公共部门人力资源管理的理论与实践前沿问题探讨

公共部门人力资源

管理的理论与实践前沿问题探讨

张再生李祥飞

［摘要］随着管理价值的彰显，公共部门人力资源管理正变得日益重要。本文从公共伦理、价值观、人力资本、社会资本四个角度对公共部门人力资源管理发展的理论前沿问题展开讨论，从科学技术进步、公

共职能流变、战略人力资源管理、现代功绩制、职业生涯管理等视角对当前公共部门人力资源管理实

践面临的新趋势进行分析和探讨，旨在为公共人力资源管理的后续研究提供一定的参考和建议。［关键词］公共部门；公务员；人力资源管理

［中图分类号］D630．3［文献标识码］A［文章编号］1006－0863（2012）09－0079－04

一、公共部门人力资源管理的内涵与特征

公共部门的人力资源是指在公共部门工作的人员，尤其是指在国家、政府等公共部门从事公共事务管理的国家公务人员。相对于其他部门的人力资源而言，公共部门人力资源具有公共管理的四个本质特征：1．履行公共权力，这是公共人力资源管理的基石；2．追求公共利益，这是公共人力资源管理的宗旨；3．作用的对象是公共事务，这是公共人力资源管理活动的客体；4．具有公共责任，这是公共人力资源管理的灵魂。因此，无论是宏观层面还是微观层面开展的，依照国家相关政策和法律，对公共部门人力资源进行合理的规划、招聘、考核、激励、培训、开发等一系列的管理与开发活动，都显得尤为重要。［1］本文试图从理论和实践两个方面对公共部门人力资源管理的前沿问题进行探讨。

二、公共人力资源管理的理论前沿问题

1．公共行政伦理嬗变及其对公务员行政伦理的影响

公共行政伦理历来被认为是“公共行政领域中的伦理”或“政府职能过程中的伦理”。公共行政静态上就是国家公务人员对国家公共事务的管理。因此，相应的，公共行政伦理就是指“国家公务人员在权力运用和行使过程中的道德规范、道德意识和道德行为的总称”。

社会主义市场经济及其内在的作用机制是我国公共行政伦理发生嬗变的主要促进因素之一，其间接地也使广大行政人员的道德风貌随之发生了嬗变。市场经济使个人利益得以凸显，个人主体意识增强和追求自我价值的实现，造成了公共利益与个人利益领域的分离，对公共人力资源的行政伦理起到了一定的积极作用，但也夹杂着一定的负面作用。在这种嬗变过程中不可避免地产生了一些道德观薄弱的公务员队伍，成为腐败现象屡禁不止的根源之一。在此种情境下，公共部门乃至整个社会面临着一系列的伦理道德价值缺失。［2］因此，新时期行政体制改革为公共行政伦理的重塑提出了新的要求，这也使得近几年来诸如荣辱观、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注，公共伦理与公共道德的重要性得以彰显。也就是说，新时期公共行政伦理的嬗变必然要以协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态，维护社会和谐有序为价值取向，相应的，公共行政伦理的嬗变也对我国公务员群体的道德素质提出了新的要求。

面对公共行政伦理失范问题，许多专家及实践者曾试图利用伦理体制的设计来解决，但无论体制设计的多完美，在实际运行过程中，总不可避免地给行政人员留下许多道德空场，使公共权力执行过程实际上演变成了部分国家公务人员“公”与“私”的一场博弈。［3］因此，在公共行政伦理嬗变过程中，强化和解决公务人员伦理道德问题，成为未来公共部门人力资源管理的一个重要方向。

2．以价值观为基础的雇佣及其对公职人员选拔中素质结构模型的影响

价值观是一个人意识的核心，是推动和指引其进行决策和采取行动的原则和标准。从社会学意义上来讲，当某种价值观被广泛认可时，就会演变成为社会的规范并进一步规范和引导着其成员的思想和行为，因此，价值观是影响个体人格和组织运行健康发展的前提和基础，而且在评价、解释、预测个体和组织的行为以及整个社会未来发展的方向方面起着非常重要的作用。［4］伴随着中国社会转型环境下的公共部门职能的转变，公共管理领域的价值观问题正逐步成为管理学领域的研究重点与热点之一。

公共部门人才选拔时一个突出的问题就是考核人员的素质结构，然而素质结构的优劣不是简单地由一个因素

来决定的，而是受多种主客观因素的影响。为此，不同的学者提出了形式不同的人员素质结构模型，但不过是在自变量的数目和分类方法上有所区别，其内涵没有本质的区别，其基本观点是：员工的素质是由员工自身能力水平、所处的环境条件和受到的激励作用三者相互作用的结果。而实际上，价值导向的动机往往比实际的导向动机更强、更广泛、更持久，能够更加有效的推动未来组织绩效的提高。［5］公共行政价值观理应作为公共部门人员的选拔最重要的考量要素，因此，既然人的行为受其价值观的支配，那么开展以价值观为基础的人员选拔和雇用就成为一个合理的选择。因为公务员的选拔与晋升的目的就是保证员工未来的行为和结果能够符合公共部门的目标。因此，开展基于价值观的公共部门人员选拔和管理，对解决公共部门人力资源管理中的许多难题提供了思路和突破口。

3．人力资本及其对公务员价值提升机制的影响

公共部门人力资本可以定义为体现在公务员身上的，通过人力资本投资所开发形成的各种能力的总和，主要包括“体能”、“智能”和“德行”。一名公务员表现在这三方面的素质越高，其人力资本的含量就越高。公共部门人力资本的形成实际上来源于公共部门对其进行的投资。通常来说，公共部门人力资本投资包括三种形式：第一，保健投资。公务员的健康作为公共部门人力资本的载体，是人力资本得以发挥作用的基础；第二，教育投资。主要是指公务员因接受学校教育而花费的一切有形成本以及机会成本；第三，职业培训投资。是指国家公共部门为提高公务员工素质能力，满足公务员岗位的需求，对公务员所进行的非学历特殊培训。

我国公共部门的人力资本投资在借鉴其他国家公务员培训的先进做法基础上逐步形成了比较完整的、网络化、规范化的公务员人力资本投资体系。但也存在着许多问题，特别是对投资理念的认识上还处于初级阶段，因此，在实际的操作过程中就产生了一些误区和一系列的问题，例如培训教育观念与社会发展环境不匹配、培训成本与收益结构不合理、课程体系不健全、培训质量评估体系不健全等问题。因此，在信息化时代，国内外社会的政治和经济形势都在发生着深刻的变革，加大对公务员人力资本投资的管理和实践方法的探索，对公务人员更好的适应新时期社会体制变革和公共部门职能转变十分迫切和必要。

4．社会资本及其对公务员价值提升机制的影响

社会资本是在特定社会结构中的资源，是个体获取和占有社会稀缺资源的能力，体现为成员身份、社会网络和个人关系，它可以促进成员间的合作，促进物质资源和人力资源的增值。

公务员群体是社会中不同人际网络的交叉主体，除了与同事、家庭、朋友形成的社会资本外，也有与工作业务有关联的交易对象、合作伙伴、竞争对手以及各种机构之间建立人际情报网络。这部分资本对于公务员群体的影响是非常重要的，其有无和多少会直接影响到公务员个体工作的开展和职位的晋升。其原因有三：首先，社会资本的构建有利于公务员在其所在行业和工作领域内获得认可和肯定。因为公务员个体可以通过人际网络中的各种联系，获取有价值的信息，在交易双方之间减少怀疑、增加信任，提高办事的成功率和经济效益；其次，社会资本对公务员个体协调和完成相关部门工作具有重要的促进作用。这是因为具有较高社会资本的公务员群体同时也是各个社会网络的“连接点”，其具有协调和沟通各种信息的功能，对于维护各利益群体之间的平衡具有重要的作用。最后，社会资本对公务员获得其行政和工作对象的认可和肯定具有重要作用。因为公务员群体与其服务对象总是存在于共同的社会网络中，而网络总是要涉及参与者之间的相互义务即互惠关系。如此，社会网络中的个体便将互惠规范内在化，由此互惠规范成了社会资本的内在属性，将互惠规范内在化的社会网络群体将会有一个整体的信任感。由此，身在某一社会网络中的公务员群体容易获得该网络其他成员的认可。

因此，正确运用公务员群体的社会资本对于通过其在社会网络中获取稀缺资源，保持公务员个人和组织整体的高绩效具有不可估量的作用，理应成为未来公公人力资源管理研究的重要方向之一。

三、公共人力资源管理的实践前沿问题

1．信息技术的发展与公共人力资源管理

信息技术的进步促进了生产方式的变化、经济的发展，推动了社会的变迁，改变了人们工作、学习和生活方式及价值观念，同时也对传统公共人力资源管理从工具、内容、价值等方面都提出了挑战。在以信息技术为主要特征的时代，公共人力资源管理也被赋予了知识和信息的内容和意义。公共人力资源管理只有具备与信息技术进步的趋同能力，才能实现其价值的最大化。信息技术进步催生了现代信息社会，信息社会是高速度、高效率、高竞争的社会，对信息的收集、整理、加工、运用将成为管理的主要内容，随着信息技术催生的电子政务的不断发展，公共人力资源管理信息化电子化成为未来发展的趋势。社交网络的出现加快了知识内容和知识结构的更新，使得内部之间及对外的知识的分享更趋易、更透明。云计算的出现对传统的公共人力资源管理信息提出了新挑战。人们参与管理、监督管理的渠道及信息获取和分享越来越便利，公共人力资源管理对公开、公平、公正的追求更加凸显，对公共人力资源管理的程序化和科学化要求将更高。这样的发展趋势表明，传统公共人力资源管理对知识和能力管理的方式已不能适应不断变化的形势，公共人力资源管理将不再是纯粹的对人的管理，而将人的管理和信息的管理充分融合，充分体现人与知识结合资本价值的管理。另外，信息技术的进步改变了公共人力资源管理的空间，由于通信技术及相关领域的技术进步，各国经济之间的相互依赖性日益增强，全球经济系统逐渐形成，“国际受雇”和“家庭工作模式”的假设已经不再停留在假象阶段，经济和信息全球化让现代公共人力资源管理不能再局限于传统的本土化观念和地域观念。总之，科学技术进步推动现代公共人力资源管理驶向信息化、知识化、全球化的轨道。

2．公共职能流变与公共部门人力资源管理

公共职能是政府存在和运作的前提和基础，是政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能，界定了特定时期

政府从事管理活动的基本领域和实现途径。公共职能的概念产生于公共管理学兴起之后，但其内涵的确定却与国家的产生同步，即国家的产生使公共职能具有了现实的意义，因此随着社会的进步和国家的发展，公共职能也应随之做出相应的改变和调整。事实证明，一国社会的发展水平很大一部分是由该国的公共职能水平来体现的。从公共职能产生之日起至今，它经历了从亚当斯密的自由经济时代到凯恩斯的国家干预时代再到公共管理部门改革时期的转变，经历了从“守夜者”到“积极的干预者”再到“市场调节与政府干预相结合”的转变，公共职能的每一次改革都会带来公共人力资源管理的变革，并且决定了其价值、内容、目标的调整方向。

由于公共人力资源管理是政府实现公共职能的重要内容，它与公共职能一样同样具有一个长期的变革过程，且必须要充分考虑与公共职能管理的匹配问题，基于公共职能的动态变革，公共人力资源的改革趋向于对环境导向型、任务导向型的人力资源培养机制体制的研究，这也成为近年乃至今后一段时间里，我国公共人力资源改革与发展的重要指导思想。

伴随着社会的发展进步，公共职能随之转变，公共人力资源管理因此不断调整，以更好地为公众提供公共管理服务，最终实现社会的进一步发展。从当前社会的实际情况出发，由于传统的公共职能日益民营化、市场化和社会化，一方面要求公共人力资源管理向精简、高效、高能的模式转变，平衡公共管理的有限性与有限性，既要保证公共部门的协调干预功能又要限制公共部门的滥权行为，最终实现公共管理的理性化、有效化和法制化；另一方面就公共人力资源管理也应逐步实现民营化、市场化和社会化，例如可以将非核心人力资源任务外包，实现市场化，还可以通过将公共人力资源的培训交由专门的培训机构代理这样的方式扩大其民营化水平；此外，由于市场经济的深入发展及机制的不健全，我国的主流价值观遭到前所未有的冲击，社会信用体系日趋脆弱，公共职能在这一时期势必要承担重塑公共形象和增强社会信用体系的职责，相应地，道德管理成为了此种形势下公共人力资源管理的重要内容，通过对人力资源价值理念、道德观念的纠正、维护乃至重塑来适应公共职能转变的要求，辅助公共部门更好地发挥各种职能。

3．“公企人力资源管理”趋同下的公共部门战略人力资源管理

在新公共管理运动下，公共部门的人力资源管理开始“师法企业”，公共部门和企业在人力资源管理过程中的差异性愈发的不明显。在公共部门人力资源管理的实践中我们发现，同企业人力资源管理相似，人才资源是是公共组织中最具战略性的优势资源。自此战略人力资源管理的思想渐渐被引入到公共部门的人力资源管理当中。战略人力资源的概念实际上来源于经济全球化发展下的企业人力资源管理，主要是指企业为实现组织目标而进行的一系列有预期的，具有战略性意义的人力资源部署和管理行为。［6］它主要有四个方面的含义：（1）人才资源是组织获得竞争优势的最重要稀缺资源；（2）人力资源的配置纵向上要与组织的整体发展战略相匹配，横向上要与组织内部活动开展相匹配；（3）通过合理的人力资源规划和配置，可以获得和充分利用人才这一稀缺资源；（4）所有人力资源管理环节要为实现组织目标而服务。事实上，对于公共部门来说，战略性人力资源管理是以提高组织绩效为导向，以充分合理利用人才资源为手段，对行政性事务和人员配置制定短、中、长计划的一种管理模式，强调将组织目标与个人目标的实现相统一，放开对员工的管制，鼓励其参与组织决策，将人力资源管理提升为一种具有战略高度的管理模式。相比于传统的人事管理更加注重“以人为本”的思想。

公共部门的人才资源不仅仅是公共服务的提供者，更是战略性人才管理宏图的绘制者，这也为公共部门的人力资源管理提出了更高层次的要求，除了事务性的管理以外，更重要的是将人才资源利用上升到组织战略的高度上，加强对人力资源管理的创新。而且从新时期的公共部门改革方向来看，公共部门社会管理与社会服务水平日益加强的需要与建设节约型政府和控制政府的支出成本的趋势形成一种矛盾。如何合理利用有限的资源服务好大众是公共管理面临的一大难题。战略性人力资源管理为解决这一难题提供了思路，公共部门的人力资源管理必须树立与市场经济相匹配的管理思想，建立科学规范、发展创新的战略人力资源管理体系，利用竞争优势的人才资源配置来达到公共服务的目的。

4．“功绩制导向”及其对公务员绩效考核的影响

世界银行发展报告将功绩制解释为“建立基于才干而不是上级恩赐的录用制度”和“建立基于才干和业绩的内部晋升制度”。功绩制以结果为导向，指的是公共部门通过考试和考核的方法达到量才任职、优升劣汰的人事行政制度。在我国建立公务员制度的初期就明确提出在国家公务人员的制度中实行功绩制原则，并将功绩制的指导思想贯穿于整个公务员的考核、录用和提拔的过程中，足见我国对功绩制原则效用的认可。实际上，功绩制代表了一种公务员的激励机制，也是公务员群体职业生涯前进的基本立足点。

从总体上来说，功绩制的实行有利于公共部门吸引拔尖人才，促进公共部门整体绩效的提高，从而有利于国家行政工作的高效运行。然而，我国受封建专制、人治思想、官本思想、机会主义思想、平均主义思想影响严重，功绩制导向的公务员绩效考核实践过程中也碰到了一些问题。长久以来，功绩制的绩效考核方式受到的挑战主要来自两个方面：评价方法欠缺客观性和以年资为主要晋升模式。这导致了公务员功绩制导向的绩效考核的缺乏客观性。此外，现阶段我国公务员绩效考核的激励作用不明显，最终的公务员奖惩制度与其功绩挂钩并不显著，人事部门对于公务员的考核和晋升的重要指标仍旧是年龄和资历，严重挫伤了公务员的工作积极性。

总之，对我国的公共部门来说，功绩制导向的公务员绩效考核体系基本上还停留在理论的层次，如何深刻的理解功绩制并提供切实可行的可操作化方法，是未来公共部门人力资源管理研究的重要内容之一。

5．职业生涯管理的兴起及其对公职人员职业发展与管理的影响

职业生涯教育源于西方的职业指导实践，产生于在20世纪70年代。近年来，职业生涯教育在国内逐步得到了接纳和普及，相关的职业生涯课程也逐步从人力资源管理专业的课程变成了大学生和研究生基本素质培训的必修课程。同时，对于公共部门人力资源管理来说，职业生涯教育业作为一种新鲜事物逐渐得到关注和认可。作为公务员，每个人的人生观、价值观和世界观，以及对自己事业的期望值都对个人职业生涯发展起着极为关键的作用。从政府角度来说，政府为公务员的职业生涯发展提供了必要的机遇和发展平台；除此以外，通过对公务员职业生涯发展状况进行有效管理和有利引导，有利于及时发现和满足基层公务员的兴趣和需求，以实现个人价值与组织目标的统一。［7］此外，公平、公正、竞争的职业生涯实现平台对于激发公务员自身工作的热情和工作潜能具有重要意义，可以使得公务员个体在实现自己职业生涯理想的同时，更好的实现自己服务于公众的社会价值。

通过对公务员进行职业生涯管理是以人为本思想在人力资源管理中的集中体现，合理的职业生涯引导可以使广大公务员正确认识自身的个体特征，发掘现有与潜在优势，合理定位自己的职业道路，实现自己的职业理想。同时易于公共部门吸引真正高素质人才。目前，除了少数几个地方政府以外我国在公共部门人力资源管理中尚未开始大规模的、有计划的推行公务员职业生涯管理，但随着职业生涯理论的深入人心，未来公务员的职业生涯管理将是公共部门人力资源管理的重点方向之一。如何科学合理的设计公务员的职业生涯发展阶梯、开展生涯发展评

、自身发展目标与组

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［7］张再生．职业生涯规划（第四版）［M］．天津：天津大学出版社，2012．

Zhang Zaisheng．Career Planning（Fourth Edition）．

Tianjin：Tianjin University Press．2012．

（作者：张再生，天津大学公共管理学院教授；李祥飞，天津大学管理与经济学部博士研究生，天津300072）

（责任编辑文哿）

The Forefront Issues of Public Human Resorce Management Theories and Practices

Zhang Zaisheng Li Xiangfei

［Abstract］The public human resources management is getting more important with the manifestation of management value．This paper discusses the frontier theories of public human resources management from four perspectives———public ethics，values，human capital and social capital．Furthermore，it also discusses the new trend of public human resources man-

agement practices with the view of science and technology progress，public function rheology，strategic human resources

management，merit system，and career management．All of them are aimed to provide some references and suggestions

for the subsequent research of public human resources management in the future．

［Key word］public department，civil servant，human resources management

［Authors］Zhang Zaisheng is Professor at Management College of Tianjin University；Li Xiangfei is Doctoral Candidate at Manage-ment College of Tianjin University．Tianjin300072