对“小金库”问题的认识和案例分析

对“小金库”问题的认识和案例分析

一、全国开展“小金库”治理工作的背景及意义

（一）背景：

1、“小金库”呈多发高发态势。党中央、国务院历来高度重视治理“小金库”问题，多次明令禁止，要求坚决治理。各地区各部门按照中央的要求，积极采取措施治理“小金库”，取得了一定的成效。但近年来，一些地方、部门和单位设立“小金库”的现象仍时有发生，有的还相当严重。据审计署披露，从1998年到上半年，共8年半，全国审计机关共查出“小金库”(含挤占挪用)金额1406亿元。分不同的年度，1998年111亿元，1999年65亿元，2000年133亿元，83亿元，134亿元，244亿元，194亿元，312亿元，上半年130亿元。财政部虽然没有对每年查处“小金库”数字进行统计，但在每年开展的日常监管和专项检查中，都要处理一批“小金库”问题，其中不乏大案要案。所有这些数字与现象都表明，“小金库”在全国仍呈现出多发高发的态势，人民群众对此反应强烈。

2、“小金库”的危害越来越严重。

“小金库”问题的长期存在、蔓延，且不断的向隐蔽化、模糊化、复杂化方向发展，其危害也在不断加大。

一是“小金库”的存在诱发了腐败，破坏了党和政府的公信度。“小金库”的存在，已成为铺张浪费、奢靡享受、违法乱纪的重要资金来源，诱发和滋生了一系列的腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，妨碍经济社会健康发展。因此，影响社会和谐稳定，危害党和国家的建设事业。

二是“小金库”的存在扰乱了经济秩序，削弱了政府宏观调控能力。“小金库”的存在，致使大量本应在规定会计账簿核算的资金游离于单位账外，不仅导致会计信息失真；此外，一些单位利用资产出租、处置收入设立“小金库”，导致了国有资产收益甚至是国有资产的流失。因此，小金库”的存在，在一定程度上，扰乱市场经济秩序，影响了政府对资源的合理配置，削弱了政府的宏观调控能力，也影响了经济平稳较快发展。

三是“小金库”的存在破坏了社会和谐，影响了收入分诶的公正性。一些单位和部门用“小金库”资金违规发放津贴补贴、奖金、福利，导致了一些部门“补贴比工资制高”、“灰色收入甚至黑色收入比正常收入高”的不合理现象。长此以往，将是目前本已十分严重的贫富分化问题更加恶化，影响了社会的和谐稳定。

此外，，国际金融危机的蔓延和加剧，我国的经济受到了严重的影响，企业效益下滑，就业压力加大。在这样打的背景下，为确保我国经济平稳较快发展。因此，针对“小金库”这颗妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤，党中央、国务院决定，在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。

可以说，这次“小金库”治理工作意义重大，中央治理“小金库”工作领导小组组长、财政部部长谢旭人一再强调。

1、“小金库”治理是贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制的必然要求。这次“小金库”治理工作，党中央，国务院要求，必须从完善社会主义市场经济体制的高度出发，从全面学习实践科学发展观、保持经济平稳较快发展的大局出发，进一步提高对“小金库”治理工作的认识。

2、“小金库”治理工作是实现从源头上争执和预防腐败，加强作风建设的必然要求。深入开展“小金库”治理工作，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，是按照“标本兼治、重在治本”要求，从源头上治理腐败的重大举措。面对当前国内经济发展困难增多、企业效益下降、就业压力加大的形势，要把深入开展“小金库”治理工作与进一步加强作风建设更好地结合起来，大力发扬艰苦奋斗精神，牢固树立“过紧日子”的思想，把有限的资金与资源用在应对危机最关键的地方，用在保障和改善民生上。

3、“小金库”治理是深化收入分配制度、财税体制等改革的必然要求。“小金库”问题的存在与蔓延，从某种程度上讲也是与现行收入分配制度、财税体制等改革正在推进，管理不到位有关系。要通过专项治理，全面研究分析现行制度与管理中存在的问题与漏洞，采取切实有效的措施加以健全和完善，进一步深化财政、金融、国有资本运营管理体制改革，完善财政、财务、会计和资金管理，规范收入分配秩序，逐步建立健全防治“小金库”的长效机制。

二、对“小金库”相关问题的基本认识

（一）什么是“小金库”？如何认定“小金库”

“小金库”并非法律用语，而是民间属于俗语。反映国家政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。“小金库”一词在过去的文件和专项工作中都曾多次采用，可以说约定俗成，各方面都比较容易理解，所以此次治理工作仍然沿用了“小金库”的提法。

改革开放以来，我国开展了两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年。

如何认定“小金库”呢？

1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》中，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留挪用国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。这次在借鉴以往“小金库”定义的基础上，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为：“小金库”是指：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

对比这两个定义，我们可以明显感觉到其中的差别。主要在三个方面：

一是不突出设立“小金库”的手段和方法；

二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调的事是否符合规定的单位账簿；

三是小金库不仅仅局限在资金，还包括有价证券、资产。

认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚。

（二）“小金库”的资金来源

“小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括：

一是财政拨款；

二是政府性基金收入；

三是专项收入；

四是行政事业性收费收入；

五是罚没收入；

六是国有资本经营收入；

七是国有资源（资产）有偿使用收入；

八是资产处置收入；

九是资产出租收入；

十是经营收入；

十一是利息收入；

十二是捐赠收入；

十三是附属单位上缴收入；

十四是商业行为的各种回扣等。

（三）“小金库”资金的使用方向

“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”的使用方向主要有：一是弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足；

二是购建资产；

三是发放奖金、津补贴、福利等；

四是接待宴请、公款旅游；

五是礼品礼金支出；

六是私分。

三、“小金库”的主要表形式和案例分析

（一）“小金库”的主要表形式

《实施办法》对“小金库”表现形式进行了高度概括，主要包括：一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；

二是用资产处置、出租收入设立“小金库”；

三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；

四是经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；

五是虚列支出转出资金设立“小金库”；

六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；

七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

从实际情况来看，“小金库”以多种形态存在，具体包括：现金形态，银行存款形态，有价证券形态，固定资产形态，股权和债权形态。

1、现金形态。现金形态的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。如：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣，等。

2、银行存款形态。银行存款形态的“小金库”，是当前小金库的主

要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在帐外单独设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。

3、有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形式的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。

4、固定资产形态。固定资产形态的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。有的单位仅将部分收入纳入账内，搞“阴阳合同”，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。

5、股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与

关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。

（二）案例分析

下面就结合具体案例，深入地了解设立“小金库”的手段、表现形式及资金的使用方向。

1、资产处置收入形成“小金库”。

案例一：某部门出售房屋使用权收入2000万元未纳入本单位账内核算，而是将此款转到所属机关服务中心投资的企业，抵顶了所属机关服务中心的投资欠款的问题。

案例二：6月12日，某二级行政单将其原值24.5万元的原办公房屋交由其机关服务中心处置，该机关服务中心与疾病预防控制中心签订了房屋处置协议，议定此房屋整体移交给省疾控中心所属医院，省疾控中心支付给该机关服务中心房产补偿费205万元。6月25日、6月26日该机关服务中心将收到的房产补偿费2,050,000元计入该中心“其他收入”核算，未纳入其二级行政单位账簿核算，构成“小金库”。

从上述案例可以看出，其“小金库”的来源是资产处置收入，小金库的表现形式一是股权，而是银行存款，无论是什么形式，其后果是造成了国家财政收入的流失。

按《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）第三

十三条“行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行‘收支两条线’管理”及《中华人民共和国会计法》第三条“各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整”的规定。

2、资产出租收入形成“小金库”。

案例三：某预算单位不仅将本单位面积6000多平方米的房屋提供给所属企业（饭店）无偿使用，而且又将部分闲置房屋由该企业对外出租，、租赁收入共计284万元全部计入其企业营业收入。

从表面上看，该案例“小金库”资金是284万元，但我们深入分析，这里还存在隐匿的“小金库”，那就是该预算单位无偿提供给所属企业使用的房屋价值。该预算单位之所以将房屋提供所属企业“饭店”无偿使用，是因为该企业承担了这个预算单位的招待费、物业费，甚至请客、送礼等费用，两者之间应收不收，应付不付，以收抵支。目前，应该这种隐匿的“小金库”还比较普遍，应引起重视。

案例四：某二级行政单位将本级所闲置的4055万元房屋全部划入所属基层事业单位，由其出租经营。2007- 两年取得出租收入共计807万元全部计入所属事业单位经营收入。其中有677万元从经营支出中发放该事业单位绩效工资、津贴补贴及该二级行政单位所属其他基层预算单位的津贴补贴；其余230万元通过经营支出上缴给该二级中央行政单位。该二级中央行政单位计入“其他应付款”，并通过“其他应付款”科目发放了部分所属基层预算单位的津贴补贴。

通过该案例反映出两个方面的问题，该二级行政单位将本级所属的资产划入所属基层预算单位，对该预算单位来讲已形成了帐外资产，构成了“小金库”；而衍生出来的收入亦不纳入该二级行政单位账内核算，又形成了新的“小金库”。这里大家要注意该“小金库”涉及资金应

是多少呢？一是以资产形态体现的4055万元；二是一银行存款形态体现的677万元。为什么不是807万元？因为其中的230万元已计入该二级中央行政单位的“其他应付款”，只是未记收入，这只能算核算的问题，不能作为“小金库”问题。

纠其原因：行政单位资产出租收入，按规定应执行收支两条线，要上缴国库。而纳入事业单位账上，按事业单位资产管理办法，资产出租收入则无需上缴，只要纳入预算管理即可。因此，这也就是该单位将本级的资产划入所属事业单位账上核算的真正原因。

3、经营收入不入账私设“小金库”。

案例五：某科研单位在- 期间对一些民营企业环境评审不签订合同、不开据正规发票，以现金形式收取，不纳入账内核算，而是由该科研单位办公室主任保管，该办公室主任以个人名义在银行办理了存折，形成“小金库”。其支出除用于发放节日补、招待费用外，也有用于相关部门领导的节日慰问。该单位对其行为应有所认识，但仍抱和侥幸的心理，在组织小金库自查时，没有彻底纠正，而是将部分账簿、票据进行了销毁，将剩余资金5万余元从存折提出，其中5万元存放于银行保险柜，剩余部分现金、储值卡、未销毁的账单存放在办公室主任的卷柜中。通过尚未销毁的账单和票据，该“小金库”涉及资金近28万元。

案例六：车某省海关缉私局经海关总署缉私局批准同意报废汽车5辆，原值1,139,500.00元。经查，上述车辆报废未经公安部门审批，也未经公安部门审批资质的车辆回收公司回收，而是无偿提供给白山市公安局一台车辆，并将其余四量机动车卖给个人，所得收入合计11.2万元。该笔收入未纳入账内核算，而是存放在办公室工作

人员手中，并于至将其全部用于发放奖金、招待、职工丧葬补助等支出。

上述问题属于传统意义上的“小金库”，该类问题的形成，期根源一是现金交易，对方不索要发票；二是管理混乱，内控制度的缺失；三是单位领导法制观念淡薄，对"小金库"问题所造成的危害认识不够，认为“小金库”都是为大家牟福利，又没揣到自己腰包一分。也有的领导干部属于业务型的，不懂财务。这些问题的存在使“小金库”有了滋生的土壤。这里我要告诉大家，无论处于什么目的，主要你单位存在“小金库”，领导都赋有不可推卸的责任。

案例七：房某基层预算单位取得某单位以房屋224.47平方米，价值1,317,600元抵顶所欠的信息费，该基层预算单位于6月15日取得房屋所有权证，至检查时未纳入固定资产帐内核算，形成帐外资产，构成“小金库”。

从该案例反映出，某些单位利用现行制度的一些漏洞，违规操作。该问题形成过程中，反映出这样一个问题，行政事业单位财务核算采取的是“收付实现制”，对应收未收的款项不予核算，有些单位利用政策的空子，在收回款项时也不纳入其帐内核算，建立“小金库”。

4、虚列支出转出资金设立“小金库”。

案例八（虚列培训费在在下属单位挂账）：某单位在“事业支出”科目支付培训中心培训费。经查，截至末，培训中心在培训任务已经完成的情况下，培训费结余31万元在“其他应付款”科目挂账。

对该类问题有些部门解释为培训工作因为种种原因尚未开展，因此形成结余。但是，正确的做法是当年内未开展的培训费结余，要原渠道返还，在下年度列预算时再重新安排。因为对于支付培训费的单

位来说，费用已经实际发生，一旦在培训中心形成结余，那么毫无疑问的就是虚列培训费用。

案例九（利用工会转移资金）：某铁路公司为了“不让一名职工家庭生活在贫困线以下，不让一名职工子女上不起学，不让一名职工看不起病”，每年按当年职工工资总额的1% 标准从福利费中列支“三不让”资金，拨付给职工工会，用于职工生活困难补助、帮困助学、职工大病医疗补助，2007- 两年拨付给工会1360万元。

从该案例可以看出，不让一名职工家庭生活在贫困线以下，不让一名职工子女上不起学，不让一名职工看不起病，这一出发点是好的，但其财务核算行为是错误的，一是违反了《企业财务准则》规定的福利费应采取据实列支，不允许提取；二是该项资金没有在该单位账簿内核算，而是转到社会团体——工会账上，改变资金了的所有权。按照这次“小金库”定义，该资金已构成了“小金库”。中央治理小金库工作领导小组办公室，明确指出，“小金库”的认定不视其行为的善恶，而是看其是否符合界定“小金库”条件。

利用工会账户设立“小金库”的现象还比较普遍，起原因是单位财务管理越来越严，核算越来越规范，监督检查越来越频繁，有些事情在单位账上已无法处理。有的单位就利用工会账户不太受关注，监督检查少及管理上的漏洞，将资金转移到工会，给职工发补贴，搞福利。希望大家对这一问题引起重视，认真组织自查。

5、违规收费设立“小金库”。

案例十：某煤炭学会是某煤炭局设立的社团组织，该学会内设了CZ煤炭学会科学技术咨询部。经查，一是该煤炭学会受其煤炭局委托于至4月对所在地区煤（石墨）矿井开采（初步）设计进行审查，

该学会7月至12月，对147个煤矿的初步设计进行审查，签订有偿服务协议，按每个矿收取2000元至10000元的标准收取审查费用共计42.6万元；二是该煤炭协会又煤炭局委托对煤矿的瓦斯等级进行鉴定，该煤炭学会未经审批擅自提高标准收费，自4月至12月，该煤炭学会擅自提高标准从中违规收费所得共计91.84万元。

上述两项资金共计134.44万元，未列入市煤炭学会的正规财务账户管理，而是通过其内设的科技咨询部列收列支。该“小金库”资金主要用于市煤炭局的办公费、招待费、单位汽车维修费、汽油费的支出及职工福利费的发放。

6、股权不入账设立“小金库”

案例十一：某部委所属设计研究院原来为事业单位，改制为股份制企业。经资产评估后净资产为万元，其中51%为上级主管部门股份，40%为该部委所属在当地的二级预算单位股份，其余9%股份为单位职工所有。但检查发现，该部委二级预算单位账内并没有反应对外投资事宜，没有按规定据实入账，形成账外股权，已构成了“小金库”。

衍生出来的投资收益位予分配，认为不构成“小金库”。如果分配未纳入其本单位账内，

四、“小金库”的基本特点及发展趋势

（一）“小金库”的特点

根据工作实践，“小金库”大体呈现出以下基本特点：

一是资金来源是公用的；

二是形成方式是隐蔽的；

三是使用性质是违法的。

随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财

务会计制度的实施，“小金库”也呈现出了一些新的特点：

1．仍呈多发高发态势。全国“小金库”治理工作，通过自查和重点检查，发现“小金库”22884个，涉及“小金库”资金101.58亿，行政处罚270人，组织处理147人，党纪政纪处分298人，移交司法机关处理81人。所有这些数字与现象都表明，“小金库”在全国仍呈现出多发高发的态势，决不能掉以轻心，盲目乐观。

2．高发区相对集中，易发区逐步下移。审计署同时披露，分不同类型的单位，机关事业单位730亿元，企业396亿元，金融机构255亿元，固定资产投资项目单位17亿元，专项资金使用单位8亿元。其中机关事业单位占52%，企业占28%，金融机构占18%。近年来的审计结果和财政监督检查结果都显示，“小金库”易发区、高发区越来越集中到少数权力部门、金融机构和垄断行业，以及行政事业单位及其二级以下预算单位。

3．来源更加繁杂，方式更加隐蔽。传统的“小金库”资金往往来源于乱收乱罚、乱摊派、乱罚款，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，这些随着国家相关制度的建立和完善，上述行为得到了一定程度的遏制，但伴随我国经济体制改革、财政体制改革等各项改革的不断深入，在各种关系尚未理顺，相关配套措施补健全的情况下，“小金库”的表现形式又了新的发展，出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金、通过下属或关联单位转移资金设置“小金库”的方式；

4．“小金库”性质认定出现一些模糊地带。随着我国经济体制转型，经济形式的发展进一步多样性，但完备的符合中国特色的市场经济管理体制和法律制度框架体系远远没有建立健全，谋利行为以

各种新的形式，甚至以合法、合理的面目出现，给正确认定“小金库”性质带来了新的问题，出现了一些模糊地带。比如：过去，“小金库”的来源大多是乱收乱罚、乱摊派、乱罚款，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等，公款私存，设置账外账，多用于请客、送礼等。而目前多是利用现行管理制度的漏洞，侵吞国有资产。再如：过去，“小金库”的多是暗箱操作，而现在，一些单位和负责人利用政策、制度的缺失，明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等，这使人们对“小金库”失去了正确的判断。

五、“小金库”问题的处理

《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》与《实施办法》都明确提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。对自查出来的“小金库”问题，只限其自行处理；对被查出来的，将根据我国现行的法律、法规，以及有关党的文件严肃处理。目前，主要方式有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。

处理：是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施，避免造成更大的损失。《财政违法行为处罚处分条例》中，对财政违法行为的处理措施基本可分为

（1）责令改正（责令停止执行）；

（2）调整有关会计账目（调整有关预算科目或预算级次）；

（3）收缴应当上缴的财政收入；

（4）限期退还违法所得（限期退还被侵占的国有资产）；

（5）追回有关财政资金（国家建设资金）；

（6）暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款

项（核减或停止拨付工程投资）；

（7）销毁非法印制的票据或撤消非法账户。

行政处罚：是指行政主体为达到对违法者的惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。《财政违法行为处罚处分条例》中，行政处罚种类主要包括：（1）警告；

（2）通报批评；

（3）罚款；

（4）没收违法所得；

（5）公告。

党纪政纪处分：是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。

党纪处分：《中国共产党纪律处分条例》（中发﹝2003﹞18号）对党员的纪律处分划分为：

（1）警告；

（2）严重警告；

（3）撤销党内职务；

（4）留党察看；

（5）开除党籍。

政纪处分：《行政监察法》和《公务员法》规定，政纪（行政）处分包括：

（1）警告；

（2）记过；

（3）记大过；

（4）降级；

（5）撤职；

（6）开除。

实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。

为进一步明确职责、落实政策，中央纪委、监察部已经研究制定并下发《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》，对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，严肃追究责任，进行组织处理。

组织处理：根据中央有关文件精神，组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理的方式有三种：

（1）停职，即暂时停止履行职务，检查反省问题；

（2）调整，即调离现工作岗位；

（3）免职，即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。以上组织处理方式可以单独使用，也可以合并使用。

《意见》与《实施办法》中明确规定：自《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

六、“小金库形成的原因

“金库“为什么屡禁不止，屡查屡犯，纠其原因，总结起来反映在如下几方面：

（一）对于“小金库”的监管难度大、处罚力度不够。传统“小金库”是在比较人必下设立的，之情人少，之情面窄，难以监管；而目前“小金库”性质认定更加模糊，使用也不在是个别人，而成为单位职工的福利、奖金，这样一来使“小金库”以看是“合理”的形式出现，使这类“小金库”被人们所接受，这样也加大了监管的难度。此外，以往对于“小金库”违规情况的惩处方式单一，一般侧重于收缴违纪资金和对单位处以罚款，对直接责任人尤其是单位领导的处罚力度不够，失之于宽、失之于软。这使得“小金库”的设立者违法成本小，助长了其侥幸的心理，导致“小金库”屡查屡犯，屡禁不止。

（二）制度不健全，管理不规范，也给“小金库”的形成带来了可乘之机。由于历史的原因，我国预算管理还比较粗放，财政资源配置不尽合理，政府收入收缴改革不仅完善，各项改革配套措施没有得到很好的落实。如行政单位资产管理资产出租收入，要上缴国库，那么发生的费用如何核算?什么时间上缴?怎么上缴？目前还没有明确的说法。此外，各部门成立的机关服务中心，大部分承担单位改制分流人员，没有资金来源，部分单位则将部分闲置资产的出租收入转给机关服务中心，解决这部分人员的开支。这些问题的存在，也有诱发了“小金库”形成。

（三）有利于防范和治理“小金库”的良好社会氛围尚未形成。不少人认为，在当前这种环境下，各种礼节应酬和社会交往都要花钱，而正常的财务管理中对于各种开支的数额、使用方向都有非常严格的限定。因此，作为一种不得已的变通手段，一些单位设立“小金库”、通过使用“小金库”资金来进行上下关系的疏通和打点，也是情有可原的，甚至是可以默许的。还有人认为，只要钱不是装进自己的腰包，设立

“小金库”就不是什么大问题，即使有错，也是为了“集体”的利益和大家的福利。这些错误的认识，严重阻碍了“小金库”防范和治理工作的开展。

（四）防治“小金库”的系统配套工程尚未建立和完善。目前，与“小金库”防治相配套的“阳光工资工程”、“规范津补贴工程”尚未在全国范围内全面推进。不同地区、部门、行业之间收入差距较大的情况尚未根本扭转。在此情况下，一些单位从自身狭隘的小团体利益出发，与其他单位比工资、比奖金、比福利。而一旦收入方面不如人，就想方设法巧立名目搞经营、搞创收，甚至不惜损害国家和集体的利益。正是由于配套改革进展缓慢，刺激了一些单位相互攀比的思想，使得“小金库”现象屡禁不绝，同时也给“小金库”的防治工作平添了不少难度。

六、现阶段防止“小金库”的几点建议

“小金库”的防范和治理是一项系统的工程，治理“小金库”也应当遵循“先易后难、逐步推进、稳步实施”的方针，从现阶段的实际情况出发，各部门治理和防范“小金库”应做好以下几方明的工作：（一）各部门领导对“小金库”治理工作应高度重视，常抓不懈。党中央和国务院明确各地区各部门要从加强党的执政能力和作风建设、确保经济平稳较快增长的战略高度，充分认识“小金库”问题的严重危害性和治理工作的重要性、紧迫性，把“小金库”治理工作作为经济建设和党的建设的一项重点任务，列入一是议程，下大决心、大气力清楚这个长期以来危害党和国家建设事业的毒瘤。所以，各单位领导，应把握其精神实质，对“小金库”问题不仅要高度重视，应常抓不懈，使得“小金库”的治理工作走向常态化。

（二）建立健全内控制度，强化责任意识。建立健全领导体制和

工作机制，明确各级领导班子、领导干部和相关职能部门的责任，建立一级抓一级，层层抓落实的责任体系。做到谁主管、谁负责，谁违纪、谁受罚，提高“小金库”制造者的违法违纪成本，使其不敢为、不能为、不想为。

（三）充分发挥内部审计、纪检的监督作用加强内部监督。从现实情况来看，由于单位“内部人”所处环境和自身身份的特殊性，总能发现一些财务管理上的异常现象，为“小金库”的查处工作提供重要线索。事实上，有相当一部分“小金库”是靠内部知情人举报发现的。因此，可将此次专项检查中鼓励举报的有关措施和具体经验常态化，形成奖励和保护举报人的相关制度，并在日常的监管工作中认真的加以贯彻落实，在全社会形成一种有利于防范和治理“小金库”的良好氛围。

四、对构建预防和治理“小金库”长效机制的意见

前文提出的一些防范和治理“小金库”的措施，是与我国现阶段的经济发展水平、现有的财政管理体制乃至整个政府管理体制相适应的，能够在一定程度上遏制“小金库”的蔓延。但若要从根源上构筑防范和治理“小金库”的长效机制，从源头上反腐倡廉和治理腐败，则需要更深层次的改革和努力。

（一）推进机关后勤改革，促进后勤服务市场化、社会化。目前，各级党政机关随着机构的改革，纷纷成立了独立核算的、具有独立法人资格的事业单位——机关服务中心，由其承担机关餐饮、保洁、车辆运输、保安、绿化等后勤物业服务。但由于其与机关本级之间在资产、财务上划分不清，关系不顺，不仅造成了财务管理、资产使用的混乱，也为相关单位之间转移财产设立“小金库”埋下了隐患。

改进当前这种状况的最终解决方法是实行彻底的机关服务市场