非农用地指标

深圳应该放弃“非农用地”这个概念

10月12日,在深圳规土委办公楼818室的周末“酷茶会”上，我做一简短的发言，讲的是“非农用地”问题。在此简录，供昔日同事们参考。

一、非农用地概念对于深圳已经不适用，应该舍弃。

非农用地的全称是“农村集体非农业用途的建设用地”。

放弃非农用地的理由：

1）05年深圳实现全面城市化，已经不再有农民、不再有非农用地；

2)即使原来部分村集体经国土部门划定过一些非农用地，那也是为了以村集体申报旧改项目、在旧改项目上取得地价优惠所采取的权宜之计，原住民集体并不会真的守住这个划定范围、自觉不再扩张，所以认定这类既不均衡也不权威的划定，并让现在的股份公司资产处理打上非农用地的死结，是不恰当的；

3）从实际来看，原住民仅仅46万，按尽可能每户细分以获得以每户为单位的非农用地指标的趋利性划分，平均每户1.7人计，约27万户，每户非农用地400平米，所有原住民可能占有非农建设用地不会超过108平方公里，再加上道路、公园、公用设施，也不会超过150平方公里，且原住民的宅基地要么置换出来给政府，要么就包括在非农建设用地以内，而现在以原住民名义占有的建设用地超过400平方公里，上面已经布满房子，试图以划定非农用地范围而把超过非农用地范围的地收归政府，无异于痴人说梦，按这个路子走下去，非农用地划不定、违法建筑没有解。

二、如何看待“非农用地划定”这个游戏的历史过程？

我在规土局工作14年，其中有10年在基层管理所，对非农用地划定的工作有深切了解。在93年撤县建区同时启动宝安龙岗两区的历史用地遗留问题，就提出了非农用地划定的手段，这一手段来自土地管理法对农村集体土地的基本设定，当时在特区内外并没有引起村集

体的强烈反弹，原因在于：特区内城中村划定，并不管非农用地指标，特区外宝安龙岗两区正在大肆发展工业、大肆建设城市基础设施，根本不在乎非农用地指标。谁关心这个指标？深圳上报国土资源部的文件、国土资源部大员到深圳督察土地，这个概念就供他们文件来去使用。

深圳规土部门从来也没有正式对非农用地上的建设进行量化管理，没有规划、报建，因为这个指标游离于城市实际过程之外。到99年以后，土地日益趋紧、土地价值日益上升，权力开始玩弄非农指标，有把沙井松岗的村非农指标用到宝安中心区、龙华中心的，更多的是随便套用某村非农指标以节省房地产项目地价的。这个显然不公平，但现在没必要纠缠这些过往的不公平了，废除非农用地指标，是最合适的、代价最少的做法。

至于真的有个别村（现在叫社区）股份公司需要土地救济，就直接由市府常务会讨论给予土地救济，不必再纠缠于划定非农用地了。

深圳市政府层面应该与国土资源部、住建部进行有效沟通，上报国务院审定同意，对本应与05年全面城市化同步的废除“非农用地指标”，进行补充公告。

三、城市政府土地管理的补充建议

1）我认为深圳进行大规模的土地整备，一定要设定目标在于：对公共设施、市政设施的所需用地进行必要整备，而主动放弃对于房地产、旧城更新、产业发展的土地整备。后者可以由市场谈判决定。房地产商、制造业主肯定希望政府出面整备土地，因为政府有强力手段解决“钉子户”，而商人们对于钉子户束手无策。此论不确。

2）对于原住民名义下的违法占地、违法建筑，不必过于在法理层面纠缠，我认为中国的《土地管理法》对于中国城市化发展、市场化建设是严重准备不足的，以这么一部严重不足的法规为基础来论法理解决，徒唤奈何。

承认已有建设行为、民间土地协议的合理性，当政府需要进行必要的（指为公共设施）土地整备时，可以就事论事理顺当事各方在具体地块上的利益关系，原住民（股份公司）、租地（或“非法”购地）业主、政府，可以谈判出各自的利益占比，并最终让土地用于公共设施建设，这个谈判过程必然理顺了土地的法律手续。

至于地产商或制造业主与“非法占地”业主（往往还有股份公司的利益纠结其中），也可以通过民间契约完善产权利益关系，政府对于新结成的土地产权关系加以确认并收取必要税费，即逐步理顺了通过更新改造、单元发展所形成的新的城区的土地产权关系，而在这一过程中，政府是比较超然的、民间活力足够让政府超然。

以上是我的简要建议。还有一个不那么坚定地看法，政府如果对土地清理有兴趣，不妨清理一下历年来行政划拔用地的走向、最终结果，这比站在道德高度清理违法建筑，有意思些，也更合符现代价值。

2012年10月15日整理