我国农业农村环境保护政策分析报告

我国农业农村环境保护政策分析

农村环境保护现状

（一）农村环境污染现状

农村是指相对于城镇的居住区，具有分散、以农业为主的生产生活特征的居住区。从来源上讲，农村环境污染包括两部分：一是从城市和工业转移而来的污染，二是农业生产和农民生活本身产生的污染。随着农业产业化的不断加快，农村和农业污染物排放量在逐渐增加，表现为部分地区农业污染加剧，畜禽养殖污染严重，工业和城市污染向农村转移。加之长期以来农村建设没有具体规划，生产生活缺乏秩序，基础设施不健全，农村生活垃圾处理率低，几乎全部露天堆放。同时，务农人口年龄老化，不易接受新技术、新观念，缺乏环保意识，对于化肥、农药的依赖程度较高。长期大量使用农药和化肥等化学物质，导致全国约1.5亿亩耕地受到不同程度的污染，农村居民生活污水、乡镇企业污染排放、城市工业污染转移等直接威胁农村居民的饮水安全，农村3亿多人喝不上干净的水。

（二）面源污染是农村环境污染控制的重点

与工业污染点源不同，农业污染通常是无序的面源式分散排放，具有分散性、隐蔽性、随机性、不易监测性和空间异质性等特点。有机物（COD）、总氮（TN）、总磷（TP）是农村面源污染物负荷的主要来源。

农业生产过程中产生的污染主要来自以下几方面：一是化肥的过度使用，加之化肥的利用率较低（一般只有30%～40%），导致大部分养

分流失进入环境，造成土壤、地表水、地下水等污染；二是农药的大量使用（利用率只有10％～30％）；三是规模化畜禽养殖造成的污染，已成为引起水体富营养化中氮、磷污染物的重要来源；四是农膜的大量使用形成了“白色污染”。农村生活过程中产生的污染包括村镇生活污水的随意排放，农村固体废弃物随意堆积对空气、土壤以及随暴雨进入水体造成的污染等。

农业面源已成为影响生态环境质量的重要原因。据报道，松花江、长江等流域水质已不同程度受到农药的污染；甚至在江西、河北等地的地下水中也发现了农药残留；我国富营养化较严重的滇池、太湖和巢湖，人畜粪便及生活污水全氮和全磷的贡献率达到了80%以上。

（三）农村环境问题的根源

“十二五”期间，我国农业农村环境保护面临着三方面的滞后。

一是农业（农村）经济发展水平显著落后于城市（工业）及国民经济整体发展水平。如城乡居民收入水平存在显著的差距，据国家统计局公布的数据，2011年城镇与农村居民人均纯收入之比为3.13：1，收入差距绝对数为1.48万元。

二是农村环境污染治理资金缺口仍然很大。按目前全国约60万个行政村，即使只有1/3的行政村得到治理，按每个行政村治理投入100万元，假设地方可以配套投资50%，也需中央财政投入至少1000亿元。2008至2011年中央农村环保专项资金共安排投入40亿元，带动地方投入近80亿元，2011-2012年中央财政还计划安排95亿元支持各地开展农村环境综合整治，但绝大多数县(市)农村环保投入均为空

白。

三是，目前农业农村环境保护显著落后于工业环境保护水平。迄今为止，城市和工业领域仍然是我国环境保护工作的主要对象，农业和农村环境保护在政策安排、机构设置、资金投入等各方面都很薄弱。

农村环境保护政策框架分析

（一）政策体系

目前国家级专门的农村环保法律法规尚属空白，只有针对畜禽养殖污染的部门规章，化肥、农药、农膜等还没有具体的专门制度。2013年修订的《农业法》强调了对农业资源和农业环境的保护，为地方政府制定地方农业农村环境保护法规、规范环境执法行为提供了法律依据。其他直接相关的政策多以规范性文件的形式出现，如《秸秆禁烧和综合利用管理办法》（1999）、《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》(2009)等。从我国各阶段国家环境保护规划来看，农业农村环境问题得到重视始于“九五”期间，“十一五”期间提出“到2015年,农村人居环境和生态状况明显改善，农业和农村面源污染加剧的势头得到遏制，到2020年，资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善,可持续发展能力不断增强”的目标。“十二五”环境保护规划中对农村规模化畜禽养殖污染防、提高农村环境保护水平、推进农业面源污染治理等方面提出要求。但另一方面，基于促进粮食增产农民增收的客观需求，长期以来，农业政策仍在一定程度上鼓励了农药、化肥等化学品的使用，在一定程度上推进了农村生态环境退化。主流的环境保护政策在农业农村领域尚缺乏足够的

关注和投入。

从环境保护法律政策的具体内容看，我国与水环境保护相关的法律中缺少对农村环境和农业污染的关注。《水法》（2002）主要目标是水资源保护以及合理分配，除对围湖造地行为有所限制外，对农业和农村方面没有特别的规定。《水土保持法》（1991）主要目标位预防水土流失，注重对相关林地、草地的种植和保护。

（二）政策手段分析

按照管制程度的高低，环境政策手段可以分为命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型手段三类。我国目前应用于环境保护领域的政策手段仍以命令控制型为主。命令控制型政策体系发展相对较完善，在工业污染防治领域发挥了较大的作用。命令控制型的政策手段的特点是确定性强，要求管理对象明确，但实施成本较高，在农业农村环境保护领域适用范围较有限，仅适用于影响较大，需要严格控制的问题，如规定禁用存在安全问题的农药。

目前我国已出台了一些包括农村污染处理设施建设和运营方面的税收优惠政策，如新的《企业所得税法》规定从事农村污染处理符合条件的企业，可以享受税收优惠政策，降低相关建设和运营成本。还有“以奖促治”“以奖代补”方式促进农村环境污染整治。这些政策在一定程度上激励了农村管理人员、乡镇企业和农户的环保积极性。

（三）管理体制不够完善，干系人责任机制不明确

根据法律规定，农业发展部门和环境保护部门是农业农村环境污染控制的主管部门。中国环境管理体制最基层的执行组织是设在县级政府

内的环保局及其他相关组织机构。《水污染防治法》第四十八条规定“县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。”虽然部分地方政府有尝试设立乡镇一级的政府环保机构，但并未形成普遍趋势。在面对地广人稀的农村地区和时空分散的面源污染时，政府环保部门往往显得力不从心，农村环境管理体制建设基本处于空白。

（四）信息机制缺乏

目前我国大部分乡镇和农村在人口、经济方面的信息统计较多，农村环境和资源状况缺少监测，与自然资源和环境有关的信息往往缺失，并且不易获取。目前有关农村环境污染的全国性基础资料主要是全国污染源普查的数据。农村资源与环境信息的统计不完善的原因包括长期以来农村社会经济发展不平衡，基层公共管理能力弱和相关信息调查经费受限等方面。

（五）资金投入不足

目前中国农村生态环境建设有关的资金主要来源于各专项资金，如国家的农村环境保护连片整治资金、中央农村环境保护专项资金、测土配方施肥专项资金、标准化畜禽养殖小区试点专项资金、集约化畜禽养殖污染防治专项资金等。村委会集体收入也是农村环境卫生资金的主要来源，例如购买垃圾收集与清运设施，支付垃圾清运队的运营成本，生活污水处理设施和管理成本，农药、化肥污染控制与治理资金等。

从资金的投入和需求来看，目前农村环境保护资金机制存在如下问

题。

缺乏制度化、稳定的环保资金来源。目前农村环境建设资金的主要来源仍是各级政府，农民自身也承担了一部分资金投入的责任。尚缺乏一个制度化、稳定的、多渠道的环保资金筹集渠道。

资金投入仍然不足。与工业企业污染治理资金机制相比，农业农村环境保护资金机制仍不完善，资金投入不足。如2010年以来中央财政投入120亿元用于农村环境连片整治，但整治面只占全国60万个村庄数量的2.8%，覆盖范围偏小，公共财政对农村环保领域的投入仍然明显不足。

农业与资源环保资金缺乏监管。资金管理缺乏统筹协调、公开不够、监督缺失以及对违规行为处罚不力是涉农项目资金管理方面普遍存在的问题。截留、挤占挪用农业与资源环保项目建设资金的问题仍然存在，农业与资源环保财政投入的效益不明显。

完善农业农村环境保护政策建议

（一）完善政策框架

加快面源污染控制相关法律法规体系构建。修改《环境保护法》，增加对农业农村环境保护的条款，包括农村土壤污染、畜禽养殖污染、化肥农药污染防治等主要的环境问题，使农业农村环境保护行动拥有明确的法律依据。尽快制定《农村环境保护条例》，对农村环境保护规划的制定、各级政府部门的环境管理职责、农村环护资金的使用和管理、农村环境和污染信息以及监管机制等做出详细的规定。制定并完善农业面源污染、农村生活污染和农村饮用水污染防治的相关标准、技术规范

和操作规程，针对不同性质的污染类型制定相应的政策和管理规划，使农村环境保护行动有具体的行为规范和准则。

制定发展绿色、生态农业、循环型农业的扶持性政策，合理规划农村土地的使用功能和农业生产布局，

（二）以引导、激励型政策手段为主，加强源头预防

在相当长的一段时间内，农业增产和农民增收仍会是国家宏观政策的主要方向，因此相对于工业污染源，农业面源污染控制应更突出产业发展与环境保护的双重目标，目标的实现更大程度上依靠农业发展政策的优化和发展模式的转变。农业农村污染源和污染主体分散的特点，决定了应主要应用引导和激励型的环境政策，使农民自觉采取有利于环境的生产方式。在政策的作用环节上，强调对农业农村污染的源头防治。

（三）明确农村环境保护的责任主体，增加农村环境保护投入

从发达国家经验看，世界各国大都是在进入工业化中期时开始实施工业反哺农业的政策。其本质是政府通过公共财政和产业发展政策支持农业发展。

适应党中央“工业反哺农业”和“建设社会主义新农村”的战略决策，在农业农村环境保护领域，工业反哺农业可以体现在对农村环境保护资金投入上。当前应加快制定、完善和细化可操作的农业农村环保基础设施建设和农业生产技术推广等方面的财政投入和补贴政策。

继续推广生态农业，在既有的流域水污染防治管理相关机构职能配置格局中，纳入小流域治理范畴之中的生态农业改造项目主要由水利部门负责，中央和地方各级政府的财政投入是主要的资金来源，小流域治

理范畴之外的主要由农业部门具体负责，由其拟订推广计划并提供技术上的支持和部分试点的资金支持。农业部门是生态农业推广资金管理的主要部门。

（四）完善信息机制，建立农村环境信息平台

环保部2011年发布的《关于进一步加强农村环境保护工作的意见》，对农村的信息不全问题提出了要求。基于我国农村资源环境信息机制现状，农村信息机制建设首先应解决基础信息收集的问题。信息的来源可以通过问卷调查、设立长期的农村环境信息观察员制度，建立健全农业农村环境和污染动态监测网络体系，以及建立农村环境信息平台等方式。用问卷调查的方式收集农村环境保护信息，具有成本低、获得的信息代表性及针对性强的特点，在环境监测起步水平极低的农村地区，问卷调查是个可行的方式。信息平台同时也是决策平台，它将农村环境信息整合在一个完备的数据库中。环境主管部门、政府管理机构和广大公众可以通过与数据库相连的网站随时查询相关信息，其中公众具有反馈环境相关信息的自由。

建立农村环境法律援助和诉讼制度，使由于污染问题导致利益损失的农村居民可以获得法律和信息援助，获知损害投诉和诉讼的渠道。同时采用培训、文艺宣传等农民喜闻乐见的方式，培养农民的环境保护意识，倡导建立生态文明、自然和谐的新农村。