西安市土地市场简析

一、土地政策及市场概况

随着国土资源部2002年4月《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的颁布，2002年7月1日起，“招拍挂”成为土地供应的主渠道。从政策效应看，经营型土地招拍挂的方式，使市（县）级政府变成了实际上的、单一的主体土地供应者，政府可主动介入市场，控制总量与供给结构，能够避免开发商盲目储备土地，造成土地资源的浪费，从而提升对土地的调控能力。土地市场的供求关系将更稳定，波动也将减小。

开发商获得土地的方式以及过程都更为简单明了，获得土地环节减少，有利于土地价格稳定或者稳中有升。此外，土地供应的市场化程度也有较大的提高，各路开发商能够以公平竞争方式获得土地，偶然性的暴利机会减少，有利于促进整个行业平均利润的形成和防止盲目追求效益的投资过度。

然而随着西部开发战略的深入实施，城市人口的增加，城市化、工业化进程的推进，西安市建设用地需求量的急剧扩张，人与地的矛盾、经济发展与耕地保护的矛盾日益显尖锐。

按照陕西省政府的规划，西安市1997年至2010年的新增建设用地指标为13.5万亩，截止至06年底，西安的建设用地已经提前超支了数万亩。西安作为西北地区绝对的中心城市，深受着建设用地短缺的困扰。

此外，土地市场也面临着一些问题：政府垄断一级市场的局面还未形成，招、拍工作面临较大的困难，大量土地掌握在开发商手中，可拍卖土地资源吃紧（2005年曾做过统计，囤积在各类开发商手中的闲置土地达6490亩）。在二级市场方面，部分开发商以联建、改制、重组等名义规避政策，私下进行土地交易，扰乱了地产市场秩序。

06年上半年，根据国家九部委文件，西安市政府发布了《关于调整住宅结构稳定住房价格，进一步促进房地产市场持续健康发展的实施意见》，其中第二条"严格土地管理，充分发挥土地政策的调控作用"已明确提出要加大对闲置土地的清理力度。在此背景下，土地储备和闲置土地的清理工作已经成为西安市国土资源部门当前的工作重点。

二、西安土地市场供需现状

总体来看，西安土地市场实行招拍挂以来，市场始终处于供不应求的状态。根据2005年统计资料，总体土地价格较2004年上涨5.9％，其中居住用地上涨6.7％；至2006年底，因为供应量不足，土地价格的上涨更趋强烈。

虽然政府不断增强对土地供应市场的监管，并不断加大对闲置土地的清理，但随着房地产开发的积累，可开发用地逐年减少，住宅用地的减少或分布不均衡，以及对未来土地供应量减少趋势的判断，提升了市场对土地上涨的心理预期。与此同时，城市市政基础建设及城市环境的改善，交通干道、辅助道路的拓宽改造和修建，以及绿地、珠江、金地、复地等越来越多实力雄厚的外来房地产企业进入西安市场，参与土地市场竞拍，提高了土地使用价值和地价水平。

2002年8月份之前，曲江房地产开发用地价格每亩仅在30万元左右，目前已超过130万元。曲江南湖附近一宗百余亩的住宅用地，起初拿地时每亩仅27万元，百余亩土地总价还不到3000万元，2005年转让时，土地总价已增至3亿元，土地价格翻了十多倍。西安高新区亦如此，和记黄埔以平均每亩138万元的价格，进驻高新区中央商务区核心地带，创高新区地价历史新高。曲江、高新区，一东一西推动西安南城土地价格急剧飙升。

再来看看城北：2000年初，西安北城房地产开发用地每亩仅十几万元；2001年，北城距离钟楼最近的凤城一路，用于房地产开发的土地价格每亩还不足30万元，张家堡广场周边的土地价格每亩不足20万元；2002年，凤城一路附近的土地价格已经上升至每亩37万元左右；2004年12月份，凤城一路附近的土地已经上升至每亩135万元，就连距离张家堡广

场附近的房地产开发用地，市场竞拍价格每亩都超过110万元，北城土地价格升幅显著；2006年7月，先前普遍不被看好的区域——未央湖，一块60余亩的住宅用地（东临阳光大道，南邻华浮宫酒店，西临规划路），每亩竞拍价格也达到47万元；上海绿地2007年初更以每亩189万的价格，买下张家堡广场西南方向（城市运动公园对面）的237亩土地。城北土地价格一路上扬，是正在形成的大西安格局的产物，“一线两带”建设与“西咸经济一体化”进程的加快，“拉大城市骨架、南北拓展空间”战略目标的确立，使北城正在形成新西安的城市中心，正在发挥西安“第一阶梯”的示范性与带动性，并将有力地推进北城的快速发展。随着北城房地产开发如火如荼的进行，可用于开发的土地资源越来越紧缺，此外西安市行政中心即将北迁、地铁二号线的动工、城北客运站的修建，北城的城市建设在一定意义上已经不是一个区域的问题，要站在大西安发展的角度去考虑，要考虑西安的国际化、人文化与现代化，对房地产开发就会提出更高的要求，要高起点、大手笔，对土地的可持续发展亦会提出更高的要求，地价上升仅是一个方面，随之而来的将是房地产大幅度升值。

土地价格与房价一样，受市场供求数量的影响，只能在不断上升与下降之间宏观调控价格杠杆。土地价格上扬，预示着区域房地产开发的一个新高潮将会到来，同时也预示着许多新的房地产品牌即将崛起。只有南北市场土地价格同时保持不同程度的上扬，才能保证西安土地市场的健康发展，同时也才能促进房地产开发市场的健康有序发展。

三、西安市土地价格水平简析

根据国家有关法律法规，我市国有土地级别和基准地价更新成果已经过省政府批准，新的《西安市中心市区国有土地级别和基准地价》已从3月27日开始实施。

按照西安市政府公布的即将实行的全市基准地价：土地级别由原来的9级变为12级，土地级别分布由原来的“同心圆”变为“区片型”，南郊、长安、高新区、经开区、曲江机关报区等部分区域的土地级别有了较大辐度提升；地块达到“五通一平”(1至5级)和“三通一平”(通水、通电、通路、场地平整)(6至10级)开发程度的国有土地使用权法定最高出让年期的平均价格。最高价一级商业用地为3300元／平方米(220万元／亩)，最低价十二级工业用地为22元／平方米(1.47万元／亩)。西安市产业投资的重点区域，西安高新技术产业开发区的工业用地平均地价最高为555元／平方米(37万元／亩)，最低为300元／平方米(20万元／亩)；西安经济技术开发区工业用地，最高为300元／平方米(20万元／亩)，最低为240元／平方米(16万元／亩)；西安曲江旅游度假区商业、旅游用地，最高为900元／平方米(60万元／亩)，最低为330元／平方米(22万元／亩)。

从土地一级市场上看市场交易地价水平，自1993年2005年，西安市政府拍卖的国有土地使用权共17宗，招标1宗，挂牌交易36宗。2006年至2007年2月招拍挂土地25宗，累计成交面积782.932亩，成交金额59596万元。

拍卖最低为462元／平方米(30.8万元／亩，九级地)，最高为8550元／平方米(570万元／亩，一级地)。南二环同一区域的两宗地1999年拍卖价成交为1150元／平方米(76.7万元／亩，六级地)，2002年为4396元／平方米(293.1万元／亩，六级地)。

从土地二级市场上看，西安市每年交易数量数百宗，交易方式涉及到土地使用权转让、联营联建、企业兼并、入股改制等。地段不同，土地用途不同，规划条件不同，交易价格都会存在很大差异。从交易土地用途和地段来看，变为房地产开发项目特别是住宅项目用地前景的土地交易量大，不适宜进行房地产开发项目的用地交易量少；从地域来看，西安市土地交易的绝大部分集中在南郊，该区域已成为西安市房地产开发最前沿，随着旧城改造和“退二进三”力度的加大，城墙内、城东、城西的企业用地也成为交易活跃的地区；对于工业区的工业用地，二级市场交易不活跃；作为交易热点区域的西安市南郊地区，四级地段的交易价格已达到150万—300万元／亩，个别容积率高的宗地可达到500万元／亩，从楼面地价角

度看，二级市场地价约在500元—1000元／平方米，在高新区、明德门、曲江地区，楼花价格约为1000元—1200元／平方米，折算地价为160万元—300万元／亩；从交易地价占房价比例看，交易地价约占商品房售价的30%，占项目开发投资的40%左右。

从地价构成看西安市地价水平

一般认为，从成本的角度看，完整的地价=土地取得费+土地开发费+税费+利息+利润+土地增值收益。对于西安市的实际地价水平，还可以从地价成本构成来分析。

从存量土地价格构成看，主要包括：拆迁安置补偿费、税费、政府累计投入的土地开发费、土地增值收益等。存量土地的价格水平，主要在以下土地流转过程中得到体现：一是划拨土地使用权的转让。转让过程中政府收取的土地纯收益(出让金)和契税等占成交价格的28%左右，其余部分均被原用地单位和开发企业所得。二是旧城开发项目，政府收取的也仅为出让金和契税部分，地价的大部分为拆迁安置费用，政府累计投入的土地开发费用和增值收益，大部分流到原住户和开发商手里。三是低洼改造项目，政府对土地实行无偿划拨。由此可以看出，在旧城区存量土地的开发利用中，政府收取的土地出让金及有关税费仅占完整地价很少的一部分，地价中的相当部分是拆迁安置成本，其甚至远远超过了基准地价水平，加上开发商的市场利润(包含国家土地开发投入的增值收益)，形成了实际地价水平较高的事实。

从新增建设用地价格构成看，主要包括：征地中的四项补偿费、有关税费、投资利息利润、政府对该区域累计的基础设施开发费、土地增值收益等。在城市近郊区的土地供应，主要通过土地征用来实现。在征地中政府规定收取的税费主要为基础设施配套费、耕地占用税、新菜田开发建设基金(农田水利基金)，征地管理费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等，这些费用合计约为每亩12万元左右。相对于存量土地，政府收取的税费占整个成本价的比例较高，但由于农地转为建设用地后的较大增值，使仍有一部分的增值收益让利于企业。与全国地价水平的横向比较

土地具有位置固定性的特点，每个城市都是一个相对独立的整体，不可能形成全国统一的市场，加之各地对地价构成的不同理解和规定，使各地基准地价的内涵也不完全一致。但是，各地制定的基准地价，总体上综合反映了其城市的改革开放程度、经济发展水平、物价水平以及基础设施建设水平，也反映了其土地收益水平，因此测算的价格在总水平上是可以比较的。

从公布的基准地价中可以发现，西安市一、二级商业用地基准地价大大低于一、二等城市的地价水平，与同是三等城市的长春基本持平，但低于济南、南京的地价水平。从各城市住宅用地基准地价来看，西安市住宅用地地价水平普遍低于高等级城市地价水平，略高于同类城市济南市，但低于同是三类城市的长春市。原因在于西安市土地级别是综合定级，而长春市是分类定级。与五等城市兰州市相比，我市住宅地价低于兰州市水平。从工业用地基准地价水平来看，各城市差异比较明显。大多数城市工业基准地价远远低于同一级别的商业基准地价，也大大低于住宅用地基准地价。除上海市和兰州市外，西安市一、二、三、四级工业基准地价普遍高于其它城市，但工业用地分布集中的区域基准地价与其它城市持平。这主要是西安市在制定基准地价时，对二环以内采取地价导向政策，限制工业用地的发展，促使企业实施“退二进三”，提高城区土地使用效益所致。

四、影响西安市土地价格因素分析

一般而言，地价随经济发展状况而变化。西安市随着改革开放和经济的持续发展，地价出现了一定增幅，尤其是城市基础设施条件的改善，西安市招商引资力度的加大和西安区位优势等几方面因素，造成地价适度上涨。下面对影响西安市土地价格水平的因素再作以分析。1. 影响存量土地价格的因素

一是拆迁成本高。

西安市是古城，旧城改造拆迁及代征拆迁量大，造成拆迁成本过高。西安市旧城区人口密度大，且商服业发达，许多居民把出租房屋、开门面房或在附近做小买卖作为生活来源，例如西大街的回民区等。在拆迁改造过程中，这些区域拆迁量大、安置难。加之城市规划要求保证足够的道路宽度、绿地面积、广场面积、停车车位等，加大了拆迁中的代征数量，提高了净用地的拆迁成本，且按照西安市2004年6月10日起实施的拆迁安置办法，营业用房的拆迁补偿基价由最高5300元／平方米提高到6000—7800元／平方米，住宅的拆迁补偿基价由1000元／平方米提高到了1500元／平方米，平均上涨了约40%，拆迁成本进一步加大。

二是外来开发商大规模介入西安地产市场，加剧供需矛盾

02年以后，随着众多实力雄厚的外来地产企业进入西安市场，使得土地市场形势更加严峻，土地二级市场的交易价格在巨大的需求影响下，获取项目的开发商屡屡出现只圈占不建设、炒卖项目及定点图以牟取暴利的私下交易，严重影响了土地市场秩序，并增大了最终用地者的实际成本。

三是政府不实际掌握土地，缺乏调控手段。

由于历史原因及西部土地市场发育的滞后性，对旧城区的存量土地，政府只是被动地为开发企业办理用地手续，难以积极主动地调控土地市场。对地价的管理，也仅限于制定基准地价。政府没有足够的土地储备来调节土地市场，使地价处于失控状态。

四是受容积率和建筑高度的限制，实际上提高了单位面积地价成本。

西安市是一座文化古城，需要保护的文物较多，城市规划对文物保护区周围的建筑高度和容积率都有严格的限制，如城墙两侧、钟楼、大雁塔四周及几个古遗址保护区等，这些区域既要保护，也要开发，在一定程度上导致了单位面积地价的提高。

五是建设项目收费名目繁多。

实际上取得土地中收取的费用并不多，而与用地、建设有关的项目多，增大了用地成本。2. 影响增量土地价格水平的因素

一是西安市人多地少，用地压力大。据统计，西安市2003年人均耕地面积仅为0.67亩。前文提到省政府下达西安市的用地指标早在几年前就已用完，加之西部大开发的建设用地需求，使供需矛盾更加突出，这在一定程度上抬高了房地产市场的开发成本。西安市是一个历史文化名城，文物保护区面积大，仅汉长安城等四大遗址区面积就达60平方公里，目前均不能开发利用，导致城郊区可利用的土地面积十分有限，加剧了用地的矛盾。西安市作为我国西北的中心城市，区位优势、自然条件及便利的交通在在区域内首屈一指，加之基础设施条件较好，是适宜的人居环境，因此相邻城市和来陕投资、工作及学习的人到西安购买高档住房及别墅的较多，造成西安市高档住宅的需求旺盛。据调查，西安市别墅的50%被外地人买走，这给西安的住宅产业投资带来较好商机，但同时也造成了较大的用地压力。

二是征地中失地农民的生活保障及后路未得到解决，使农民有后顾之忧。根据土地管理法规定，征地补偿和安置补助费最高不超过平均年产值的30倍，若其为农业用地，年产值按2000元／亩计，则该两项补偿一般不超过90元／平方米(6万元／亩)，即使是菜地，年亩产值按4000元计，两项补偿一般也不超过180元／平方米(12万元／亩)，但实际征地成本远远高于这个水平。据调查，碑林区征地成本600至1200元／平方米(40至80万元／亩)，新城、莲湖、雁塔375至750元／平方米(25至50万元／亩)，未央、灞桥部分为225至450元／平方米(15至30万元／亩)。主要原因是西安市郊区耕地质量好，加之城市用地向郊区的不断拓展，使得城乡结合部的交通等基础设施得到改善，成为农民抬高土地补偿标准的资本。另外，郊区农民失去土地后就业门路较少，生产、生活难以得到妥善安置，如不能达到村民要求，则很难取得土地。此外，农民在村庄建设上存在着乱建设的问题，尤其是对将要

拆迁的村庄，村民突击建房、种树、打井等问题突出，而监督和管制不力，导致拆迁周期延长，拆迁补偿成本加大。

三是部分项目代征土地面积大，加大了土地投资的实际成本。对新上项目的具体规划，往往更注重整体区域的发展和配套建设，土地征用中代征路、代征绿地等面积较大，对代征部分所占用的耕地除了征地补偿费用，还要缴纳菜田开发基金、耕地开垦费、土地有偿使用费等各种税费，更加大了土地征用的实际成本。

四是体制和机制方面的原因。首先，土地供应权没有真正控制在政府手里。目前项目用地单位取得土地的程序是：本系统主管上级或计委立项——规划局定点——土地局报批，土地管理部门处于被动审批的地位，缺少项目预审和土地年度供应的计划性，每年的供地量很难控制。其次是多头供地。目前土地的供应主要职能部门有土地管理部门、开发区、建设部门(主要是经济适用房项目)，这就导致土地管理部门很难以供应量来调控和引导市场；容易使土地市场失控。其三，用地比例失调。非经营性单位(如行政单位、事业单位等)用地比例过大，而真正的经营性企业拿地很难。今后非经营性单位用地特别是大型事业单位用地要进行合理控制，同时对部分用于收费和经营的用地要改无偿划拨为有偿出让，促使其集约用地。

土地作为一种特殊商品，作为房地产企业能否持续发展的决定性资源，成了房地产行业所有竞争环节中的“重中之重”。对于土地市场出现的方方面面的问题，政府相关部门近年来出台了一系列政策，充分显示了政府对于掌控土地市场经营的愿望和决心。

然而经营土地市场，政府对具备对一级市场土地使用、出让的垄断地位，进而完成对二级市场的协调、管理，从而使开房地产开发企业站在“同一条起跑线上”进行土地交易，充分体现国有土地使用权出让中的公开、公平、公正，这也正是行业持续、健康发展的基础；要切实做到这一点，对相关的土地部门来说仍然任重道远。