功能区机制体制运行情况调研(终稿)

关于温州四大生态旅游功能区

体制机制运行情况的调研报告

（送审稿）

根据市政府分管领导要求，为研究目前温州四大生态旅游功能区机制体制运行情况,为进一步完善功能区体制机制提供参考，市旅游局于8月中旬组织相关人员到四大功能区，以座谈会形式开展了调研。现将调研情况报告如下：

一、四大功能区的社会经济状况决定体制需求

下面以表格的形式分析四大功能区的基本情况

从上表可以清楚看出我市生态型旅游功能区的基本特点是涉及区域大，人口多，乡镇行政区域多。因此为了能在

区域内重点发展旅游经济，就从体制上要求建立功能区管委会，以便有效地在区域内实行资源的合理整合，推动产业的有序集聚，打造统一的旅游品牌，增强旅游经济对地方经济的带动作用。

二、功能区建立后当地旅游产业发展大大提速。

（一）投资力度大大增加

永嘉县2012年旅游项目32个，总投资28.5亿元，累计完成9亿元，其中政府投资6.54亿元。2013年旅游项目85个，总投资70.29亿元，累计完成35.62亿元，政府投入15.6亿元。

平阳县2012年旅游项目6个，总投资29.35亿元，累计完成11.61亿元，政府投入0.5亿元。2013年旅游项目13个，总投资98.78亿元，累计完成38.85亿元，政府投入0.92亿元。

文成县2012年旅游项目17个，总投资57.39亿元，累计完成7.42亿元，政府投入2.4亿元。2013年旅游项目28个，总投资79.8亿元，累计完成12.86亿元，半年度完成4.86亿元，政府投入3.85亿元。

泰顺县2012年旅游项目11个，总投资209.98亿元，累计完成11.79亿元，政府投资1.08亿元。2013年旅游项目21个，总投资284.09亿元，累计完成29.18亿元，政4.52亿元。

同时，四大功能区都成立独资或合资的，隶属于功能区的旅投公司，建立了相应的融资平台。

（二）旅游人才大大集聚

楠溪江风景旅游功能区管委会共有公务员编制34个，事业编制62个，共96人，班子成员10人。班子成员基本调自永嘉县有建设工作经验和旅游工作经验的部门或乡镇领导，其他人员通过公开招考调入，其中不乏有高级工程师资质与英语8级专业人才。

平阳北港生态休闲旅游区管委会核定公务员编制21名，其中领导6人，中层8人，另根据县编制情况调剂事业编制人员，2012-2013调剂事业编制10人。与永嘉一样领导班子成员具调自有建设工作经验和旅游工作经验的部门或乡镇领导。其他人员的调入具经过公开招考，实现人才集聚。

文成百丈漈一飞云湖旅游功能区编制51人，其中公务员18人，目前已经招考与调任到位近40人。

泰顺廊桥-氡泉旅游功能区行政编制12人，事业编制20人。

特别值得一提的是，四大功能区的主要领导，都调任了本县域内经过多岗位锻炼，有一线工作经验、发改建设工作经验和有着丰富行政人脉的行政人才当任。

（三）协调功能大大加强

楠溪江风景旅游功能区做好十个规划论证项目和三十

个储备项目的有关前期工作，完善旅游招商项目库。扎实推进岩头镇古村环境整治“百日攻坚”行动，丽水街、芙蓉、苍坡三个古村落的违章建筑拆除、古建筑修缮等工作取得阶段性成效。正式启动国家5A级旅游景区创建工作，就楠溪江雁荡山联合申报世界遗产工作进行了专题研讨，并加强了同国家、省、市相关部门的对接工作。

平阳北港生态休闲旅游区以打造“一心五区两网多村”的旅游发展格局为中心，规划并制定政策做好旅游区内10个都市（休闲）农业园建设工作，目前已经开工8个农业园，完成土地流转1395亩。完成腾蛟镇岭门村项目总体规划编制、评审。开展通景公路沿线乡村综合整治摸底调查，完成功能区内全域景区化综合整治行动计划编制、结合景区“三化”推动景区周边乡村环境整治。

文成百丈漈—飞云湖旅游功能区成立后，完成编制《文成县旅游总体策划与规划》，确定了旅游规划在文成县为上位规划的地位。出台了《关于推进全域景区化建设的实施意见》、《文成县加快旅游业发展的扶持政策》、《文成县旅游业招商政策》等系列政策文件，强化了全县旅游顶层设计，提升了旅游产业规划的目标和层次，为构建“全县一盘棋”的大旅游格局奠定了基础，为形成部门协作，合力兴旅，全力发展全域旅游营造了良好的氛围。在做好功能区内旅游建设项目管理的同时，功能区还肩负起了对全县涉旅项目的监督

与管理。

泰顺廊桥-氡泉旅游功能区建立以来开展了《廊氡旅游度假区总体规划》、《廊氡旅游度假区形象策划》、《氡泉景区

《廊桥文化园AAAA级景区创建规划》、AAAA级景区创建规划》、

《廊氡旅游度假区内山坡地重点区块详细规划》等规划。协调部门推进功能区内项目建设，使功能区成立后的投资额度比成立前区域内旅游项目五年总和还多。

（四）旅游设施大大改善

永嘉的主要旅游项目6宾馆（金珠瀑休闲文化中心、九丈甸园二期、芙蓉山庄改建、楠溪山居、临江小庄、耕读小院）3中心（消防培训中心、浙南电力实训中心、云岚健身养生中心）在功能区成立后，开工建设进展顺利，都已结顶或将近完工。“六个一”（一条旅游商业街、一个文化创意旅游服务中心、一条旅游绿道、一批展馆、一批特色酒店、一台文化大戏）永嘉美丽乡村工程建设正紧锣密鼓推进中。推进楠溪江省级“智慧旅游试点景区”创建，楠溪江无线智能旅游系统正式上线，景区实现WIFI信号全覆盖。

平阳县完成并投入使用南雁绿道网一期工程（山地探秘环线工程）42.5公里，二期工程（红军足迹环线工程等）134.5公里也已开工建设。绿道吴山和秀尖驿站验收完毕。基本完成了南雁村的整村搬迁和吴山村的改建。南雁景区改造工程提速，通过景区入口与游步道改造，景区游览时间由原来的

2小时增加到了大半日，全国最长的山地滑道也将在近期完工。

文成百丈漈-飞云湖生态旅游度假区的景区创建成效显著，其中龙麒源景区成功通过国家4A级旅游景区验收，珊溪镇通过旅游强镇验收，黄坦镇培头村的特色旅游村前期创建工作已有显著成效。景区提升工程进展顺利，9月13日，经过改造的百丈漈景区也将重装上阵，重新向游客开放。

泰顺廊桥-氡泉生态休闲旅游度假区大力推进度假区廊桥文化园、氡泉景区、氡泉旅游休闲文化中心等项目建设工作。温州氡泉旅游文化休闲中心增补为省重点工程建设项目，温州泰顺国际影视文化产业综合体列入2013年省重点项目。启动廊桥与氡泉两个4A景区创建。

三、各地功能区体制机制运行的特点与存在的问题。

（一）楠溪江风景旅游功能区

其的性质属于永嘉县政府的派出机构，正科级单位。最高领导由县委常委担任，主要领导副县级待遇。该功能区管委会与县旅游局合并，有同一个三定方案。下设党政办、规划建设局、旅游行业管理局、旅游市场开发局、监察室共30人，其中领导职数9人，行政编制10人，参公18人，工勤2人；直属事业机构10个，共66名，领导职数24人；成立了直属于县政府的楠溪江旅游投资公司，承担功能区的旅游项目投资工作与管委会同级别。管委会由县委常委任第一书

记，党委书记、主任为副县级。所辖各乡镇的书记镇长兼任功能区副主任

从体制上，楠溪江功能区作为“县一级派出机构”的身份，破解乡镇在经济社会管理权限上的法律限制。通过委托管理与同旅游局合并的办法，基本解决了经济方面审批、执法以及涉旅行业管理权、涉旅项目审批权、涉旅管理综合执法权、市场营销开发权、规划与监督规划落实的权力、项目策划招商引资和项目建设等系列管理的相关问题。所辖乡镇多，协调难度大，通过领导高配的机制改革办法得到了有效解决。

存在的问题：一是领导分工多，权力分散，可能会造成行政效率降低，考验领导的协调能力。二是与旅投公司关系不明。因同是正科单位，造成旅投公司与管委会的矛盾。三是与乡镇的关系难协调。乡镇与管委会的关系是通过乡镇长任管委会领导的机制来维系，管委会对乡镇缺乏有效的手段制衡。

（二）平阳北港生态休闲旅游区

其的性质属于平阳县政府的派出机构，正科级单位。与县旅游局合署办公，分别有三定方案。管委会下设4个职能科室：办公室、规划发展科、行业管理科、市场科；成立了直属于县政府的南雁旅游开发公司，承担建设任务、融资平台，与管委会同级别，委托管委会管理，管委会主任兼投资

公司董事长（兼职不兼薪）。所辖各乡镇的书记镇长兼任功能区副主任

该功能区运行体制设计为“大镇带小镇”。一是由水头镇书记兼任功能区书记，将功能区与县风景旅游局合署办公，办公地点从县城迁至水头，在最高决策权上做到了最大镇、功能区、旅游局三者的统一。二是考虑到水头地价明显高于周边乡镇，县委、县政府确定水头镇的数块土地出让对口用于功能区建设启动资金，解决资金难题。三是将北港生态旅游功能区项目建设联合审批局与水头镇便民服务中心整合为县行政审批（北港）分中心，服务范围覆盖整个功能区。

存在的问题：一是功能区的功能不是很突出。该功能区的核心景区基本在南雁镇，水头镇是工业重镇，功能区书记是水头镇书记兼职，难以完全从旅游角度协调全区工作。二是虽有县行政审批（北港）分中心，名义上归管委会管，但实际上，因水头书记直接授权乡镇直接管辖，基本上管委会无法参与。三是执法权没有授权到位，管委会事实上既没有审批权也没有相关综合执法权。基本上处于旅游局加强版的工作状态。四是功能区管委会的命名是以本地人的俗称命名，没有知名度，不利于旅游品牌打造推广。

（三）文成百丈漈-飞云湖生态旅游度假区管委会

其的性质属于文成县政府的派出机构，正科级单位，书记副县级待遇，主任正科级。功能区下设党政办、风景旅游

规划建设科、风景旅游行业管理科和旅游市场开发科、百丈漈-飞云湖风景旅游质量监督管理所、旅游市场营销招商服务中心、工程建设服务中心核百丈漈-飞云湖风景名胜区管理处等8个职能科室；成立了直属于县政府的文成县旅游开发投资有限公司，承担建设任务、融资平台，与管委会同级别，委托管委会管理，管委会主任兼投资公司董事长（兼职不兼薪）。所辖各乡镇的书记镇长兼任功能区副主任存在的问题：主要是与部门协商需要解决审批权与执法权的未落实。

（四）泰顺廊桥-氡泉生态休闲旅游度假区

其的性质属于泰顺县政府的派出机构，正科级单位。下设办公室、规划发展科、投资建设科、招商综合科四个科室，下属泰顺县廊氡度假区项目咨询审批代理服务中心、泰顺县廊桥文化园开发管理中心和氡泉景区开发管理中心；此外，还有由县政府控股的泰顺绿野旅游开发有限公司下属的子公司“绿城旅游开发有限公司”为功能区规划会管理的企业，其董事长由氡泉景区开发管理中心主任兼职（兼职不兼薪）。

存在的问题：一是职能相对比较弱小，仅相当于一个建设指挥部。二是功能区与旅游局分开办公，因此其行业管理、市场营销、旅游规划等职能与旅游局职能相重叠，造成行政资源浪费，给功能区内的涉旅企业造成多头管理的麻烦。

四、几点思考与建议

（一）功能区的发展类型问题

四个生态型功能区是在前年市委市政府考虑全市经济发展特点，根据当地的实际情况做出的部署。两年过去，有些县的情况发生了变化。两年前，像文成与泰顺两个县都未明确旅游主业化，全域景区化的思路，故建设旅游功能区有其必要性，但现在文成与泰顺都明确了要主要发展旅游的思路。管委会的职能又落在发展旅游经济功能上，是否多此一举？这两个功能区的存在是否还有必要？就目前来说，文成核心景区都在功能区内，发展好核心景区，形成打得响的品牌景区对全县旅游经济势必造成巨大带动与辐射效应。因此，功能区作为管理的一个层级来说还是有其价值。只是不能再像现在这样仅仅是具有经济管理职能还应赋予其社会管理职能。泰顺的功能区主要工作重点在于廊氡度假区的建设，旅游功能区的特色不明显。目前职能是个度假区建设指挥部，建成后可以成为度假区管委会，负责度假区的管理。

永嘉与平阳的外部条件基本没有变，这里不再讨论其存在的必要性。

（二）进一步明晰功能区管委会的定位

从建功能区的初衷来看，是为了协调相关旅游资源丰富的乡镇，使其能统一到发展旅游经济的这一共同目标上来。所以协调整合功能是功能区管委会的主要职能。在中国这种层级鲜明的政府体制下，论资排辈的风气盛行的工作环境中，

有效的协调一般是由上级来协调下级。因此四大功能区管委会首先就存在巨大的先天不足，都是正科级单位，非副县单位，因此在协调功能的发挥上，基本属于小牛拉大车，难度极大。其次，虽说功能区的主要职能是促进区域内的经济发展，但实践证明，经济功能与社会功能事实上并不能够完全区分，两者总是紧密相连。因此，在与乡镇的责权划分上存在边界不清的问题，协调乡镇非常困难。特别是经过乡镇的撤扩并，乡镇的权力大大增加，对管委会的协调甚至可以置之不理。功能区管委会的人员基础，大部分是来自当地旅游局，属弱势部门，突然成为管委会，权力大增，不免让其他部门的工作人员羡慕嫉妒恨，因此在微观上，部门协调也难度很大。最后在这些种种压力下，功能区管委会沦为旅游局升级版，不能发挥功能区的应有协调整合职能。

因此作为上一级部门要进一步明确建立功能区管委会的目的，从体制机制上保障其经济管理功能的发挥。

（三）几点体制机制改革的建议。

1、体制入手，从宏观上提升功能区管委会管理能力。提升管委会单位级别到副县，特别是永嘉、平阳、文成三个所辖区域广，协调难度大突出的管委会，确保其在定位上比所辖单位与协调单位高一层级，增强其功能区的协调功能。从目前客观条件来看功能区管委会要提升单位的审批权限在省政府，在中央加强编制管理的背景下，以功能区的名义

申请，没有先例，因此难度大。但从丽水等的国家级风景名胜区管理局都是副县单位的先例可以看出，管委会升到副县级单位的希望还是有很多的。

2、机制入手，从微观上设计功能区制衡权力实施。为了发挥管委会的协调功能，各地县政府在设置功能区时还是想了些办法的。主要做法有三点，一是四大功能区按最初设计，都安排了最高领导高配，但因市政府政策调整，部分县未能实现。二是各县都基本安排了功能区所辖乡镇书记或乡镇长兼任管委会副主任。三是管委会一把手的选择上都是选择拥有辖区丰富人脉和管理协调经验的干部担任。但这些都是属于人治的办法，不是法制的办法。成效因人而异，甚至因领导职责不清造成内部矛盾。为解决这些矛盾，建议从以下几点理顺机制，制衡权力。一是赋予功能区管委会对所辖乡镇领导的人事任免话语权，辖区内乡镇领导的任免需要征得功能区的同意。二是针对主要旅游资源分布比较集中的功能区，建议功能区与核心景区所在乡镇合署办公，管委会主任兼所在乡镇的书记。三是理清功能区管委会内部领导与企业的最高领导与主要领导职责划分问题，形成分工明确的工作合力。

3、责权平衡，赋予管委会的权力要到位。目前来看，除永嘉楠溪江的各项权责比较对等外，其他各个功能区的责权都非常的不对等，责大于权很多。各地几乎都是将功能区

当成一级政府来考核，特别是泰顺县，旅游局与功能区分别办公，从体制上大大弱化了功能区的旅游管理功能，在旅游主业化的口号下，泰顺功能区与旅游局是弱势部门加弱势部门，不能与旅游在当地的地位相匹配。总之，更多地赋予功能区相关的权力应是大势所趋。目前来看，方式可以有2种，一种是委托代理，如永嘉将住建委、林业等相关部门的职能直接委托给功能区管委会。另一种是综合执法，由权力部门直接派员组成综合审批和执法部门归管委会管理，如平阳建立行政审批中心。第一种方案优点是管委会的相关功能非常的清晰，缺点是需要增加管委会编制人数，且具体执行审批人员的专业水平也会影响执行，同时会增加管委会与各相关权力部门的摩擦。第二种方案的优势是管委会只是参与了审批与管理，实际上并不影响原职能部门的运作，且不用增加人员编制。缺点是这种体制前所未有，在管理上如何对接，需要进一步探索。

4、明确管委会的职责，加大区域内市场化力度。管委会作为政府的派出机构，主管区域内的经济发展，但不能让管委会及当裁判员又当运动员。区域内的景区、饭店、旅行社等经济主体要由市场来唱主角，不能管委会自己成为市场主体。比如景区的所有权可以归管委会管理，但经营权要通过引入市场机制，让市场主体进入经营。

我市在全国率先建立生态型旅游功能区，是实施生态文

明的大势所趋，对全国旅游业转变发展方式产生示范和引领作用。因此，改革的步子不能停止，要根据夏宝龙书记温州讲话精神要求，进一步完善功能区体制，实现“赶超发展、再创辉煌”，为温州旅游经济腾飞做出贡献。