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论电子政务与服务型政府的建立

写作提纲

绪论：

电子政务与服务型政府的重要性和关系

加快服务型政府建设是党的十七大提出的重要任务，是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的战略举措。而电子政务是将政府的管理与服务建立在现代信息技术、网络技术和通讯技术基础之上，是实施政府改造战略的一个非常重要的步骤，也是建设服务型政府的重要切人点．因此，从服务型政府的主要特征人手，提出构建基于电子政务的服务型政府的路径选择，对于发展电子政务，加快服务型政府建设具有重大的战略意义。

电子政务与服务型政府构建的关系服务型政府是相对于管制型政府而言的，它以一公民本位、社会本位、权利本位”为价值取向，取代了传统的“官本位、政府本位、权力本位”的价值观，从而成为与传统政府截然不同的现代政府管理模式。

本论：

服务型政府的主要特征

(一)以人为本

(二)依法行政

(三)注重服务

(四)政务公开

电子政务对建设服务型政府的促进作用

(一)电子政务促进政府组织结构扁平化

(二)电子政务促进政府管理方式的变革

(三)电子政务能够有效提高政府服务的质量

(四)电子政务促进公务员管理理念的更新

结论:

基于电子政务的服务型政府建设的思路

(一)转变传统行政观念，树立“以人为本”的服务理念

(二)加大政府机构改革力度，探索实行职能有机统一的大部门体制

(三)优化政府业务流程，加强政府责任与监量机制

(四)建设以人为本的政府网站，积极消除数字鸿沟

(五)加强安全管理体系建设，完善法律制度

(六)加强公务员教育培训与公共服务理论研究

论电子政务与服务型政府的建立

【内容摘要】建设服务型政府是党的十七大作出的重大决策，实施电子政

务是促进服务型政府建设的重要手段。有效推进基于电子政务的服务型政府建设，曲须厘清服务型政府的主要特征，明确电子政务对建设服务型政府的促进作用，认清当前电子政务环境下服务型政府的构建所存在的主要问题，并从转变传统行政观念，加大政府机构改革力度，优化政府业务流程，建设以人为本的政府网站，加强安全管理体系建设，加强公务员教育培训与公共服务理论研究等方面入手，综合推进服务型政府建设。

【关键词】电子政务；服务型政府；公共服务

一、电子政务与服务型政府构建的关系服务型政府是相对于管制型政府而言的，它以一公民本位、社会本位、权利本位”为价值取向，取代了传统的“官本位、政府本位、权力本位”的价值观，从而成为与传统政府截然不同的现代政府管理模式。或者说，服务型政府是以表达和体现公众意志为根本，以解决公共问题、实现公共利益为目标，以公正透明、廉洁高效、诚信守责为基本施政理念，以满足人民群众对公共产品和公共服务的需要为目的，以宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务为基本职能的政府管理模式，服务型政府将成为中国政府未来发展的方向。电子政务是以互联网、信息处理技术为基础，以为公民、为社会提供方便、快捷服务为宗旨的新型政府管理模式。电子政务的建设为政府由管理型向服务型的转变提供了重要的特质设备与技术支撑，它使政府由管制型转变为服务型成为必然。因此，电子政务已经成为建设服务型政府这一现代政府管理模式的驱动力。在2008年7月召开的“数字长江万里行”武汉论坛上，国家信息化专家咨询委员会委员汪玉凯指出：“电子政务的发展促进了政府转型．这一转型反过来促进了电子政务以服务公众为中心的重点发展。电

子政务与服务型政府的建设实际上体现了一个双向互动的过程。服务型政府为电子政务的建设提供基本理念，如服务型政府理论强调政府公共服务的责任、重视政府管理的高效率与低成本，以及公民的参与性与公正透明等．这些理论观点有助于电子政务“以民为本”、“社会为本”、‘‘透明行政”等目标的确立，并积极引导电子化服务的发展。同时，电子政务也为服务型政府的建设提供了重要的技术支持：如电子政务通过采用网络化、数字化等技术手段，向全社会提供准确、全面、权威的信息资源；通过协同政务、一站式服务等，改造政府业务流程，创新政府的服务模式，使政府的公共服务更快捷、更公平、更直接；通过建立和培育政府与社会公众之间的交流机制，有效实现信息资源的共享，减少政府办公成本，使公众获得及时满意的各种服务，大大提高政府公共服务的质量和效益。

当前，世界各国都在积极发展电子政务，目的在于运用信息技术，尤其是互联网技术重塑一个管理更有效率、服务更完善的电子政府。发达国家把电子政务作为国家发展的一项重要战略，纷纷出台一系列的政府信息化计划和法案，投入了大量的资金推行电子政务，实现服务型“在线攻府”或“数字政府”的目标。

美国是起步较早、发展最为迅速的国家，针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质，提出了“运用信息技术再造政府”的观念。1994年，政府GITS提出的政府信息技术服务的远景，强调。利用信息技术协助政府与客户间的互动”，建立以顾客为导向的服务性电子化政府，并将企业家精神引入政府运作。英国1996年公布“直接政府”计划，提出新形态的公共服务、以电子形式传送政府服务和政府部门与机构问共享资源等，以减少政府支出和简化系统。日本于2000年3月启动电子政府工程，以实现通过因特网等网络系统办理各种申请、申报、审批手续，并实施政府网上采购计划。

国外学者对电子政务与服务型政府的研究成果表明，现代政府发展的结果必定是服务型政府，现代服务能力是决定政府竞争力的基本手段之一；政府从管制型向管理型再向服务型的转变，是一个历史趋势，是有着明显的规律性的发展过程，同时行政模式也相应由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”转变。从上可见，电子政务的本质就是使政府成为一个公共服务政府，实现由传统的管制型政府过渡到服务型政府。我们必须顺应时代的潮流，逐步适应电子政务环境，利用电子政务所提供的有利条件来加快建设服务型政府的步伐。只有这样，才能使我国服务型政府的构建向健康、稳定的方向发展，才能使公众充分享受到服务型政府给他们带来的好处与便捷的服务。

二、服务型政府的主要特征

(一)以人为本。无论是西方的行政发展，还是中国的行政改革与发展，都把如何更好地满足社会和公众的需求作为寻找改革与发展的基本点和归宿。2004年4月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“必须把维护最广大人民的根本利益作为政府公众的出发点?8943.坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展，促进经济社会和人的全面发展。叽23因此，坚持把人民群众的根本利益放在首位是服务型政府的本质特征。

(二)依法行政．服务型政府也是一个法治的政府，。法治的作用在于通过强制约束的方式，将政府和其他社会行为为主体的自由控制在一定范围，为他们的行为选择提供一种预期机制和矫正机制，以实现维护公民权利、市场自由和公共利益的秩序。也就是说，政府必须依法产生、依法办事、行为规范、接受监督、违法承责。只有做到这些，才能

保证政府对人民负责，政府才能取得人民的信任，才能被人民所接受。

(三)注重服务。服务型政府是相对于传统政府而言的，服务型政府在行政理念、角色定位、行政职能、运行机制等方面都与传统型政府有着极大的区别。服务型政府是一个以社会为中心，以服务为主导，实行“民本位”，为社会公众提供服务的公共行政组织。政府是一个受

社会民众委托，代表公共利益、执行公共意志、管理公共事务、提供公共服务、承担公共责任的主体。其职能主要在社会公共领域，体现在维护公共秩序、发展公共事业、发布公共信息、制定公共政策、提供公共产品和公共服务、促进经济社会的科学发展等。政府要及时回应公民的需求．积极履行服务的责任，自觉接受公众的监督。政府和公民之间建立良好的互动关系，建立政府主导、社会参与、机制灵活、监督有力的公共服务体系．形成政府与社会“共管共治”的格局。

(四)政务公开。政务公开体现了服务型政府的行政理念，因为政府信息公开，一则可增进公众对政府工作的了解，进而产生认同感和信任感；二则有利于公民参与政府决策，监督政府的行为，有利于提高公共服务的效益和质量。只有真正建立起政务公开制度，才能将政府置于公众的监督之下，才能更好地推进政府作风的转变，为人民提供更好的服务。

三、电子政务对建设服务型政府的促进作用

(一)电子政务促进政府组织结构扁平化。这是电子政务对服务型政府建设最为深远的影响，它使传统“金字塔”式的组织形式改变为扁平的组织形式，从而减少中同管理层，达到精简机构的目的。因为实行电子政务，通过运用现代信息技术必将加强操作执行层与决策高层的直接沟通，使决策高层的信息处理能力提升，从而可以逐步缩减以致取消中间层次。同时，由于信息技术的支持，通过实施电子政务还可以使管理者与其下属进行方便快捷的沟通，因而可以拓宽管理的幅度．

(二)电子政务促进政府管理方式的变革。

电子致务可以有效消除传统政府管理方式的弊端，使政府管理由控制型向参与型转变。重大问题决策出台之前在网上公布，可以让公众广泛参与讨论．有效减少决策的失误，减少权利滥用的可能。同时。实施电子政务．必须进行组织结构重组和工作流程优化，这不但可以精简机构和人员，而且可使政府运作公开透明，遏制暗箱操作，并且可以有效提高工作效率和质量。

(三)电子政务能够有效提高政府服务的质量．

电子政务崇尚以公众为导向，以政府为公众服务为中心的服务理念，通过采用“一站式”服务代替传统的政务定时、定点、按业务流程顺序办理的诸多限制，使公众真正享受到政府提供的方便、快捷与公平的服务。而且，公众可以通过网络与政府直接沟通，对政府的服务水平、服务质量、服务内容、服务要求等提出自己的看法，使政府的公共服务不断完善。

(四)电子政务促进公务员管理理念的更新。电子政务作为服务型政府建设的组成部分，应该遵循。以公众为中心”的基本原则，树立以服务为导向的电子政务思想，使各级政府更好地面向社会、面向企业、面向公众，促进从原来的“以管理，审批为中心”向以“服务性、透明性、效率性、回应性”为特征的服务型政府转变。因此，随着电子政务的实施，公务员也必须改变管理理念。要以“公民本位、社会本位、权利本位”为价值取向，取代传统的“官本位、政府本位、权力本位”的价值观。

四、基于电子政务的服务型政府建设的思路

(一)转变传统行政观念，树立“以人为本”的服务理念。服务型政府作为一种新型社会治理模式，对于处在从传统社会向现代社会转型期的我国行政职能转变具有极为重要的理论价值和实践意义。我国是一个具有深厚历史传统和文化背景的国度，在这样的国度里将统治

或管制型政府转变为服务型政府的难度是不言而喻的。服务型政府是以公民为中心的政府，为民服务是它的根本宗旨。政府公共部门与公众之间的关系是公共服务的提供者与消费者之间的关系，政府部门行驶公共权力主要是为了实现公共利益和为公众提供服务。因此，政府和公务员首先必须实现从“管理”到“服务”的理念转变，要树立以人为本的服务理念，应尽快从原有的“官本位”的行政观念转变到“民本位”的服务宗旨上来，克服“治人”意识，树立“为人”意识。公务员要满腔热情支持电子政务，大力支持信息共享，积极向社会公众开放一切可以公开的信息。政府通过信息公开，可以扩大公众的知情权，有利于政府和公务员接受公众的监督，减少权力滥用，促进勤政廉政建设。建设服务型政府又是一项系统工程，特别需要各级干部的重视和支持，尤其是领导干部必须深刻理解实施电子政务的重大战略意义。要从提高党的执政能力、提高为人民服务的能力和水平的高度认识这一问题；要从落实十七大所提出的“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”要求的需要来认识推进电子政务，从而加快推进服务型政府建设的步伐。

(二)加大政府机构改革力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。目前，电子政务运作与传统的政府组织结构和运行方式存在许多矛盾，在相当多方面两者相对独立，平行运作，没有达到有机的融合。其实．电子政务利用信息网络和其他相关技术，为我国行政体制改革开辟了全新的空间。因此，应该积极利用电子政务改善我国政府组织机构以条块分割为特征的二维模式和以纵向层级、横向职能的矩阵结构。因为开展电子政务要求后台系统必须统一协调工作，而原先的组织结构必将对电子政务实施产生阻扰和抗拒。所以，我们必须清醒地意识到实施电子政务存在的问题不仅在于技术手段，更在于管理体制。如果只是在传统体制基础上进行电子政务建设，那么只能建成一个网络，而不是真正意义上的电子政务。党的十七大报告指出，行政体制改革的总趋势是探索实行职能有机统一的大部门体制，逐步建立健全部门间协调配合机制。政府部门将逐步向大部制、宽职能、少机构的方向发展；行政方式将逐渐从管制走向服务，从人治走向法治，从集权走向分权，这就为电子政务实施和推进提供了良好机遇。所以，建构服务型政府，必须创新管理体制，如采用扁平化管理体制，以管理幅度的拓宽替代管理层级的增加，通过组织内部各层级、各部门之间信息的直接沟通与互动，来确保信息及时传递、快速处理，从而增强政府对环境变化的感应能力和快速反应能力。

总之，服务型政府要达到形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理体系和以公众为中心的“一站式”服务体系，就必须打破部门、地区的组织疆界，从职权划分、工作机制、信息沟通、资源共享等方面实现无缝整合、协调配合、协同行动。即采用“一体化”运行方式。基于电子政务的服务型政府建设要以这次国家行政管理体制改革为契机，大力推进跨部门协同办公，在积极完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务方面发挥积极作用。

(三)优化政府业务流程，加强政府责任与监量机制。政府业务流程是指政府以社会需求为起点，在组织内部设计的决策、计划、组织、指挥、监督、控制等具有内在逻辑联系的整个公共管理或公共服务作业过程[3伽。我国传统的政府业务流程，具有其自身固有的特点，如在长期的计划经济体制下，建立了全能型政府职能体系，政府职能多是指令性而非指导性；微观经济生活直接受政府垄断，宏观经济高度集权，造成职能错位；政府呈强势的国家单独治理而非国家和社会共同治理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多，透明度低、暗箱操作等。这些现象造成业务流程的复杂性，从思想和操作层面上给电子政务建设与政府业务流程再造形成极大的阻碍。因此，必须对传统政府业务流程进行再造和优化。信息技术特有的扩张性与渗透性，使得网络手段在政务流程再造过程中具有很大潜力，其中政务流程的电子化和智能化成为完成政务流程再造的重要步骤。从总体上看，政务流程再造必须实现以下几个转变，诸如缩小业务流程的规模、扩大业务流程的范围、提高业务流程的合作程度、政府间的流程从松散到集成、流程结构从串行到并行等方面的转变在组织运作模式上，要实

现由任务型组织运作模式的行政业务流程组织运作模式转变。因为政府业务流程再造的任务之一就是审视现存，根据行政业务流程的性质、目的和活动要求，通过重新排列管理职责和管理过程，改变任务职能分工模式，突破组织壁垒，建立“无缝隙”式的一体化工作流程模式。流程再造强调将分散于各部门的职责进行重新组合，对一些不必要的管理环节予以取消，对多余的部门及重叠的流程予以合并，达到行政业务流程整合、功能优化和增值的效果，从而提高业务流程的效力与效率。也就是说，必须注重“服务驱动型”业务流程设计。因为服务驱动型业务流程是指以客户需求为中心，以最大限度满足企业和公民的服务需要为宗旨，依托政府门户网站或者行政服务中心，经过整合政府相关部门的业务活动，为公众提供一体化便捷的服务。这种以增进服务效能为核心的业务流程设计．打破现有的政府组织体制的结构，通过相关部门协同办公，将相关部门的活动集中到一个业务处理平台上完成。公民只需一次性地向政府门户网站或行政服务中心的窗口递交相关材料，而不必逐一与相关部门交涉，系统就会自动分发用户材料到各相关部门。并组织各相关部门在规定的时间内对其进行审批，公民则可以随时通过网络查询审批状态和反馈意见。而传统的政务流程基本上属于“管理驱动型”，主要以政府的机构和职能为中心，以行政权力分配为关键基点，为满足政府部门自身管理需要服务，较少考虑公民的需求。企业或公众要办一件事，必须了解各个政府部门的职能权限、处室分工．然后分别和这些部门、处室打交道。这种“管理驱动型”政务流程设计使服务对象处于被动适应的境地，流程的环节多，社会成本高，用户满意度低，而且容易滋生各种腐败。同时．流程再造也要实现由向上级负责转变为对服务对象负责。因为再造后的行政业务流程应当以快捷有效地最终解决问题为行动目的，而不是传统职能分工业务流程下对局部任务完成的关注，也不是根据局部业务事项的解决结果对上级负责。为了实现顾客导向的政府服务，政府业务流程再造的过程中，一方面要强调对一线的行政人员进行充分授权，另一方面要强化行政人员的使命感和自我控制意识，提高行政人员独立解决问题的自主性与责任心。同时，要积极推进政务公开，扩大公民参与，增强政府组织对社会需求的感知与回应能力。按照十七大报告要求，政府要按照决策、执行、监督三者相互协调和相互制约的原则建立政府权力结构，确立政府的运行机制。这个思路也应成为电子政务建构的指导思想，电子政务应用系统也要随着机构的调整而进行系统调整。

(四)建设以人为本的政府网站，积极消除数字鸿沟。政府门户网站的定位，除了进行政务公开、强调公共服务外，还应成为公众参政议政的平台。如果一个政府门户网站根本没有反映公众的参与程度，那么这个政府门户网站基本上是失败的。政府门户网站必须将“以人为本、以服务对象为中心”的思想贯穿整个工作过程，一是要从组织结构、内容设计上，打破过去政府网站大多是按照政府部门的职责分工或政府部门的服务内容进行栏目和功能设计的思想，将原属各部门的业务进行整合，开办“网上办事大厅”，设立公众信息查询、网上办事等栏目；二是要始终按照需求导向，将与公众切身利益相关的栏目，如就业就医、教育指导、社会保障、城市建设、交通运输、环境问题等放在显著位置。三是可开设诸如“市民议政”、“市民论坛”之类的栏目，加强政府与公众的互动，既可满足公众参与政府决策、参与社会管理的愿望，也可多角度了解公众的心声，还有利于政府改进工作，提高公众对政府公共服务的满意度。总之，政府门户网站要始终坚持以服务对象为中心来规划网站栏目和界面，特别是基层政府网站，更应注重服务的功能，充分考虑公众反映社情民意的需要。

“数字鸿沟”是指在信息化过程中．不同国家、地区、行业、企业、人群之间，由于对信息的掌握、拥有、控制和使用能力上存在的差别，从而导致不同的主体。在获取和利用信息的能力方面存在的差异。由于经济水平的差距，我国的东西部地区之间。城乡之间、部门之间、人群之间都存在巨大的数字鸿沟。互联网是电子政务的重要平台。如果网络设施条件不具备或只有少数人能上网，那么我国的电子政务就只能是为少数人提供服务。这将使得社会上的强势群体更强，弱势群体更弱。而电子政务“数字鸿沟”的消除，最根本的措施还是

在于政府。政府除了加大财政投入外，还必须通过必要的“数字援助”政策来促进“数字建设”，进而消除“数字鸿沟”。同时政府还必须加强对信息网络积极利用的教育和引导。具体地说，政府一方面应采取措施，积极加大对信息化水平较低地区的倾斜和投入，建立专项资金，以用于解决信息化水平的差距，并且制定一些优惠政策，吸引信息技术人才到不发达地区进行建设。另一方面也要积极普及信息技术基础教育，加强对社会成员的再教育，缩小个人在互联网应用上的差距。可以设法采取一些特殊措施，如设立公共信息亭等措施，方便广大民众就近进入政府网站，接受电子政务为他们带来的便利与实惠。例如，2003年北京市信息化办公室在北京城区设置了300多台数字信息亭，日点击量最高记录达到了50万次．总之，只有努力缩小和消除数字鸿沟，提高电子政务的普及应用程度，才能让更多的民众参与到电子政务中来，让更多的民众成为电子政务服务的对象，才能切实提高我国电子政务的建设水平。

（五）加强安全管理体系建设，完善法律制度。电子政务是一个由内网、外网和互联网三级网络构成的庞大的信息系统，必然潜在大量的安全隐患；又由于政府的活动不同于一般的商务活动，政府信息比商务信息保密性更强，因此电子政务安全管理体系的建设对于保障电子政务的安全运行有着特别重要的意义。发展电子政务必须将先进的安全技术与进行严格、科学的行政管理有机结合进来。一方面要通过技术手段，保证信息安全和网络安全；另一方面是健全安全管理制度和加强公务员安全意识。据研究，大多数电子政务信息安全事件和安全隐患的发生主要还是电子政务管理中的问题。因此必须尽快建立健全电子政务信息安全管理体系，进一步落实电子政务安全管理制度。电子政务安全管理体系建设应通过安全政策、安全标准、安全评估、安全教育培训等多个环节来加以规范化，以实现有效的管理。电子政务的发展、完善需要国家法律法规的保驾护航，但和先进国家相比，我国电子政务的法制建设仍然滞后。许多立法还没有正式出台。目前我国虽然已有《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》等有关办公自动化的规定，但真正与电子政务密切相关的一些法律法规仍未出台，如类似《电子政务法》、《电子政务信息安全法》、《个人隐私权保护法》等。因此，必须加强电子政务信息安全法制建设，加快制定和完善各种与网络有关的法律与法规．同时加大执法力度，对破坏信息安全的重大事件及时进行调查与处理，使其成为建设电子政务的坚强后盾，为电子政务的发展提供一个良好的社会环境和法制基础，保障电子政务安全健康运转。

(六)加强公务员教育培训与公共服务理论研究。政府作为推行电子政务，建设服务型政府的主体，要承担电子政务的建设、推广、应用的职责。而要履行好这一重要的职责，关键是公务员队伍的信息化素质。也就是说，公务员的信息素质和应用能力的高低，是建设服务型政府任务能否落实的关键。因此，必须着力培养一支全心全意为人民服务的高素质公务员队伍．这是建设服务型政府的关键。一方面，可通过社会招聘，吸引优秀人才加入到公务员队伍，争取从公务员的“入口”把好公务员的信息化素质关；另一方面，就是通过加强在职培训，提高公务员的信息化水平。电子政务对国家公务员的思想观念、知识结构、知识存量、应用技能等诸方面都提出了严峻的挑战，因此，必须大力加强广大公务员的业务能力、计算机操作、依法行政、创新等能力的培养与发展，才能在电子政务环境中真正实现政府转型。同时，要切实搞好规划，积极发挥各级党校和行政学院在公务员公共服务意识、知识和能力培训方面的主渠道作用。

加强对公共服务理论的研究，为建设服务型政府提供理论支持，也是建设服务型政府的迫切需要。理论是实践的指南，必须加强对公共管理、公共服务和服务型政府建设问题的理论研究。真理来自实践，应通过对公共服务体系和服务型政府建设实践经验的总结，形成行之有效的理论，再用以指导实践。要组织专家学者，对公共管理、公共服务体系和服务型政府建设方面的重大课题进行联合攻关，努力为我国建设符合国情的公共服务体系和服务型政

府提供理论支持。基于电子政务的服务型政府建设是一项庞大的系统工程，其发展受观念、管理和技术等诸多方面因素的影响，而且随着社会的发展、进步，社会公众对政府的期望会日益上升，对政府的服务功能、服务内容、服务质量、服务效率要求也会越来越高，其难度也必将越来越大。因此，我们必须清醒地意识到建设服务型政府绝不是建几个服务大厅、便民中心、开通几条服务热线那么简单。在实施建设服务型这一系统工程的过程中，必须采取一系列的措施，保证战略计划的实现，以此来推动我国服务型政府建设，从根本上改善政府公共管理或公共服务的质量，降低管理成本，提高行政效率．