控制性详细规划控制体系的适应性研究——以上海控规编制实践为例

控制性详细规划控制体系的适应性研究

——以上海控规编制实践为例

曹培灵

摘要：于其本身的综合性和复杂性，在规划中往往面临更多的问题，同时由于其技术力量相对雄厚和对规划的相对重视，一直走在我国控规改革和实践的前沿。本文在分析现行控规控制体系在适应性方面存在的主要问题基础上，首先对上海控规编制单元的适应性进行了分析，接下来进一步对上海近年的控规实践进行分析，并对上海在增强控规适应性方面的探索进行了总结:“通则+个案”的赋值方法，分区域控制，有效的城市设计控制引导，法定文件与技术文件相分离。

关键词：控制性详细规划控制体系适应性上海

20世纪80年代末、90年代初期，伴随着计划经济向市场经济的转轨，为应对新体制下城市土地管理和开发的需要，控制性详细规划(以下简称“控规”)应运而生，控规较好地适应了当时的体制，有效促进了城市的发展。然而，随着改革开放的不断推进，一系列制度与环境发生了变迁，城市建设也由改革开放初期的增量扩张为主转向当前存量优化为主的阶段，传统控规在实际运行中被频繁调整，广泛诟病，出现了诸多挑战和不适应。而与此相对应的是，在新时期，依法治国被提到新的高度，作为整个法定规划体系中最为重要的控规，在城市管理和开发中的作用不断增强。如何使控规更好的面向城市开发和管理，适应新的发展要求，是当前面临的主要问题。

1.现行控规控制体系在适应性方面存在的主要问题

1.1 封闭的编制程序和精英主义的编制思维与日益增强的民主化进程不相适应

现代城市规划起源于霍华德的“田园城市”，从城市规划诞生之日起，就带有浓重的精英主义色彩和为民做主的思维方式，传统城市规划也一度由专家和政府完全掌控。公众参与在很长一段时期只停留在政府和学者对民众进行规划常识的普及层面。随着依法治国的推进，产权制度的深化，国民维权意识的增强，以往这种政府和专家主导的，精英主义的编制思路已经明显不适应新时期的要求。控规中的公众参与程度影响并决定着公众对控规方案的认可度和接受度，缺少公众的广泛与深入参与的控规方案不能获得社会的最大认可，在实施中将会遇到各种阻力，最终影响其实施效果。

1.2 单一的控制深度与多元化的控制区域不相适应

目前在控规的编制过程中，很少会根据建设用地的区位不同、性质不同或是建设项目类型不同而区别对待，控规指标的制定往往缺乏科学依据和模式化，规划控制深度千篇一律。这种不区分地块地段、特点、开发建设时序的“一刀切”式的规划控制方法，使得规划控制缺少弹性，无法应对市场经济下的各种不确定因素。一个比较典型的例子就是北京市中心地区的控制性详细规划，对城市中心地区的324平方公里的土地，采取了统一的编制方法。该深入的地方没有深入，控制力度达不到要求，该放开的地方却控制得过死，可实施性差，不得不对控规进行调整（挥爽，2006）。

1.3 传统静态蓝图式的控制方法与动态的城市发展不相适应

传统的控规编制趋向于静态控制，追寻的是一种理想化的终极蓝图。而我国的城市还处于快速发展之中，面临很多的不确定性，城市发展对用地的要求是不断改变的。事实上，在一个复杂的社会中，规划师不可能完全掌握城市发展过程中所有的制约和影响因素，一个人的认知能力是有限的，规划师想要把握城市的发展规律，在当今多元、瞬息万变的市场经济中，特别是在全球经济一体化的影响下，已证明是不可能的。可以说规划师根本没有能力事先对一个地区做出准确的预测，蓝图式的规划成果也不能对出现的问题进行自我维护，其结果是让规划管理陷入被动状态，随之而来的是大批量、无休止的控规调整和控制指标的一再突破。

1.4 规划成果无法体现城市设计的要求与塑造美好城市空间的目标不相适应

随着存量规划时代的到来，传统大批量机械生产的空间受到广泛诟病，城市设计在当前的作用受到越来越多的关注。而传统控规中，城市设计的内容最为薄弱，控制方式千篇一律，无法体现城市特色，最终带来的是“千城一面”的后果。

可以说，在目前的控规编制中普遍存在城市设计理念薄弱和内容欠缺的问题。由于在控规编制过程中更关注的是二维的用地性质和用地强度等经济效率问题，对三维空间的美学考虑较少，因此在城市特色塑造方面缺少有效的控制和引导手段（周岚，叶斌，徐明尧，2007）。传统控规控制指标体系组合与城市空间形态并不是一对一的关系，而是多对一、一对多的对应关系。同一控制指标组合往往可以对应多种城市空间组合形态（曹曙，翁一峰，2006），仅从控制指标体系出发很难达到理想的空间效果。事实上，建筑的组合方式、街区界面的协调、公共空间的规划都会对城市空间环境质量产生决定性影响，而现有控规编制体系显然缺乏这些方面的内容。这就使得规划本身缺少最佳引导预期，最终形成“控规只能保证不是最差”的局面。

1.5 技术文件型的成果形式与其较高的法律地位不相适应

《城乡规划法》的出台，确立了控规举足轻重的法律地位，已经在实质上为控规的法定化提供了上位法律的保障。随着控规法律地位的提高，以往技术文件型的成果形式显然不能满足新时期的要求，在规划编制中制定单独的法定文件已经成为必然要求。

2.上海控规编制单元的适应性分析

上海由于其本身的综合性和复杂性，在规划中往往面临更多的问题，同时由于其技术力量相对雄厚和对规划的相对重视，一直走在我国控规改革和实践的前沿。

2002年上海市对规划编制技术进行了重要的创新，通过对《上海市城市规划条例》的修改，增加了控制性规划单元（以下简称单元规划）的规划层次。单元规划是中心城五个规划层次体系的中间环节，通过中心城、分区、次分区、特定区、社区、控制性编制单元等多个层次的研究，编制单元内落实总体规划的规划目标和指标。编制单元是研究和编制控制性详细规划的最小单位，一个或若干个编制单元组成一个社区，单元规划的文本以社区为单位。

截止到2011年10，上海全市控规编制单元合计约889个，其中，中心城263个，郊区约626个，单元人口规模一般为3～5万人左右。

表2.1上海全市控规编制单元数量统计表（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）

中心城中心城

新城新市镇

集镇其他

小计拓展区社区功能区

黄浦区14 0 0 0 0 0 14 徐汇区24 1 0 0 0 0 25 长宁区16 2 0 0 0 0 18 静安区 5 0 0 0 0 0 5 普陀区26 1 0 0 0 0 27 虹口区16 0 0 0 0 0 16 杨浦区29 0 0 0 0 0 29 闸北区14 0 0 0 0 0 14 浦东新区77 61 28 45 6 23 240 闵行区14 55 0 0 0 0 69 宝山区26 17 0 12 2 3 60 嘉定区 2 13 28 14 3 0 60 青浦区0 4 14 20 10 0 48 松江区0 14 36 27 3 5 85 奉贤区0 0 22 18 18 7 65 金山区0 0 13 27 7 10 57 崇明县0 0 8 23 17 9 57

中心城中心城

新城新市镇

集镇其他

小计拓展区社区功能区

合计263 168 149 186 66 57 889

图2.1上海中心城控规编制单元分布图（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）

图2.2上海中心城控制性编制单元规划土地使用结构图（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）

2.1 强化总体规划与控规之间的有效衔接

从以往的情况来看，各层次规划在空间范围上是不对应的。总体规划主要是划定各发展区并确定其发展策略，而分区规划的研究范围往往是各行政区，空间范围的不对应使分区规划并不能很好的落实总体规划的要求，因而以分区规划为直接指导依据的控规就更难以把握

和落实总规的内容。另外总体规划是战略性、宏观性的规划，其提出的发展目标、发展策略和各专项规划等都过于宏观，在控规中也很难将这些内容落实到具体地块中。通过控规编制单元层次的规划，将总规和分区规划的内容进一步分解，将上位规划的发展目标、建筑总量和设施规模等落实到3到5平方公里的编制单元内，再以编制单元为单位来编制控制性详细规划，将有效促进总体控制目标由上至下得落实和衔接。通过编制单元的建立，实现了总规—控规之间的衔接反馈，提高了总规实施效果，同时也提高了控规落实总体规划内容的适应性。

2.2 理顺控规编制分区，避免重复编制

以城市总体规划确定的建设用地布局为依据，从保障城镇各功能区完整性和编制单元的科学性出发，综合考虑公共服务设施和市政设施服务的均好性，与现状市县行政边界相衔接，参照区域主干道路、铁路线、自然河流和其他大型市政设施走廊等要素，来最终确定各编制单元的边界。关键是要保证编制单元的全覆盖，且编制单元之间没有交叉。这样，以编制单元为最小单位进行编制的控规，就可以有效避免编制区域的交叉和重复，便于建立统一的控规管理平台，有利于控规的实施与管理。

2.3 在编制单元层面实施总量控制，增强地块层面控制的灵活性

编制单元中确定的建筑总量、公共绿地、重要基础设施和公共服务设施等是强制性内容，在控制性详细规划中不得改变。这里主要是指的总量不得改变，针对具体地块是可以调整的。在编制单元层面控制建筑总量，落实公共服务设施和市政基础设施，使控规在应对市场时具有更强的适应性，可以在满足不同开发规划的同时，保证总量的平衡和公益性设施的建设，保证政府职能的实现。

3.上海控规技术准则的适应性分析

为了进一步增强控规的实施管理效果，上海在2010开始研究新的控规编织技术准则，并于2011年6月正式发布实施《上海市控制性详细规划技术准则》(以下简称《准则》)。新的控规编制技术准则在改善控规适应性方面有一定创新，主要体现在以下几个方面。

3.1 “通则+个案”的赋值方法

通则是指制定适合地方的规划标准与准则(《规划标准与准则》或《规划管理技术规定》)，个案是指规划确定的重点地区。在指标赋值时，可首先根据通则的规定确定街坊的指标取值范围，然后综合考虑街坊现状条件、城市设计和经济分析等因素，在已确定的指标取值范围

内修正具体地块的指标赋值。通则应强调地区开发规模总量控制和城市整体空间控制，对通则指标的修正不能突破通则所确定的取值范围，同时不能突破上位规划所确定的控制总量。在确定通则指标的基础上划定规划区的重点控制地段，然后通过城市设计和专题研究来确定重点地段的指标，重点地段作为城市的功能核心和重要景观节点，指标赋值可不拘一格，不受通则的束缚，但要受地区开发总量的控制，不应突破上位规划所确定的地区开发总量。

对于快速发展阶段的城市，一个控规项目可能会达到几个甚至几十个平方公里的规模。在实际规划过程中，由于受到人力、物力、技术手段的限制，规划师很难对每个地块的发展机遇做出精准的预测，容积率的确定一般采用经验赋值法，即规划师根据自身实践经验或当地实际建设项目来确定最终的指标。这种方法确定的指标由于缺乏系统、科学的研究，受人为因素影响较大，很难说服各方利益相关者，也是导致控规指标被频繁调整的重要原因。

“通则+个案”的赋值方法中，个案的数量相对有限，且只针对城市的重点地段，可通过投入一定的人力物力，经过精确的城市设计和经济分析综合确立指标赋值，因此科学性可以保障，适应性较强。通则的方式因面对的地域较广，缺乏针对性，在落实到具体地块时难免会有一些误差。但以往控规被频繁调整的经验告诉我们，过去那种依靠规划师个人经验确定容积率指标的方式必须改变，特别是在当今依法治国的大背景下，随着控规法律地位的提高，相对简单地依靠规范确定的标准式管理更符合依法治国的整体要求，严肃性也明显优于经验赋值法。

3.2 分区域控制

即因区施控，根据不同的发展现状和发展要求以及其他限制性因素，划定不同的区域，确定不同控制要素和不同控制要求，体现了适应不同地区控制深度的要求。

《准则》规定：根据总体规划，结合地区发展实际情况，规划集中城市化地区可分为一般地区、重点地区和发展预留区三种编制地区类型，分别适用不同的规划编制深度。一般地区提出普适性的规划控制要求，形成普适图则，主要控制容积率、建筑高度、配套设施等内容。重点地区除提出普适性的规划控制要求，形成普适图则外，需要通过城市设计或专项研究提出附加的规划控制要求，形成附加图则，附加图则包括控制总图则、地下各控制图则和地面各层控制图则等几类。发展预留区以街坊为单位，只需提出主导功能、强度分区、公共服务设施、交通和市政基础设施等的总体要求，无需给出具体地块的控制指标，根据未来发展需要，再适时增补普适图则。

图3.1一般地区普适图则（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）

图 3.2重点地区附加图则1：控制图则（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）

图 3.3重点地区附加图则2：地下一层空间控制图则（选做）

（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）

图 3.4发展预留区增补图则（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）通过这样三种类型的划分，对城市一般地区提出相对简化的控制要求，只对核心指标提出强制性控制要求，其余指标做指导性要求或通过通则控制，给城市一般地区留有多种发展的可能。对城市重点地区，通过深入的城市设计和专题研究，提出比较成熟的控制方案，在此基础上确定强制性内容，严格控制重点地区的发展，保障城市重点地区的建设品质和合理发展方向。对发展预留区，因为暂时还不能确定其发展方向，只对功能和设施等做出规定，其他控制要素留待以后开发时再结合当时情况适时增补控制要求，体现了对城市发展不确定性的适应。

3.3 实行有效的城市设计控制引导

传统控规中对城市设计的控制最为薄弱，由于把握不好控制的度，很多城市设计控制只停留在表面，城市设计导则成了千篇一律放之四海皆准的词条，在控规条文中也只是指导性意见。由于缺乏可操作性，又非强制性指标，在实际管理中执行效果较差。

鉴于城市设计图则控制的内容目前没有成熟的统一标准，张志斌等认为宜着眼于城市空间轮廓与认知途径等方面塑造城市空间秩序（张志斌，戴德胜，2007）。综合考虑控规和城市设计的特点、政府规划管理水平、重视程度和投入甚至编制人员素质，大范围的详细城市设计既不经济也不实用。

《准则》将上海城市空间的控制分为一般地区和重点地区两种情况。一般地区主要是开敞空间与城市的街道界面的控制。城市重点地区（如中心区、文物保护区、重要滨水区等）进行详细的三维城市设计。

在上海控规中，为加强城市空间的精细化管理，进一步提升城市空间品质，在常规的规

划控制指标基础上，针对重点地区，将城市设计成果纳入控规法律文件之中，解决了城市设

计的法律地位问题。根据对重点地区（表5.5）的划分，建立五类三级的城市设计体系，按城市设计成果制定附加图则，纳入控规法定文件，为带方案出让土地提供有效途径。

表 3.2上海控规重点地区分类分级表（资料来源：上海市规划和国土资源管理局）

3.4 法定文件与技术文件分离

相对于《城市规划法》的“管理法”及“赋权”取向，《城乡规划法》更多体现了“控权”的立法精神及实质性安排；相应的，《城乡规划法》条件下的控规已从政府内部的“技术参考文件”变成了规划行政管理的“法定羁束依据”（赵民，乐芸，2006）。为适应控规的这一转变，实现控规“真正面向管理”，既要落实强制性要求，维护控规的严肃性，又要明确指导性意见，保留一定的弹性。这一转变客观上要求控规成果作法定和非法定文件的区分。

上海控规成果特别注重对法定文件与传统控规文本的区分，法定文件控制用地性质、开发强度和公共设施等核心控制要素，而技术文件主要是针对非法定指标和过程性、说明性文件，两者在具体内容和成果的性质上有着显著的不同。

法定文件在内容上要区别于传统的控规文本，应比传统控规文本更为精炼，甚至有着内容体系不完整(不涉及非法定内容)、内容要求更粗(明显地留有弹性)的特点，这是因为法定文件仅对必须纳入法定约束的指标内容加以陈述（栾峰，2008）。技术文件主要是针对的非法定指标和一些说明性、过程性文件，这样控规在非法定性指标的选取上可以更为灵活。可根据地块的特征有针对性的增加或减少相应的引导性条文，使技术性文件的内容更有针对性，也减少了由于千篇一律的统一规定对地块开发的限制，从而提高了控规的适应性。

图 3.5上海控规重点地区附加图则形成过程示意（资料来源:上海市规划和国土资源管理局）

表 3.3 上海控制性详细规划成果构成（资料来源:上海市规划和国土资源管理局）

4.结语

在当前国家倡导依法治国和控规法律地位提升的背景下，本文对控规控制体系的适应性展开研究，重点总结了上海在提高控规适应性方面的经验，以期对新时期控规的编制和管理起到一定的指导作用。

参考文献

1．挥爽.北京市控制性详细规划控制指标调整研究——建筑控制高度指标（J）.城市规划，2006

2．周岚，叶斌，徐明尧．探索面向管理的控制性详细规划制度架构——以南京为例[J]．城市规划，2007(3)：15

3．曹曙，翁一峰. 控制性详细规划中对城市空间形态控制的探究[J]．城市规划，2006 (12):45-48

4．上海市规划和国土资源管理局．上海市控制性详细规划技术准则[Z]．2011.6

5．上海市规划和国土资源管理局．上海市控制性详细规划技术准则[Z]．2011.6

6．张志斌，戴德胜. 提高控制性详细规划实效性的规划编制方法探索[J].现代城市研究，2007(10):32-38 7．上海市规划和国土资源管理局．上海市控制性详细规划技术准则[Z]．2011.6

8．赵民，乐芸．论《城乡规划法》“控权”下的控制性详细规划——从“技术参考文件”到“法定羁束依据”的嬗变[J]．城市规划，2009(9)：24-30

9．栾峰. 基于制度变迁的控制性详细规划技术性探讨[J].规划师，2008(6):5-8

作者简介

曹培灵，中级城市规划师，中国城市规划设计研究院。