北京“摇号购车”政策过程的公平性分析
中央民族大学公共政策分析课程北京“摇号购车”政策过程的公平性分析
公平是和谐社会的核心价值追求，我国社会主义核心价值体系和社会主义本质属性也决定了公共政策必须坚持公平性，但由于现行的公共政策存在某种程度上的公平价值缺失和偏差，一些公共政策出现了忽视全体公民合法权益的现象。
像目前备受争议的北京治堵二十八条政策之一的“摇号购车”施行已满一周年，据统计此政策一年减少了60万新车上路，有效的缓解了北京交通的拥堵，然而摇号政策本身的公平性、政策执行及监督过程中的公平性还是屡遭媒体等各方面质疑。
笔者将从摇号购车的政策内容、政策执行及政策监督三个方面剖析其不公平性的表现，并针对其不公平提出相应的建议和意见，旨在“摇号购车”政策能够更好的为“首堵”服务，也希望在和谐社会这一目标的引导下，“摇号购车”政策的公平性能够逐步回归与强化。
关键词:
摇号购车；公平性；政策执行；监督
前言
一、“摇号购车”政策简介
（一）政策出台
（二）政策相关介绍
二、政策过程的不公平性表现
（一）政策内容中引发的不公平
1、京籍与非京籍申请者的条件区别
2、申请条件“一刀切”的马太效应
3、政策实质上的不公平
（二）政策执行中引发的不公平
1、买车者不中签，中签者不买车
2、摇号过程不够透明公开
3、摇号购车存在地下交易
（三）政策监督缺失引发的不公平
1、公众监督的缺失
2、权力机构监督的缺失
三、提高北京摇号购车政策公平性的建议意见
（一）摇号购车申请条件应更加公平、细化
（二）推动政策执行的合理、透明、合法
（三）完善政策的监督的全面、透明以及环境建设
1、确保购车指标配置过程中监督的全面性
2、增加“摇号购车”政策执行的透明度
3、营造良好的政策监督环境
参考文献
前言
2011年12月26日，82万人参与的北京今年最后一次购车摇号的热烈场面，让不少人意识到，曾被评为“史上最严治堵措施”而引发巨大反响的京城摇号购车新政已实施了一年。
摇号购车政策虽不是治堵万灵药，只治标不治本，但作为中国首个实施摇号购车的城市，摇号政策延缓了北京交通拥堵的加剧，也给建设公共交通设施留足了时间和余地。然而，尽管管理部门采取了如“多重随机”摇号、公证员监督、视频直播等措施来确保摇号的公平公正，但摇号政策本身的公平性、政策执行及监督过程中的公平性还是屡遭媒体等各方面质疑。
公平是维持社会群体团结的黏合剂，不公平感会加剧社会的不信任，减低民众对政府的认同感。公共政策缺失公平性，会使公共政策的执行受阻，降低公共政策的运行效率和产出效益，会破坏社会财富分配的合理性，侵害某些社会娶你的基本权力，影响社会的团结与稳定。
推进摇号政策公平化、摇号程序的法制化、程序化和透明化，保证摇号的公平公正是摇号购车政策可持续执行的重要保障，通过多种有效途径来提高摇号购车政策的公平性更是迫在眉睫。
一、“摇号购车”政策简介
（一）政策出台
2010年12月23日,北京市正式公布《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》，提出28条治堵措施。明确规定机关、企业事业单位、社会团体及其他组织和个人需要取得北京市小客车指标的，应当通过摇号方式无偿取得。由此，北京成为中国第一个实施摇号购车的城市。
（二）政策相关介绍
1、摇号政策的目标
减轻或彻底解决北京市的交通拥堵问题，实现北京市市民出行“不堵”或“少堵”的目标；减轻北京市大气污染程度；维护北京作为伟大祖国首都和国际化大都市的形象。
2、摇号政策出台的原因
北京市交通拥堵问题十分严重，在摇号政策出台之前实施的单双号限行等一系列政策起不到原先预计的效果，因为车辆总数没有变化，总体上能造成的污染并没有减轻；大幅度减少机动车数量以及修建新的交通路线等政策在北京找不到实施的土壤和条件；通过提高收费的手段来减少车辆上路达不到预期效果。3、摇号政策实施的范围
2011年1月1日之后发放的汽车牌照。
4、摇号政策之中的相关角色
政府、汽车生产商，销售商、汽车行业相关产业从业人员、非京籍人士。其中政府是政策的主体，其余为政策客体。
5、政策形式
通过《北京市小客车数量调控暂行规定》、《北京市小客车数量调控暂行规定》实施细则、《关于北京市“销售小客车手续”备案工作的通告》三个政府规章来确定摇号限购的方式，使得摇号限购的方式有了政治和法律上的支持，能够得以顺利实施。
6、摇号条件
据《北京市小客车数量调控暂行规定》，有资格摇号的个人名下必须没有本市登记的小客车，并持有驾驶执照，即一名驾驶员限购一辆车。除此以外，能够申请摇号的个人须满足以下五类情况中的一种：
（1）北京市户籍人员；
（2）驻京部队现役军人和现役武警；
（3）持有有效身份证件并在京居住一年以上的港澳台居民、华侨及外籍人员；（4）持有有效《北京市工作居住证》的非本市户籍人员；
（5）持有北京市有效暂住证且连续5年(含)以上在北京市缴纳社会保险和个人所得税的非北京市户籍人员。
这意味着非京籍的大陆在京居住者，如果没有暂住证、北京居住工作证或没有连续缴纳5年以上社保和个人所得税的个人将不能在京购买小客车。
7、摇号规则流程
二、政策过程的不公平性表现
（一）政策内容中引发的不公平
1、京籍与非京籍申请者的条件区别
摇号条件中排除了那些非北京户籍，同时没有正式工作，并且无法交纳社保和个人所得税的群体的购车可能性。另外，笔者仔细查阅了办理《北京市工作居住证[1]》的相关条文，发现必须是学士学位以上的才有资格办理，这又限制了低学历弱势群体的买车权。如此高的门槛，将相当数量的非京籍人员排除在外。但如果有北京户籍或外籍、港澳台籍，即使不用工作，不用交税都可以申请。
京籍与非京籍申请者的条件区别，以及我们政府给予外国人由来已久的超国民待遇，显然都是极为不公平的。
笔者认为，城市治堵须多一些公平考量。这样的条件限制，颇有地方主义的味道，不仅有失公平而且涉嫌地域歧视，显然治堵难题不是拿外地人开刀限制外地人购车就可以解决的。
2、申请条件“一刀切”的马太效应[2]
限购令规定提交申请的条件之一是个人名下没有车，并没有以家庭为单位。但现实情况是，经过奥运会单双号限行和五日限行制后，很多家庭可能已拥有两三辆汽车，但只在一名家庭成员名下。而申请新购车辆的很多的家庭，一辆车都没有。对于很多刚刚攒够买车钱、或者刚刚大学毕业拿到驾照的年轻人来说，他们大多在过去几年内一直采取公交、地铁、自行车等绿色环保方式出行，如今到了他们终于可以买车的时候，却要为其他那些先于享受资源的人买单。
让这两种家庭的成员在申请购车的过程中站在同一起跑线上是不公平的。
这样的“一刀切”是对既得利益者的保护，是赤裸裸的马太效应，在公共资源上劫穷济富，使富者更富穷者更穷。在北京，拥有多辆车的家庭数不胜数，针对房市，有限购二套房的政策，买车为什么没有呢？先富起来的人可以坐享几部车，不限号、不摇号、不挨堵。刚有钱买车的人只能摇号、挤公交、挨堵。这样的政策显然是有失公平，更难以体现其科学、合理和公正。
[1]工作居住证，又称“绿卡”，是上海、北京和深圳等地为了吸引和留住人才，实施人才柔性引进战略，对国内符合条件来本地区发展的人才颁发的一种证件。持《工作居住证》者，在子女入托上学、购房、社会保障、职称评定等方面都享有市民待遇
[2]马太效应（Matthew Effect），指强者愈强、弱者愈弱的现象
3、政策实质上的不公平
人和人的权利生而平等，但是在购车这件事情上却不平等，摇号购车是让买车的人承担因为道路设计不合理、公共交通不发达、交通管理混乱等诸多问题造成的拥堵而实行的限购。政策的制定和出台并没有公众参与也没有体现出政策制定的民主原则，公众只是被动的接受这一强制性行政措施。政策本身的带有浓厚的不公平色彩。
恩格斯在《反杜林论》里对卢梭的《论不平等》[3]进行分析时说：文明向前进一步，不平等也就向前进一步，即不平等的产生是进步。所以笔者认为，摇号购车政策作为文明的进步，其不公平性也需要辩证的来看待。
（二）政策执行中引发的不公平
1、买车者不中签，中签者不买车
摇号政策实施后，全家总动员参与摇号等方式超出政策预期，使得谁家人口多、参与者多，中签几率就高。这也表现出摇号基数大、购车热情高的现象，但实际上，参与摇号的60万申请者中，真正有购车需求的只是一部分。
按规定这些“假”申请如果摇不上将一直保留在摇号的申请基数中，这将造成真正有购车需求的消费者摇中的概率变小。然而，有幸中签的申请者，由于可能是一家人中多人中签或者由于车位费油价飙升等购车成本的增加而放弃人人羡慕的购车指标等原因，成为“弃号族”，造成摇号的浪费，也加剧了消费者的购车难。
所以，程序上貌似大家都是平等的，但是摇号基数不断扩大，已经和中彩票的几率差不多了，一项人人可享有的购车权却被肆意的低中签率践踏。
2、摇号过程不够透明公开
摇号制度本身的不透明让诸多质疑存在。虽然有直播摇号过程，但是都是种子号，谁都不知道怎么算出来的，网上有报道提到，北京购车摇号程序是顶级数据专家参与设计的，还说如果数学好可以推算结果，但是计算方法和数学模型一直都没有详细公开，到底有没有猫腻，可作弊的空间很大。
[3]又称《论人类不平等的起源和基础》
如同单双号出行制度，这种限权取得广泛支持的前提，是人们对于改善道路状况的公民义务具有高度认知，这种认知来自于限权的平等性。
摇号意味着购买小客车机会，由市场决定转为了行政决定；由消费者自主转为了摇号程序主导。笔者认为，如果摇号程序在透明度和细节把握上不够完善，摇号程序不仅面临行政是否顺畅的考验，也面临巨大的民意考验。
3、摇号购车存在地下交易
粗略计算，12月北京今年最后摇号购车个人最低中签比约为1比40.8[4]，为今年最低，地中签率导致想购车的消费者“一号难求”。然而，上有政策下有对策，摇号指标被多家媒体曝存在地下交易，钱可买购车指标，这并不是路边或网上陌生人的说辞，而是有正规合法资质汽车经销商的说法，且不是一家，是多家经销商的“异口同声”，传闻不断更让摇号的公正性受到质疑。
“摇号”涉及千家万户的利益，政策执行的公平与否影响深远。笔者认为，要真正实现它，还需要制度的不断完善，以及政策主体为之付出更多代价。
（三）政策监督缺失引发的不公平
1、公众监督的缺失
主要表现在是政策的目标群体了解政策内容的信息渠道的公平性缺失，虽然“摇号购车”政策建立了对外受理窗口、北京市小客车指标调控管理信息系统以及咨询电话等方式，方便公众进行政策咨询和监督，但也是问题不断，工作人员态度冷漠，咨询电话不是忙音就是无人接听的状态，留言迟迟不回复[5]，咨询政策已是如此，又何谈监督？另外，摇号现场也只是政策实施第一月现场直播了一回，后来几月的摇号，公众很难看到过程，只看到结果。这种信息不对称，也在一定程度上引起公众的猜疑认为政策不公平，这也为政府公信力的建设雪上加霜。
2、权力机构监督的缺失
“摇号购车”的监督机制还存在种种“硬伤”。比如，参与摇号过程的监督
[4] 数据来自中新网
[5] 来自凤凰网，2011年3月24日
人员：人大代表、政协委员、申请人代表，他们通过怎样的方法产生，是否具有公信力诸如此类，公众毫不知情，可见权力机构对“摇号购车”政策的监督，也可能只是表面，这让本身就备受争议的政策与公众的距离感加强，面临信任危机。
总的来说，在政策监督这个过程中行政掌控有力，权力机构与公众参与羸弱。
三、提高北京摇号购车政策公平性的建议意见
（一）摇号购车申请条件应更加公平、细化
1、公平。“摇号购车”政策的高门槛申请条件把相当多的非京籍派出在外，这种带地方保护色彩的条款于政策的初衷即减轻或彻底解决北京市的交通拥堵问题毫无意义可言。笔者认为，应取消京籍与非京籍以及与外籍、港澳台籍的区别条件限制，治堵有很多措施“摇号购车”只是北京治堵二十八条的措施之一，这个条件事实上对此政策治堵的效果不会有过多影响，但它有违公平性原则，“摇号购车”本来就是行政干预市场的行为，市场是不会对消费者进行身份限制的。
2、细化。政府应该把申请标准更加细化，如果申请人的家庭拥有车辆，那应该将申请人的父母、配偶等名下拥有车辆的情况都应考虑进去，然后分门别类按不同的标准进行划分。即使不能强制禁止已拥有多辆车的家庭申购新车，也要在摇号概率上对无车家庭给予照顾，这样才做到了公平。
（二）推动政策执行的合理、透明、合法
1、合理。对于全家占坑摇号的情况，可以硬性提高购车申请指标的要求，例如学生户口不可参加；家中有一人参加摇号的，其余成员不得再参与。对于“弃号族”的消费者来说，应该设立相应的退出机制。允许中签者一个月之内放弃指标，弃号则在下个月内重新滚入“奖池”。如果超出时间没有退出可实行一定的惩罚，放弃指标者两年之内不得申请摇号。
2、透明。笔者认为可以适时公布购车指标配置程序，充分利用媒介来加强与公众的沟通，并对公众存在的种种疑问进行合理的解释，并注重把握细节，使摇号
购车更加透明与公正，以消除公众的疑虑，降低公众对政策的不信任，从而增强公众对政策的配合度和认可。
3、合法。针对摇号的低下交易、乱象从生，相关部门应重视起来，并加大执法检查监督力度，严厉打击“倒号”等违法现象；对政策要进行不断的完善和法制化，以解决政策在执行过程中引发出的种种矛盾，以保证政策可以长期公平有效的运行下去。
（三）完善政策的监督的全面、透明以及环境建设
1、确保购车指标配置过程中监督的全面性
在监督过程中，公证员应该对基数确定、摇号程序、结果产生、结果发布等全部流程进行监督，而不应该厚此薄彼，仅仅关注基数确定以及结果产生的流程。例如，公证员可将摇号程序进行封存，在每期进行小汽车购车指标配置时，再从封存处取出直接运行程序。公证员对摇号过程中进行进行全面、客观的监督，可使目前社会中存在的一系列谣言不攻自破，维护购车指标配置政策的权威性。
2、增加“摇号购车”政策执行的透明度
扩大公众在监督人员任选上的知情权、参与权、选择和监督权，加强公众对其的监督。坚持和完善民主推荐、民意测验，采用多渠道多途径让群众参与监督。另外，政务公开与公众监督有机结合，如及时接受公众和社会的监督，认真对待公众监督的反馈意见，避免政务公开的表面化和形式化。
3、营造良好的政策监督环境
西方政治学者认为，政治文化的价值正是通过影响社会成员的政治行为来对整个政治系统发挥作用，一个社会或国家具有良好的政策文化氛围，公众就会对政策有良好的认同感，公众对公共政策的认同是政策得到正确执行的外部环境保障。公共政策文化必然也要对公共政策系统的构成与运行机制产生直接或间接的制约性影响。
所以要加强政策文化建设[6]，营造良好的政策监督环境，让公众更好的理解公共政策的价值，公共政策的功能、目标和效果，使公众关心政策的制定、实施，至少使公众更关心与自己切身利益相关的政策，了解政策、支持政策、主动保护和监督政策过程，为公共政策提供一个良好的文化环境，提高政策监督的民主化科学化法制化水平，促进政策活动的有效展开。
参考文献：
[1]北京购车公开摇号背后有没有“秘密”？[N].新京报.2011年6月18日
[2]李杰.摇号买车：公平的轮盘？[J/OL]南方周末.2011年1月27日
[3]王秋凤.北京治堵或添寻租温床[J/OL].凤凰网.2011年1月17日
[4]赵雯华.摇号购车[N].天津网-数字报刊.2011年7月29日
[5]牛慧.公共政策公平性研究[J].中外企业家 ,2009年第8期
[6]李金龙,肖雪梅.我国公共政策公平性治理研究[J]当代世界与社会主义 ,2010年第2期
[7]陈世香.公共政策文化及其影响的探析[J].华北电力大学学报，2004年2月
[8]林崇钧.我国行政监督中的问题探讨及对策[J].经济与社会发展，2004年8月
[6]陈世香.公共政策文化及其影响的探析