中国社会政策论文
中国社会政策论文
《中国社会政策面临的挑战》
【摘要】在经济迅速发展的基础上,中国的社会政策面临着前所未有的机会和挑战。
这些挑战可以概括为四个方面:政策目标拓展的挑战,路径改变的挑战,服务和管理能力的
挑战以及民主监督的挑战。我国的社会政策是否能够成功地应对这些挑战,对经济持续发
展和国家长治久安,有着深远的影响。
【关键词】中国社会政策挑战转型
在21世纪第一个十年的末尾,从某种意义上说,这个世界上发生的最大的事件是:中国
人均GDP达到3000美元。中国正在从发展中国家阶段向低收入中等发达国家转变。在全
球社会福利制度的历史上,这将成为一个新的历史起点,即具有中国特色的福利国家兴起的
起点。
改革开放30年以来,中国的经济发展速度举世瞩目。1978年,中国人均GDP仅为
381.2元,1990年是1644.5元,增长了4倍。加入世贸组织以后,经济起飞的速度明显加
快,2000年,我国人均GDP为7857.7元,2021年则高达16164.8元,6年翻一了番。2021年
国内生产总值已超过30万亿元,比上年增长9%;物价总水平涨幅亦得到控制;财政收入为
6.13万亿元,增长了19.5%;人均GDP达到了22698元,即约为3000美元①。
根据世界通行的标准,经济发展水平特别是人均GDP3000美元是进入中等发展水平的
标志,比如北非、拉美和中亚一些国家,就属于中等发展水平。从表1中可以看出,到2021
年我国已由低收入国家步入世界中等偏下收入国家行列。2021年,中国人均GDP已约达3000美元。
根据国际经验见表2,英国、法国和德国的人均GDP在达到3000美元后,用了3年的时间实现了向人均GDP4000美元的跨越;日韩两国则更为迅速,仅仅历时2年就达到了人均GDP4000美元大关。由东西方国家人均GDP的变化趋势可知,一般国家经济在人均GDP突破3000美元大关后,通常只需2～3年的时间就能达到人均GDP4000美元。因此,2021年是中
国经济发展的一个分水岭,人均GDP在越过3000美元大关后,会很快迎来新的历史时刻。
在经济迅速发展的基础上,中国的社会政策面临着前所未有的机会和前所未有的挑战。这些挑战可以概括为四个方面:政策目标拓展的挑战、路径改变的挑战、服务和管理能力
的挑战以及民主监督的挑战。这些挑战具有深刻的社会和经济背景。
在经济发展的同时,随着计划经济全面退出历史舞台,并被市场取而代之,弱势群体丧
失了原来计划经济体制给予的最低生活保障,社会群体之间的利益分化,新的社会阶级提出
的利益诉求和矛盾更加多样化;人口老龄化的速度和规模前所未有。中国公民社会的兴起,
公民权利的运动风起云涌。所有这些变化,对社会政策的目标模式、社会福利的项目设计、社会保障的水平和服务递送方式以及对政策制定和管理的透明度,都提出了新的要求。
全球范围内的经济竞争也在社会政策的领域反映出来,社会福利的制度成本成为决定
国家在国际市场上的竞争力的一个重要方面。在向中等发达国家转变的过程中,中国的社
会福利制度正在发生着意义深远的性质变化。中国的社会政策是否能够成功地应对这些挑战,对中国经济的持续发展和国家的长治久安,都有深远的影响。
政策目标拓展的挑战
纵观各国社会福利制度发展的历史、社会政策的目标,从根本上说,都是为了缓解社会
矛盾,维持社会和谐,促进经济和社会发展。但是,在不同的历史阶段,为了达到这个根本性
的目标,基本的政策目标主要集中在三个大的方面:缓解贫困,收入保障和社会平等。
英国著名的社会政策专家Townsend曾经讨论过社会福利的三项原则:第一个原则是给
少数人提供有条件的福利缓解贫困,第二个原则是对很多人提供最低限度的福利收入替代
或收入安全,第三个原则是社会公正和再分配。从社会福利的项目安排上看,社会救助针对
的是缓解贫困的问题,是一个社会为少数弱势成员提供的最低限度的生活保障;社会保险解
决的是社会上很多成员的收入安全收入替代问题,收入的再分配才解决社会公平问题。
在西方福利国家发展的过程中,这三个政策目标的提出是历时性的:缓解贫困是社会政
策最早的目标,其后提出了收入保障的目标,然后才把促进社会平等作为重要的社会政策目标。不过,在福利国家成熟之后,这三个政策目标则是共时性的,只是侧重点变了。比如,在
主要发达国家,缓解贫困都不是最优先的政策目标,但是,促进社会平等、提高公民的生活
质量或国家在国际上的竞争力,则成为社会政策的重要目标。
在达到人均GDP3000美元之前,中国经济政策的首选目标是发展经济。为了保持社会
稳定,在社会政策的目标选择中,缓解贫困始终应该占有重要的地位。虽然因为历史的原因,中国在经济条件尚未成熟的情况下,较早地把城市人口的收入保障作为社会保障制度改革
的主要目标来追求。社会保险支出占了社会保障支出的95%以上。但是,这个目标始终不是针对全体人口的社会政策目标。针对全体人口的社会政策的首要目标,始终是缓解贫困。
在向低收入中等发达阶段迈进的时候,最主要的社会政策,特别是农村社会政策的目标,开始逐渐拓展,从缓解贫困为主,向缓解贫困和收入保障并重转变。同时,为了应对老龄化、贫富分化和公民权利运动等挑战,出现了多样化的政策目标。在政策目标拓展的过程中,会
出现一系列新的问题,需要社会政策领域研究者的认真考虑和应对。
路径改变的挑战
在社会政策的目标从缓解贫困,开始向缓解贫困和收入保障并重转变的时候,我们面临
的最大挑战是路径转变的挑战。路径转变包括两个方面的转变:第一,从城乡分裂的社会政
策向城乡一体化的社会政策转变;第二,在社会保障的提供方面,从以社会保险为主的政策
手段,转变为社会保险和社会救助并存,并主要依赖社会救助的政策手段。
中国目前以社会保险为主要手段的收入保障政策非常昂贵。根据Whiteford等Whiteford 2021,Salditt, Whiteford and Adema 2021的研究,中国的社会保障缴费占劳
动力成本的百分比高达27%左右,超出OECD发达国家的平均水平26%。除了原东欧国家,这
在全世界也是最高的。这个堪称世界上最昂贵的社会保险制度,也是一个不平等的制度。
中国目前的社会保险项目中,最主要的项目是养老保险,用替代率衡量,其待遇水平是
世界之最。如果从人均养老金占人均GDP的比重这一指标看,中国的水平在全世界最高,超
出OECD发达国家的平均水平。这个制度只覆盖城市中的少数人口,要依靠财政的转移支付
来保障。在大多数发达国家,低收入家庭得到最大份额的公共转移支付。如英国,10%的最
低收入的家庭收入中,有33%来自国家财政的转移支付。收入最高的10%的家庭,只有6%的
收入来自公共转移支付。在中国城市居民中,这个比例和英国正好相反。10%的最高收入的
家庭收入中,有33%来自国家财政的转移支付。收入最低的10%的家庭,只有6%的收入来自
转移支付。③如果考虑到农村居民的情况,中国社会保险制度的不平等就更明显了。
现行这个昂贵的、不平等的制度之所以可以维持,依靠的是城乡分割的劳动力市场和
相对年轻的劳动人口。如果这个制度扩大到全体人口,将大大提高我国的劳动力成本,降低
我国经济在国际上的竞争力。在老龄化高峰来临之际,这样的政策在经济上没有可持续性。对社会安定也构成非常大的威胁。转变社会保障的提供方法,采用社会保险和社会救助并
重的社会政策,有利于减缓社会保障和劳动力成本上升的速度,有利于国家长期稳定的发展。在过去的10年中,路径转变正在逐步发展。从领取社会保障待遇的人数看,由于中国最大
的社会救助项目:城乡最低生活保障制度的发展,到2021年,社会救助在中国的社会保障的
受益人口中,已经是三分天下有其一。④到2021年,社会救助的受惠人数已经大大超过了
社会保险的受惠者人数,正逐步向“三分天下有其二”发展。社会福利递送路径的转变,涉
及利益的再分配、技术手段的更新、管理能力的建设以及专业化的发展,很难一蹴而就。
但是,没有递送路径的变化,在人口老龄化的情况下,以社会保险为中心的社会保障制度不
可能为全国人口提供有效的保障。
专业化和管理能力的挑战
社会政策目标的拓展、社会福利递送路径的转变,对国家在社会福利的资金筹集、项
目管理和服务递送方面的行政能力和专业化水平的要求更高。这是中国社会政策面对的另
外一个重要的挑战。
西方福利国家的发展有特定的条件,包括政治、经济、社会和行政管理等方面。其中,
政府机构的管理能力和专业化的发展是一个非常重要的方面。例如,1997年,根据Newman
和Clark等的研究,英国社会福利制度的发展,在政治方面,有资本和劳动之间达成的合作
和妥协的共识;在经济方面,有凯恩斯主义的制度安排;在社会方面,传统的关于典型家庭一
夫一妻加几个孩子,男性在外面工作挣钱养家,女性在家里照料孩子是国家福利提供的基础;在行政管理方面,有官僚制度和专家负责结合的制度:官僚制度保证了政府官员对公民一视
同仁,使所有的公民得到同样的福利待遇。同时,有特殊需要的人群在专家负责制下得到辨认,并获得国家相应的支持。这几个条件对福利国家的发展非常重要。因此,上个世纪七十
年代福利国家的危机,导火索是石油危机,导致了战后劳资之间关于妥协条件共识的改变资
本要求减少国家干预和税收、占有更多利润、拥有更宽松的流动条件等、长期的凯恩斯主