公共经济学案例分析：广州全民“免费搭乘”半路夭折

公共经济学案例分析：广州全民“免费搭乘”

半路夭折

1、广州免费公交地铁政策概述

2010年10月广州市政府宣布，在亚运会、亚残运会机动车单双号限行46天期间(11月1日至29日、12月5日至21日)，剔除13

天双休日和3天新增假期后的30个工作日，全体市民免费享受公共

交通服务。这项免费政策在全广州执行五天之后便宣告夭折了，爆发了一系列问题。据广州市交委公布的数据显示，11月1日开始实行

公共交通免费的一周中，日客流量高达1754万人次。地铁日客流量

达到778万人次，比免费措施实施前同比爆增1倍以上。超量的人流，使地铁一直处于超负荷运行状态，不仅给安检带来困难，而且加大了拥挤程度，严重影响了车行速度和安全。尤其是上下班的高峰期间，原本半个多小时的车程，竟要“磨蹭”上两个钟头，令上班族叫苦不迭。

这被政府自认为是一项惠民政策，在实施的过程中却引起大部分市民不满，在社会各界的投诉纷沓而来的时候，广州市市政府宣布中止公交地铁政策，决定从11月8日(周一)起，全市取消免费乘坐地铁、公交和过江轮渡的优惠措施，按每个户籍家庭(含在广州居住半年以

上流动人)发放150元现金，集体户口人员按照每人50元标准发放现金，作为交通补贴。广州市交委副主任颉亚林表示，此次变动“经过了慎重研究”，其理由有四：免费以来的地铁客流情况远远超出了地

铁运输能力的承受范围；确保地铁营运安全；维护地铁线网良好的乘车秩序；尽量让市民上下班交通出行的刚性需求不受影响。尽管政府知错能改，及时更换了另一种惠民政策，但是不可置否的是，这次广州公交地铁的免费政策无论从政策认定、决策和执行方面都是失败的。

2、广州公交地铁免费政策过程在问题认定、方

案构建、决策、政策执行四个环节存在的主要问题。

一般认为，从政策过程来看，公共政策包括问题的认定、政策的规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等一系列动态环

节，每一个环节都有其特定的意义和功能并产生一定的活动效果。所以政策过程中的任何一个环节出现问题都可能影响到政策执行的效果。考虑到广州公交地铁免费政策在执行的短短五天后便宣告夭折，笔者着重从问题认定、方案构建、决策、政策执行、这四个环节作重点分析，对广州公交地铁免费政策的评估也一并提出一些建议。

（A）广州公交地铁免费政策在政策认定存在的不足

政策认定不仅是公共政策的首要环节，而且对整个公共政策的执行起了全局性的作用，所以政策认定在政策的动态过程中起了非常重要的作用。很明显，广州公交地铁免费政策在政策认定是存在严重的认识不足。

（1）免费政策的认定欠缺科学的分析

根据重大公共政策决策的一些基本原则，在政策的认定过程中，应该进行充分的考研，搜集各方面的信息反馈，但从各种报道之中难以发现广州市政府的调研结果，也即广州市政府制定亚运期间公交地铁免费政策的客观依据是什么、有何科学的指标和数据难以让外界所知晓。因此，在缺乏相应的指标分析和数据支撑下发动公交地铁免费政策难免令人对广州市政府公交地铁免费政策的动机产生猜疑并缺

乏对公众的说服力。

（2）对政策的考虑缺乏全面的分析

公共政策的制定往往受到目标群体对象的制约，但是在中国的政治体制中，政府一般作为政策制定的主体，因此政府是否充分考虑到目标群体对象的利益，成为一个政策是否良性的关键因素之一。因此政府的政策任务就是要协调各种利益要求,实现利益平衡。政府一方面有义务综合考虑社会不同群体之间的利益要求,力图实现不同利益之间的妥协,另一方面有义务兼顾一部分弱势群体的合法利益,实现社会公平和正义。很明显，这次广州公交地铁免费政策的目标群体包括全体广州市民以及外来人员，但是政策的制定往往是牺牲了另一部分的利益的，因为实施了单双号限行管制，所以很多上班一族，尤其是白领以上的社会人士，因为他们拥有较高的收入，往往不在乎哪一点政策免费政策，但是他们还是要不得不放弃自主驾车上班的权利，从而加入挤公交地铁的大军当中，但是自从实行公交地铁免费政策后，公交地铁变得更加拥挤，这样令他们痛苦不堪。而且免费政策后，上班时间的拖长令这次政策的机会成本大大降低。因此可以认为政府在

这次政策认定的过程中是存在很大的局限性的。

（B）广州公交地铁免费政策在政策构建中存在的不足

从动态意义上理解，政策方案建构过程就是政策的规划和制定过程。它具有以解决政策问题为目的、针对未来、技术性和政治性的特点。比如，邀请各方代表来参加听证会，征集各方的意见，否则政策最后的失败，无疑就是在浪费纳税人的钱。笔者认为中国的政策议程设定基本上属于“关门模式”，政策空间较小。在这样的模式中，公

职人员特别是领导者的个人意志对政策议程具有“拍板权”。这就是

所谓的“屁股决定脑袋”的来源吧，但是却会是公共政策的构建存在诸多的不合理的地方。据报道，官方预计实行公交地铁免费政策后，公交地铁的日客流量大概会增加300万人，我们往往会对这个数字打一个疑问，这个数字是如何得来的呢？是经过充分的调研论证得出的，还是官方的猜想数字呢？而实际上免费政策实行后，客流量增加了800多万，整整多了一倍。

这其中市民对免费的东西热衷追求起了很大作用，由于“免费”刺激出的“非常弹性消费”，严重冲击了正常的刚性消费，自然要引

起非议。但是政府在政策构建当中往往要考虑其中，所以政府在政策的构建的过程中，要改变以往“关门模式”，召开听证会，多听听专

家以及社会各界的声音。

（C）广州公交地铁免费政策在决策中存在的不足

政策的决策过程就是政府接受最终通过的方案并使之合法化的

过程，包括政府依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。在实际生活中,中国的政策决定基

本上是“单方案决策”模式,虽然政府部门会采取听证会等形式来征

求社会意见,但若政府部门及其公职人员已决定选择或倾向于某一方案,定了协商的基调,那么利益冲突因素就会使政策决定的公共性蜕变。比如，我们日常所见的“经讨论决定……”，在表面上具有一定的民

主协商性，但实际上充满了部门利益和私人利益色彩。细心观察的人就会知道这次公交地铁免费政策存在很多不合理的地方，我相信作为决策者应该都能预计这些问题的带来的一系列的问题，但是为什么这个“免费政策”还是出台了，原因出在哪里呢？

（1）决策过程缺乏权力的制衡。法国政治学家孟德斯鸠曾指出：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的定理。由于政

府一权独大的情况下，所以政府很多时候不会顾及到其他的声音，他们往往会为了政绩，做出一些连小孩都认为不可理喻的事情，比如亚运前期的穿衣戴帽工程就闹出了很多笑话，盲人道上的线竟然是用胶布贴上去的，这样的盲人道是除了盲人看不见，其他人都能看见。所以要避免政府做出一些重大失误的工作，必须要对政府的权力形成有效的监督。

（2）重大事故问责体系不完善。只从2003年“非典”事件后，我们对官员公共政策的重大失误形成问责机制后，但是很多公共政策对社会资源造成浪费的官员却没有得到应得的惩罚，很多官员以为只要他们的决策没有出什么大事故就不用担心了，所以他们制定公共政策的时候就轻率决定，造成公共资源的严重浪费。

（D）广州公交地铁免费政策执行失效的原因分析

政策执行失效的原因复杂多样，在具体分析时可以从政策执行主体、政策本身、政策执行监督三个方面来分析：笔者认为，广州公交地铁免费政策执行失效的主要是政策本身的不合理以及目标群体不

合理的出行举动导致政策的失败的。

首先，“工欲善其事，必先利其器”，没有有效的政策工具，政府就无法实现既定的政策目标。政策工具选择实质上是一种追求政治合法性的伦理过程,应该体现政策的公共性要求。由于公交地铁免费后，广州日客流量增加了一倍，无论是公交还是地铁都不堪负荷，所以这项政策失败的原因之一在于没有充足的工具作为支撑完成这项政策。其次中国人对公共免费的热衷尝试也是导致这次政策失败的另一个

重要原因。