

所以，广州地铁的投融资模式受政府主导，即现行的投资方式为完全政府投资，融资方式为政府财政资金加政府银行贷款。如表3-1，为广州地铁2号线至5号线实际投资金额及其比例。

表3-1 广州地铁线路投资来源及其比例

由表3-1可知，政府投资和银行贷款占总投资金额的100%。其中，政府财政的直接投资均在60%以上，其他接近40%的部分由政府信贷完成。

在此投融资模式下，政府既是投资主体，也是信贷担保人，承担全部投资。因此，投资速度快，可靠性高，操作简单。但会带来巨大的财政压力，同时导致较低的经营效率。

3.2.3 投融资模式的不足分析及建议

既有投融资模式下，政府财政压力巨大，同时经济运行效率低下，产生大量的浪费。既有的投融资模式面临这如下的问题。

①投资结构单一，政府财政压力大

根据广州地铁目前规划，有19条线路正在建设或规划建设，预计投入将达到2500亿元，政府财政压力巨大。2011年年末，广州地铁整体的负债达到502亿元，资产负债率达到了45.76%。同时广州市政府面临着地铁票价的高额补贴，如果不调整现行的投融资模式，在线网建设中后期，政府财政压力会达到峰值。

②运营效率低下

在经济理论中，市场经济条件下，由政府部门进行的垄断性的管理模式，效率是最低下的。广州地铁采用无竞争条件下的国有国营模式，只有广州市地下铁道总公司一家参与运营，成为垄断经营者。垄断经营者只需要付出维持垄断地位的成本就可以获得垄断地位，竞争机制的缺乏导致运营服务效率低下。

③运营亏损导致投资回收困难

由于地铁建设的巨大成本，一般需要20年才能收回成本。现在盈利水平较高的香港地铁，也是通过1979年至1996年一共17年的运营才收回投资。而广州地铁自第一条线路于1997年开始运行以来，连续5年亏损（不计计提折旧），2001年的净利润为负1319万元，到2002年才开始盈利。但考虑贷款的巨额利息和设备折旧费用，其结果是亏损的。虽然地铁的公益性使得亏损具有一定的必然性，但不能完全归结到公益性。

综合以上数据和分析，为了减少亏损、提高资产效率、减轻政府压力，广州地铁的投融资模式需要进行调整和优化，可行性建议如下。

①多元化投资渠道

现行的融资模式中由广州市政府负责全部投资，主要融资渠道为银行贷款，其他融资渠道较少。基于银行贷款授信额充足、融资额度大和允许期限长的特点，银行贷款可以作为投融资的优先渠道。但是银行贷款的风险由政府全部承担，财务风险较大，广州市政府可以通过政策引导，拓宽融资渠道，在中期票据、企业债券、私募债券、短期融资券等渠道发挥政府融资的优势，同时多元化融资收入渠道，降低资金风险，同时提高资金流动性。

②弱化政府主导投资，吸引不同资本

通过开放投资市场，吸引社会资本和民间资本进入地铁投资领域，控制风险转移。或者调整地铁系统管理模式，引导其他资本进行投资，降低融资成本。

③开展融资租赁和信托贷款

融资租赁是基于资产购置或转让的一种融资方式，分直接融资租赁和售后回租两种方式。信托贷款是基于信用评级直接向投资者募集资金，融资成本低，但存在商誉担保问题。

3.2 广州地铁不同利益主体

广州地铁的管理采用非竞争模式下的官办官营模式，现阶段的地铁运营公司只有广州市地下铁道总公司一家。通过3.1中的资料和分析，广州地铁利益相关主体主要是广州市政府和广州市地下铁道总公司。其关系图如图3-1。

图3-1 广州地铁利益主体方关系

广州市政府是广州地铁的主要相关方，其主要负责的内容如下。

①财政上负责线路设计、建设的全部投融资。

②财政上负责广州市地下铁道总公司的日常运营补贴和设施设备更新改造补贴。

③政策上负责广州地铁线网的规划与设计和走向定位。

④监督上负责监督广州市地下铁道总公司的运营工作、效益水平和资产状况。

⑤设施设备上负责设施设备的采购和管理监督。

广州市地下铁道总公司是地铁的运营方和实际主要管理方，其内部结构图见图3-2。虽然广州市地下铁道总公司是单独的企业，但仍是广州市政府管理的国有企业，这里将广州市地下铁道总公司和广州市政府分开进行分析。其主要负责的内容如下：

①负责线路的修建和设备安装。需要说明的是广州市地下铁道总公司在广州市政府的资金支持下修建线路和进行设备采购。即广州市地下铁道总公司不仅仅负责运营管理，还负责线路的建设。

②负责广州地铁线网的运营与管理。

③负责设备的维护和更新、报废工作。

图3-2 广州市地下铁道总公司结构图

同时广州市地下铁道总公司，不仅仅局限在地铁建设和运营领域，广州市地下铁道总公司的业务范围还包括：

①土地与物业开发经营

广州市地下铁道总公司与2009-2010年期间确定了“地铁+物业”的战略发展模式，结合地铁线网规划和建设，开发沿线的土地和物业及其他资源。截至2012年，广州市地下铁道总公司一级土地整理业务共完成储备117公顷，通过土地整理筹集的新线建设资金已达到19亿元。

②其他资源经营业务

除了房地产业务，广州地铁对于地铁沿线的商业资源的开发也已形成一定规模。地铁沿线广告、商铺经营、通信等资源经营业务每年为公司创收超过5亿元。

以上两点说明，现在广州市地下铁道总公司已经向多业务开展，在地铁相关领域内利用地铁的正外部性获得收益；同时利用政府提供的政策优势，提高经营成本，减少政府补贴压力。

3.3 广州地铁资产管理潜在问题分析

轨道交通设备全生命周期界定为从投资开始，经过建设、试运营、转固、更新改造、盘点、至资产报废结束。在不同的时间内，资产管理的重点和主要参与方均不同，首先从设备的不同时间段内，分析利益相关方可能存在的目标行为，之后分析可能存在的问题。

3.3.1 不同时段内利益主体的目标行为

在委托建设和设计阶段，运营方和建设方是同一家企业，两者之间主要是信息流之间的交互，同时还有广州市政府与设计单位之间的信息流交互。这一阶段内，广州市政府主要考虑线路的实际应用性、建设成本和资产购置费用；而建设方和运营方主要考虑线路实际应用型和服务水平。

在建设阶段，主要进行线路建设和设备的采购和安装，广州市政府下的财政部门将资金拨向建设方（广州市地下铁道总公司），建设方反馈建设信息。这一阶段内按照设计和合同进行采购和反馈，两方的目标行为收到合同约束。

试运营和转固时期内，设备在监督下由建设方转移至运营方（广州市地下铁道总公司内部转移）。此阶段内，广州市政府的目标行为是监督设备转移并且双方确认设备交接，广州市地下铁道总公司的目标行为是确认设备接受和转固情况，并开始资产管理准备工作（设备编码等等）。

运营时段内，设备由广州市地下铁道总公司使用和管理，进行更新和维修，最后进行报废。此阶段内，广州市政府希望设备能够得到高效和充分的利用，在安全范围内尽可能减少更新换代和报废，以减少财政投入。运营方的目标行为是保持设备在较优状态下运行，尽可能的提高服务水平。

3.3.2 资产管理中潜在问题

基于3.3.1中不同资产管理时间段内两者不同的目标行为，对于广州地铁资产管理中的潜在问题分析如下。

①建设方和运营方均为广州市地下铁道总公司，这一点一定程度上提高了信息的流动性，使得线路的设计、设备的购置与实际运营情况契合度提高，同时简化了建设完成后的资产转移和转固的留乘。但是，这一点相当于政府的完全委托（除线路设计外）行为，即政府把资金和建设要求全部提供给广州市地下铁道总公司，之后由广州市地下铁道总公司进行建设和运营，存在较大的道德风险。这样不能保证设备管理的完全可靠性，需要政府的介入和监督。

②广州地铁建设为政府完全投资，广州市地下铁道总公司在政府资金和补贴下负责建设和运营，运营的垄断地位使得广州市地下铁道总公司在设备管理上的精细化降低，不关注资金使用效益，会导致设备能力的浪费和资金的浪费。

③在运营管理期间，设备的更新改造和报废工作由广州市地下铁道总公司负责，由政府财政进行埋单。这一点存在一定的道德风险，即广州市地下铁道总公司中可能存在因为不承担风险采用的自身效用最大化的自私行为。

④信息不对称导致政府对于资产管理相关的具体数据把握较差，广州市政府对于地铁建设和补贴财政判断会出现误差，对于广州市地下铁道总公司的收益认识模糊。