【实用资料】第四章 政策执行.doc

第四章政策执行

[ 本章要求] 掌握政策执行的特点及在政策运行中的地位和作用，了解影响政策执行及效果的各种因素，领会政策执行过程诸环节和执行的原则、手段，正确处理政策执行中的原则性与灵活性、创新性的关系。

第一节政策执行的特点和原则

一、政策执行的含义和特点

政策执行政策运行过程的一个极其重要的环节。政策执行就是政策执行者通过运用一定的公共资源与管理手段，让政策对象接受并遵循公共政策，最终实现公共政策目标和内容的行为过程。政策执行的主体包括执政党组织、国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关以及各类非政府公共组织及其成员。在我国，主要的政策执行者是各级政府和政府所管辖或委托的行使行政权力的各类非政府公共组织及其成员。政策执行的客体是公共政策受益和约束对象，包括公民、法人和其他社会组织。政策执行具有以下特点：

1 、强制性。政策本身就具有一定的法律权威性，受到国家强制力保障。政策执行过程中，政策执行者可以依法采取

必要的强制方法和手段。政策执行者依法所采取的措施和方法，政策对象必须无条件的接受与服从，否则将会受到国家相关法律法处罚与制裁。

2 、综合性。任何一项政策的目标和内容，所涉及因素是多种多样的，而且各种因素是相互关联、相互作用和相互影响。政策执行者要顺利实现政策目标，必须以系统思维为指导，采取多种有针对性的方法措施，对所要解决的社会公共问题系统地加以解决。

3 、具体性。政策都有较为明确而规范的要求。它要求政策执行时要把握住三点：一是政策对象的适用性；二是政策范围的有限性；三是政策措施的针对性。

4 、效率性。政策执行要求政策执行者坚决、彻底和廉价、高效地实现各项政策目标和任务。衡量政策执行效率的标准，就是政策目标和任务实现与完成的速度和程度。

5 、动态性。政策执行是一个动态的连续发展过程。任何政策的执行往往都不会在短时间内完成，要求政策执行者的思想和行为不断地变化和调整。政策执行的动态性表现为政策执行的阶段性和连续性的统一。

6 、创新性。政策执行者要将原则性和灵活性统一起来，创造性地开展工作。政策执行者不仅要完整准确地把握政策

目标及其精神实质，而且还要结合本地区、本部门的实际情况来制定执行政策的实施计划，尤其是要能够针对不同地区与不同层级的政策对象的不同政策需求来创新设计和灵活选择政策执行的个性化方法与措施。

二、政策执行的地位和作用

1 、政策执行是现代公共管理的核心职能。各项政策目标能否顺利实现，关键还是要靠公共行政这一关键职能的有效发挥。离开了政策执行，政策本身毫无价值。没有政策执行政府公共管理也就没有实质性的工作内容与方向。

2 、政策执行是检验和修正公共政策的实践依据。实践是检验政策正确与否的唯一标准。各项政策目标及方案是否能够被政策对象所接受并有效执行，其最终的政策目标能否顺利实现，都要靠政策执行及其效果来检验。一般来说，凡是在政策执行过程中，能够促进经济与社会发展并得到社会公众拥护的政策，就是正确的公共政策。关键是要看政策执行者能否根据的结果来发现其存在的不足与弊端并采取措施加以修正与完善。

3 、政策执行是规范公共行政行为的重要保障。政策执行者受政策规范的调整与制约，实现自身行政行为的规范化。

三、政策执行的原则

1 、人本主义原则。坚持人本主义原则，不仅要注意调动政策执行者的积极性和创造性，而且还要充分调动政策对象参与和支持政策执行的积极性。首先要牢固树立政策执行者主体意识积极主动、认真负责、开拓创新地完成各项政策执行工作。其次，政策执行也要充分注意政策对象对政策执行工作的反应和态度，尽可能考虑政策对象的认可和接受程度，采用能够为他们接受和理解的方法和手段来推行政策。

2 、规范高效原则。政策执行者对各项政策目标和内容的执行，必须做到准确、及时、高效。尽可能减少公共资源的投入和消耗。

3 、灵活创新原则。政策执行者必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓进取的指导思想，根据国家法律法规和公共政策容许的自由裁决范围，充分发挥自身的创造性，结合自己的条件和所处的具体环境，敢于打破既定思维模式，积极主动、创造性地执行政策并规范高效的实现既定的政策目标和内容。

4 、服务至上原则

政策执行直接关系到政策对象主要是人民群众的切身利益，政策执行者必须正确认识自己的社会角色，明确自己作为“社会公仆”的管理职责，在政策执行活动中牢固树立服务

至上的思想观念，坚持“三个代表”的指导思想和“三个有利于”的根本标准。

5 、检查督促原则

必须加强对政策执行的监控。包括政策执行的方向、政策精神的掌握、政策执行的程序、方法和手段以及效果的全面评价。加强对政策执行者的监督，提高政策执行者的素质与政策执行水平。

第二节政策执行的过程和手段

一、政策执行过程的诸环节

1 、学习宣传政策。组织执行者学习以统一思想认识。学习政策包括三方面内容：一是学习马克思主义基本理论。二是学习政策内容。三是研究实际情况。通过各种舆论媒介对政策精神实质和内容进行广泛而深入的宣传，以争取政策对象的理解和支持。这是政策执行的首要内容。

2 、制定政策执行计划。政策执行计划是政策执行者根据政策目标与内容结合实际情况，把执行政策规范的各项工作分解成连续有序的具体环节与实施方案，使政策执行活动

有依据、有组织、有步骤地进行。政策执行计划要确定5W+H （What\Why\Who\When\Where\How ）。

政策执行计划的内容包括政策目标分解、政策执行的资源配置、政策执行的方案、政策执行的防范措施等。

3 、试点与推广。政策执行的试点是指对重大政策的执行，必须先经过建立模拟系统，选择一定的政策对象进行政策执行的实验，通过对公共政策模拟执行系统运转情况的观察、分析并总结经验教训，再决定是否在全社会范围内全面实施。在政策试点过程中，既可以检验政策的正确与否，发现问题与偏差，及时向政策制定者反馈信息，修改和完善公共政策；又可以从实验中获得带有普遍指导意义信息，如执行的程序、方法、步骤、注意事项等，为公共政策的全面实施取得有益的经验。

政策试点实验本身也有严格规范的程序，它包括选择实验对象（选点）、设计实验方案、模拟或实际运行政策、总结试验结果几个阶段。

政策推广也就是政策的全面实施，是政策执行过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最广泛的关键环节。

4 、协调监督反馈

政策执行者和政策对象在公共政策约束条件下的利益是

不相同的，有些甚至是冲突和对抗的。在政策执行的过程中，必须根据政策规范和要求，对所涉及的不同利益进行必要的协调、监督与反馈，以使政策执行者自觉接受监督，维护政策所体现的整体利益，不侵犯政策对象的合法权益。

协调就是在政策执行系统的各部门各层次之间、政策执行系统与政策对象之间、执行系统与外部环境之间沟通信息、统一思想认识与行动，以达到改善关系、调整行为、协同一致地实现政策目标和内容的活动。政策执行的协调方法主要有平衡协调法、目标协调法、权威协调法、组织协调法、会议协调法等。

在实际政策执行过程中，政策执行的结果往往与政策的规范要求发生偏差。在政策执行过程中，要由一定的监督主体按照公共政策的规范要求和标准，运用适当的监督方法和手段，对政策执行者及执行行为进行检查、督促和纠正，从而将各种政策执行活动规范到政策容许的范围内，以防止和纠正政策执行和落实不到位等不良行为。

政策执行的反馈，是对反映政策执行实际运行状况的各种信息进行收集、分析、加工，将其中对执行效果有影响的信息及时反馈给政策制定者和执行者，以其能够及时对政策进

行修正，执行者则可以根据反馈的结果来调整政策执行的方法和手段。

二、政策执行的手段

1 、行政手段

行政手段是指政策执行者依靠国家行政机关的权威，依法采用行政命令、指示、规章制度以及行政处罚、行政强制执行等措施与行为，按照国家行政机关所处的系统、层次和行政区划规范有序的执行各项公共政策。行政手段具有以下特点：强制性、具体性、系统性。

行政手段的具体形式有：（ 1 ）行政指挥。（ 2 ）行政处理（ 3 ）行政处罚，包括申诫罚、财产罚、能力罚、人身罚。（ 4 ）行政强制执行，包括间接强制执行、直接强制执行、即时执行。

2 、法律手段

法律手段是指通过各种法律、法令、法规和司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和

行政司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保证，依法行政、依法管理不仅具有权威性而且具有科学性和客观性。

3 、经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用价格、工资、货币、税收、利

率等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种经济利益之间的关系，以鼓励或抑制政策对象的作为或不作为行为，促进政策目标的顺利实现。经济手段的实质是以贯彻物质利益原则。它的主要特点是：间接性、有偿性、关联性。

4 、思想手段

思想手段是指通过思想教育和精神激励等途径，激发政策执行者和政策对象的积极性、主动性和创造性，引导其自觉自愿地贯彻执行公共政策。思想手段的主要特点是：科学性、启发性、生动性。思想手段的常用方法有：制造舆论；说服教育；协商对话；激励奖惩。

三、影响政策执行的因素

1 、政策体制

政策主体的权威影响政策执行的效果。

政策执行机制影响到政策执行的效果。主要体现政策执行主体的责权利三者之间的关系上。

政策执行信息影响政策执行的效果。一是政策自身信息影响政策执行的效果；二是信息传递的渠道影响政策执行的效果；三是政策执行状态信息影响政策执行的效果。

2 、政策方案

政策调整利益的性质。政策可分为分配性政策和限制性政策两类。政策对象执行分配性政策的积极性较高，而执行限制性政策的积极性则较低，常常缺乏主动性、甚至采取一定的抵触措施。

公共政策目标和任务要求。定量目标易于政策对象或政策执行者了解、接受并自觉执行，而且执行的准确性高、效果好；定性目标使政策对象和政策执行者难以有效把握，增加了政策执行的难度，影响到政策执行的效果。一项政策所包含的实现政策目标要求的量化任务的多少、解决问题难度的大小也都影响到政策执行的效果。

政策自身的完善程度。公共政策可分为完备性与非完备性两类。完备政策应：一是政策方案自身措施的完备性。二是政策体系的配套性。三是政策措施的可操作性。具备完备性政策措施的政策有利于政策对象和政策执行者理解、把握并自觉执行，政策目标也就能够较顺利的实现。

3 、政策执行者

政策执行组织的影响。一是执行组织的主动性程度。二是执行组织选择是否合理。三是执行组织间能否相互配合影响政策的执行。

政策执行人员的影响。一是政策执行人员自身的政治素质。二是政策执行人员的能力素质。三是政策执行人员的心理能力。

4 、政策对象

政策对象的规模影响政策执行的效果。政策所涉及的政策对象人数越多、范围越广，政策执行的复杂性就越强、难度就越大，预期效果也较难实现。反之，就相对容易些。

政策对象对公共政策的认同度影响政策执行的效果。政策对象如果有较高的认同感，就会主动接受政策规范，按照政策原则和要求去行事。反之政策目标就难以顺利实现。影响政策认同度的主要因素是政策自身的性质和政策对象在政策制定和执行过程中的参与度。

政策对象行为的调节量决定政策执行的效果。政策对象在一定的社会环境中会形成较为固定的行为模式，这是难以改变的。如果政策目标的实现需要对政策对象的行为作较大的调整，或者政策目标与政策对象的期望值相距过大，必然会受到政策对象的抵触，政策目标就难以顺利实现。

5 、政策执行的环境

一是政治环境。政治环境越民主，社会公众对公共政策制定的参与度越高，对政策执行的认同度越高，越有利于政策执行。二是经济环境。经济环境越发达，物质文明度越高，则政策执行的物质保障性就越强，政策执行的效率就能得到相应的提高。三是时间环境。政策的时效性越长，政策执行所面临的时间环境就越复杂。此外，政策执行的效果还受到文化环境和国际环境的影响等。

第三节政策执行的原则性和灵活性

一、原则性和灵活性的辩证统一

政策执行中的原则性是指政策执行必须严格遵循政策的

精神实质，保证政策的统一性、权威性和严肃性，严格按照政策的目标、内容和要求，规范而科学地开展政策执行工作。在政策执行过程中必须坚持原则性。

政策执行中的灵活性原则，是指政策执行者在不违背政策原则精神和目标方向的前提下，坚持从实际出发，因地制宜，采取灵活多样的方法、措施与手段，使各项政策目标得以切实实现。灵活性的基础是具体问题具体分析，关键是要深刻

理解和把握政策的精神实质，创造性地组织和利用各种资源，采取有针对性的方法、措施，实现既定的政策目标。政策执行中坚持灵活性原则，是由政策的时效性、层次性和不完备性所决定的。各地区、各部门都要根据自身实际而灵活运用各种政策手段，争取最大程度的实现政策目标。

原则性和灵活性在政策执行的实践中是辨证统一的。

二、创造性和政策变通

政策执行中的创造性，是指政策执行者在政策执行的过程中坚持原则性和灵活性的统一，稳定性与可变性的统一，解放思想，实事求是，在法律法规允许的范围内，充分发挥自己的创造性思维，结合自身所处的实际环境和所具备的条件，灵活高效、积极主动而又创造性地实现政策目标。

政策变通是政策执行者根据客观实际，采取灵活的政策措施和手段，因人、因时、因事、因地制宜而创造性地执行政策。在执行政策的实践中，政策执行者对公共政策的变通形式主要有以下几种：

1 、重神似、轻形似

这是政策执行中正确的变通形式，政策执行者能够把握政策的精神实质，在坚持原则性与灵活性统一的前提下，不拘

泥于政策词句和具体措施，结合具体环境，创造性地采取灵活措施手段，将各项政策目标和任务加以贯彻落实。

2 、轻神似、重形似

这是一种不正确的变通形式，政策执行者对政策的精神实质把握不透、不求甚解，只看重政策具体措施要求。在政策执行过程中，照搬、照抄、照套、照转上级政策内容，缺乏灵活性。

3 、非神似、非形似

这是种极端错误的变通形式，政策执行者过于跨大政策执行的自由裁量度，无视政策

的权威性和统一性的要求，完全从地方或部门利益出发，随意支解和变通政策，最终导致政策执行的无序性，使政策在实际执行过程中发生偏离与变样，以致预定的政策目标无法实现。

要实现科学有效的政策变通，应注意以下两方面因素：

?把握政策变通的合理性。首先，政策变通必须有利于政策目标的顺利实现，其次要把握政策变通的环境因素。

第二、把握政策变通的合法性。一是指政策变通必须有相应的法律依据。二是指政策变通的措施和手段，必须是在政策执行者的法定职权范围内，有明确的法律授权。三是指政策变通的各项措施和手段，都必须遵循法定的程序。

三、“上有政策、下有对策”现象分析

“上有政策、下有对策”是我国政策执行中长期存在的一种消极现象，成为影响政策有效执行的障碍性因素。

1 、“上有政策、下有对策”的主要表现形式

替换性执行政策——“你有政策，我有对策”。

选择性执行政策——“曲解政策，为我所用”。

象征性执行政策——“软拖硬抗，拒不顺从”。

附加性执行政策——制定“土政策”。

2 、“上有政策、下有对策”的形成原因

中央与地方双方为了在既定利益总量中争取到更大的份额而导致彼此的“成本——收益”预期失衡。

公共政策本身的缺陷。一是政策制定者在政策制定过程中，对公共政策所涉及的公共利益分配和政策问题解决的方式方法的系统性思考不够全面，缺乏必要的衔接和配套，这

便给政策执行增加了难度，同时也在客观上为政策执行者钻政策空子和寻找不合理对策提供了方便。二是政策缺乏稳定性和持续性。政策制定者对经济与社会发展形势缺乏必要的预测，不断地制定新的政策，政策不具备必要的稳定性，难以持续有效地执行，政策执行者只能采取拖拉或另立对策而变相执行。三是“一国三公”，政出多门。有许多政策是相互抵触或互为条件的，使得地方和下级政府无法执行，只能采取相应对策而有选择地变相执行。

责任追究制度的缺损。首先，对政策执行主体的政策执行过程缺乏必要的监督。其次，对政策执行的效果缺乏明确而科学的考核。再次，对政策执行考核的结果缺乏必要的激励约束制度。

3 、“上有政策、下有对策”现象的治理

建立合理的中央与地方事权划分制度。在国家事务管理实践中，宏观政策由中央决定，微观政策由地方自主决定。

加强民主政治建设，提高政策执行主体素质。

增强政策的透明度，提高政策认同感，便于政策对象的监督。

建立健全政策执行的责任追究制度。