公共服务体系

公共服务体系

一、建设公共服务体系的重要意义

公共服务体系建设是现代教育服务业发展中的重要领域，是学习型社会的一种必要的支撑，也对许多现实问题的解决具有重要意义。这一领域中的实践，正在为实现现代服务业的体制和机制创新探索有效的途径。

远程教育的主要特点是教师与学生在时问和空间上处于相对分离状态，学生主要借助多种教学媒体和手段、通过“自主学习”的方式来完成学业。学生在广阔的地域内分散地进行个体学习，必须有相应的机构为他们提供自主学习和协作学习的环境，对他们的学习提供支持服务，对学习过程予以有效的指导和监控。因此，国外许多著名的开放大学、网络大学和远程教育机构，如英国开放大学、美国凤凰城大学、法国远程教育中心等，都十分重视教学支持服务体系的建设，以各自的方式建设了强大的校外学习支持服务子系统。英国开放大学投人很大的财力、物力、人力，实行一元化的管理体制，建成了覆盖全国包括13个地区办公室、250多个学习中心的学习支持服务体系，为自身举办的各类远程教育提供了堪称世界一流的支持服务，美国凤凰城大学校外学习支持服务体系的建设模式和英国开放大学相似，但在线学习的支持服务方面更具有鲜明的特色。法国远程教育中心建立了由总部、8个专业分院、130多个教学辅导站、500多个教学点组成的全国性远程教育服务网络，它由政府主导建设，为高校和各类教育培训机构提供服务，实际上是政府主导的远程教育公共服务体系，是建设远程教育校外学习支持服务系统的一种新形式，上述远程教育大学（或机构）由于具有强大的校外学习支持服务系统，为学习者提供了高水平的服务，不仅使远程教育规模在国内甚至全球迅速扩大，而且教育质量在国内得到高度认可，在国外也享有很高声誉。国外远程教育的理论研究和实践证明，校外教学支持服务体系是远程教育不可缺少的组成部分，它为远程教育的发展提供了组织网络和技术平台的支撑，更为提高远程教育质量提供了重要保障。因而，建设校外教学支持服务体系是远程教育客观规律的要求。

在我国，建设远程教育校外教学支持服务体系必须遵循远程教育的规律，又要从我国国情出发，既要有利于促进网络教育健康、持续发展，又要考虑到它的可行性和有效性我国广播电视大学根据我国国情，从1979年开始依靠各级政府建设了覆盖全国的电大远程教育支持服务系统。20世纪末我国实施“现代远程教育工程”以来高校网络学院也没有简单照搬国外的模式而是采取了依托各种社会力量建设学习中心的方式，所以校外支持服务体系的学习中心基本是由当地承建单位管理人、财、物。经过近8年的现代远程教育试点实践，各个网络学院在网络设施与教学资源建设、教学内容和教学方式的改革以及教学与管理模式改革等方面，都取得了一定的进展。但是，由于学习中心责任主体复杂，有的网络教学环境设施达不到标准、人员缺乏远程教育教学管理和服务经验，所以网络教学点建设、学习过程支持服务与管理等方面仍然暴露出许多矛盾和问题，给主办学校监管带来很大困难和很高的成本。从国家层面看，各校自建校外支持服务系统也容易形成重复建设和资源浪费的局面。显然，校外学习支持服务体系建设成为当前网络教育发展的一个瓶颈，因此，利用国家现有资源，借鉴国外经验，建设杜会化的公共服务体系，是解决这一问题的可行途径。

几年的实践表明，建设公共服务体系为众多办学机构提供服务，可以减少教育资源的重复建设造成的浪费，有利于促进教育资源的整合、优化、共享和综合利用，也使办学单位更能集中精力关注教学资源建设和网络教学与管理模式的改革。同时，公共服务体系建成一支服务完善、管理规范和运作高效的专业化队伍，能进一步加强教学支持服务、规范网络教学过程的管理与监控、保证远程教育的质量。

应该看到，建设公共服务体系是发展我国现代教育服务业的重要举措。我国网络教育多

元化的发展，初步形成了各种专业化的分工：教学及资源提供方、网络信息系统供应方、硬件设施及技术承包方和专业化的教育服务运营方，他们以市场机制相互合作，共同为学习者服务，构成了网络教育的新型产业链。这不仅为公共服务体系建设构建了产业环境，而且公共服务体系作为中间环节，它的建设为推进这一新型产业链的成熟和完善，促进现代教育服务业的发展将做出贡献。

更重要的是，在推进全民终身学习社会建设的进程中，公共服务体系的建设与发展将显现出更加深远的意义．公共服务体系作为社会化的现代教育服务业，它引入市场机制、实行产业化运作、动员社会资源增加教育服务的供给，可以既好又快地利用信息技术构建面向社会大众的学习平台建设遍布广大城乡、深入基层的开放式的网络学习环境，实现教育的低投入、高产出，适应社会各类人群日益增长的教育需求，成为推进学习型社会建设的一支重要力量。

建立和发展远程教育公共服务体系是数字化学习港建设的基础

远程教育公共服务体系是数字化学习港的基础和运行枢纽，也是我国现代教育服务业的重要组成部分。

数字化学习港建设是系统工程，必须以数字化学习平台为支撑，以公共服务体系为纽带。学习中心建设数字化学习环境，获取所需要的各类学习资源，开展系统、规范的学习服务，都需要公共服务体系提供支撑和共性服务。否则，只是各自的信息孤岛，无法形成“港”因此，公共服务体系是数字化学习港建设与运行的基础。

二、公共服务体系的特点和功能

教改项目的实践证明，依托中央电大公共服务体系建设全国性的数字化学习港公共服务体系，是一条可行的有效方式项目实施中，公共服务体系进行了模式和机制的创新性探索，在推进数字化学习港建设方面发挥了积极作用。但是，要实现数字化学习港的理念、功能和模式，目前公共服务体系的服务功能与运作模式需要进行整体的战略调整和拓展新的发展路径。首先要树立“立足现实，面向长远，恰当定位，分类指导”的指导思想，着力提升自身的服务实力，特别是提升面向各类人群的非学历教育培训的资源整合能力、市场拓展能力、资源传送能力和支持服务能力，积极为发展远程教育和继续教育服务，主动适应建设全民学习、终身学习的学习型社会的需要。同时，需要国家有关部门，加强对公共服务体系的指导、监管，积极推进我国终身教育相关法规的建设，逐步解决在教育管理体制、教育培训体制中不适应的制约因素，为公共服务体系的功能转变与发展战略的调整提供政策支持并营造良好的社会环境。

数字化学习港用数字化手段和第三方服务的机制，整合社会各种教育资源，通过公共服务体系及其共用的学习平台，传送到广大社区、农村、企业、行业的基层组织，以连锁加盟的方式建设的数字化学习中心，为各类人群提供数字化的终身学习环境及普及性、公平性、开放式、低成本的服务。

“数字化学习港”项目依托中央电大公共服务体系开展数字化学习港建设的相关理论与实践的研究，但是，根据数字化学习港的理念和建设目标，它与中央电大公共服务体系的现行任务相比较，在服务对象、服务内容、服务地域等方面发生了很大变化。它所服务的办学主体既有从事正规教育的学校，也有从事非正规教育的其他办学机构；其学习者既包含欲取得高等学历教育文凭的人员，也包含社会其他各类人群；它的服务内容包括远程学历教育和各类非学历教育培训；其服务地域需要延伸到广大社区、乡镇、企业、行业的基层组织。由此，进一步引起了公共服务体系在服务模式、管理体制和运行机制等方面的新变化，从而，数字化学习港公共服务体系在定位和内涵上有了新的要求和扩展，具有以下4个新的特点． (一)从高等学校范畴下的学习支持服务转变成为各类社会成员终身学习的社会性服务

公共服务体系目前的主要任务是为高校网络学院的高等学历教育提供服务，所设立的学习中心实质上是高校网院的校外学习中心。数字化学习港公共服务体系超越了为学校和学历教育服务的范畴为各类人群（包括城市社区的在岗和下岗、转岗的职工以及从退休老人到青少年的各年龄阶段的居民，农村的务农农民和失地农民各行业、企业的职工）提供继续教育、技能培训和文化休闲教育，开展多层次、多规格、多形式的学习服务。数字化学习港公共服务体系拓展了为社区、乡镇、企业和行业及各类社会成员的社会性服务。所设立的学习中心成为社会化学习中心，从而为全民终身学习提供了服务平台。

（二)从“产品导向”向需求导向”转变，成为按照社会的多元化需求进行资源整合的第二方服务的新角色

公共服务体系目前向社会推出的主要是高校网络教育现有的学历教育产品，虽然也做需求分析，但是基本是“高校提供的专业和课程（产品）为导向、主要是起着资源传递作用。数字化学习港公共服务体系，面对广大学习者和社会的多元化需求，必须坚持需求导向，从各级各类学校和培训机构以及广大社会教育资源提供者那里，按需整合资源，满足各类学习者的需要。同时，要求公共服务体系通过整合资源，逐步建成各类教育资源的互通、衔接、共享和学分的积累、转移.互认的平台，为学习者的按需选择优质资源提供技术和学习上的方便，使之成为按照社会的多元化需求进行资源整合的第三方服务的新角色。

（三）从学习中心建设、管理的主导者向兼有政府主导下的参与者、服务者角色转变，形成学习中心建设、管理多元化的新体制

原有为学历教育服务的公共服务体系的学习中心，是以利益机制和连锁加盟的方式建设起来的，运营总部主导着学习中心的建设与管理。数字化学习港公共服务体系要向社会最基层延伸，要在社区，乡镇、企业、行业等基层组织。建立学习中心，由于这类学习中心的建设和发展任务与当地政府或单位主管部门的整体规划息息相关，教育与培训工作又涉及当地多个系统部门，还要承担大量社会化的公益性的任务。因此，学习中心的建设、管理必须在政府主导下，纳入当地教育发展规划，给予支持并协调各方面的关系，统筹当地教育培训和信息化建设职能部门的工作，进行教育资源整合和综合管理。公共服务体系在其中的作用转变为参与者和服务者的角色。这种角色转变，使公共服务体系学习中心的建设有了两种模式，形成了学习中心建设、管理多元化的新体制。

（四）从主要为准公共产品提供服务向为各类属性教育产品提供服务转变，形成按市场机制多种引入方式的新格局

现有的公共服务体系主要为高校学历教育提供服务，由于这类教育产品属于准公共产品，高校向学生收取一定的学费，再由高校从中提取部分向公共服务体系支付服务费用，市场运作方式比较单一易行、数字化学习港公共服务体系为各类人群服务，所服务的教育产品的属性类别变得比较复杂，既有“准公共产品”，也有“公共产品”、“私人产品”，收取服务费用的对象涉及政府、政府有关部门、社会团体、企业、学习者等。但是，由于公共服务体系不是网络教育产品的提供者，它提供的服务既不属于“公共产品”也不属于“准公共产品”，是一种有偿服务：严格地讲，这种服务不应称为“公共服务”，而是为教学者和学习者提供的一种“共用服务”。“公共产品”、“准公共产品”甚至“私人产品”都可以借助于“共用服务”不管公共服务体系为哪种教育产品提供有偿服务，并不影响教育本身的属性，只是付费者不同而已。这一方面有利于公共服务体系引入市场机制，另一方面公共服务体系按市场机制面向新的教育产品提供有偿服务时，特别是对大量面向弱势群体的公益性学习服务项目，必须根据不同情况采取多种适当、可行的市场机制方式和技术。例如，采取特许经营、合同外包、政府补贴、中介服务、用者付费，还可以实行凭单服务等．因而按照市场机制形成教育产品多种引入方式的新格局。

完善的教育公共服务体系是学习型社会的重要支撑

学习型社会需要完善的教育公共服务体系，这一点不容置疑。党的十六大报告提出建立完善的国民教育体系和完善的终身教育体系。这两个体系构成学习型社会的支撑。完善的国民教育体系和完善的终身教育体系最重要的是完善的教育法规体系和完善的教育公共服务体系。国家已经有明确的目标，要有用五到十年的时间建成一个较为完备的教育法规体系，但是对教育公共服务体系的建设还没有一个明确的目标。我国教育公共服务体系的建设严重滞后于教育业的发展和信息业的发展。

根据WTO的有关表述，教育本身属于服务业。从这个意义上讲，国民教育体系和终身教育体系涉及的所有教育都属于服务业，不管是正规教育还是非正规教育：教育又是一个特殊的服务业，终身教育体系当中许多部分表现出明显的产业特性和市场特征。在政府几乎没有投入或者投入很少，而教育的面又非常宽的情况下，我们必须要探索、形成教育服务的市场机制，否则不可能有持续的发展。现代教育服务业的发展的定义应当是“以信息技术为支撑的教育服务业”。

公共服务体系建设是现代教育服务业的创新

公共服务体系建设是现代教育服务业的体制、机制创新。公共服务体系的专设机构是公司法人，资金投入来自企业、事业单位和民间资本，按照现代企业制度建立公司治理结构。建设和发展基层学习中心采用连锁加盟、股份制、独资子公司等多种形式，引入企业管理和市场机制，利用社会教育资源，为重点高校网络教育学院提供校外教学支持服务，适应市场需求．采用协议合作机制。公共服务机构成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体。实践证明，这种新的体制和机制探索，取得初步成效，体现了服务业“产业化、市场化、社会化”的发展方向。

公共服务体系为网络教育发展保证质量、提高效率，提供了新途径。它不是办学主体，不承担人才培养中的核心业务，承接的是办学机构非核心业务的“外包”。这有利于办学机构集中力量做好核心业务，也有利于校外支持服务的专业化、规范化、标准化，提高服务的效率与质量。在市场比较成熟的条件下，办学机构和公共服务机构形成双向选择公共服务有来自办学机构、学习者的监督和政府的监管，能形成有效的质量保证机制。同时也有利于网络教育办学机构的管理体制和发展模式变革，最终为学习者带来更好的服务。

公共服务体系为学习型社会建设提供了新的载体和新的活力。教育部启动了"数字化学习港与终身学习社会的建设与示范”教改项目，依托公共服务体系进行实践和研究、根据项目实施推进终身学习社会建设的总体目标．公共服务体系向广大社区、农村、企业、行业延伸，与政府主导建设的基层社会化学习中心相结合，为学习型社会建设中的资源共享和应用提供了平台，为广大人民群众的终身学习提供社会性、开放性、针对性、便捷性的服务。公共服务体系在为高等网络教育提供有偿服务的同时，开展为各娄人群服务的非学历教育和培训，也拓展出为公益性项目服务的功能．在这方面，要探索由政府主导、各方密切协同、公共服务体系提供第三方服务的创新模式，使之成为推进终身学习体系建设的重要载体和途径。

网络教育是建设学习型社会、发展现代服务业的重要组成部分。公共服务体系建设是推进现代教育服务业的重要领域；由政府主导、各方密切协同、公共服务体系提供第三方服务的模式，是推进各类人群终身参与教育培训的重要途径。教育部提出公共服务体系建设、启动数字化学习港教改项目是为发展现代教育服务业推进学习型社会建设进行的有益探索。

数字化学习港是以现代信息技术为支撑，面向社会大众提供终身教育服务的学习环境，在学习终端环境、资源内容、学习形式、支持服务及质量监管等方面提出了更高的要求。

多种学习终端：传统的系统一般只能提供电脑终端给系统使用者，而数字化学习港支撑

平台的接口界面大大扩展学习终端多种多样除了固定的或可以移动的电脑外，还有更广泛的各类数字终端，如电话、电视、PDA等，要求支撑平台能够很好地利用这些资源，更加方便系统用户的使用。同时，用户可以直接通过广播网、Internet、电力网、无线网或其他网络与之连接，并可以实现不同软硬件平台的兼容。

学习者多元化：公共服务体系平台面对的学习者主要是参加学历教育与非学历教育的学生，他们掌握一定的计算机操作技能，具备参加网络教育的基本条件，而数字化学习港平台面对的学习者是不同类型、不同年龄不同层次的社会大众．包括企事业单位员工、退休老人、待业人员农民、外来务工人员等，用户范围广泛、需求各异，直接导致资源展示方式、学习与管理方式以及支持服务模式等方面的创新。平台功能的设计与开发必须适应这一要求。

资源共享与标准化：数字化学习港作为国家实施信息化发展战略的重要组成部分，在实践发展中扮演着面向公众终身学习的教学资源共享平台的角色平台必须针对信息资源共享形式多样化以及海量信息源分布式存储的特点，实现与资源提供方、公共服务运营方以及学习者等多方的标准化接口与教互操作。

过程性支持服务：数字化学习港是实现全民终身学习的一种新途径，但这种学习的组织性、结构性较弱，因此过程性支持服务需求显得尤为突出，数字化学习港平台必须注重网上行为跟踪与监管，同时充分发挥公共服务体系远程教育接待系统的作用，为各地用户提供适用的界面和便捷的通信功能。

因此，数字化学习港公共服务支撑平台与一般的网上教学平台相比，提出了以下新的要求：一是平台业务以教育和培训过程性服务为主线，而不是以教学和课程设计为主：二是平台用户量大、数据分散，平台需要有较高的可扩展性和安全可靠性；三是支持个性化管理与服务，针对数字化学习港用户分布广、需求各异的特点，要突出平台的灵活性和开放性。

公共服务体系的形式

公共服务体系远程教育管理系统建设

公共服务体系是网络教育产业链中的一个重要的中间环节，是为开展网络教育的学校提供校外教学支持服务的机构，它必须建立一种统一的、功能完善的，能为众多高校远程教育服务的平台及管理系统，并与多个合作网院的教学平台对接，使网络学院的教学与管理直接为学生服务，同时改变试点高校相互封闭，互不兼容的局面。

1．我国远程教育公共服务体系建设，是教学支持服务体系建设方面的实践创新

我国远程教育公共服务体系的建设借鉴了法国远程教育中心的经验。但是，根据国情和我国网络教育发展的实际情况，没有采用以国家为建设主体的公益性的事业机构模式，而是融合了美国凤凰城大学的经验，由企业主建、引入了企业管理体制和市场机制。同时，根据教育产业的特殊性，由国家教育行政部门建立严格的准入制度，对公共服务体系实行特许经营，连锁加盟的方式。在推进方式上，首先利用国家资源，依托电大系统通过项目研究进行试点，经过实践探索后，批准建设第一个国家级远程教育公共服务体系——中央电大远程教育公共服务体系；国家教育行政部门采取一系列政策措施，加强政府监管，促进公共服务体系规范化、标准化、专业化管理，为形成较高起点的准入和建设标准确立了基础；采取了市场运作为主、政策引导为辅的方式，推进高校和公共服务体系的合作；采取了多家试点的方式，推进公共服务体系多元化建设，保证网络教育服务市场的有序发展。上述实践探索，在国际远程教育发展历史上具有独创性。

2．公共服务体系和网络教育的发展要相互依存、相互促进、合作共赢

公共服务体系建设在办学机构（教育资源提供方）和广大教育消费者之间提供了第三方

服务，形成和完善了较为合理的网络教育产业的价值链。公共服务体系服务功能和网络学院办学功能的适度分离，网络学院作为办学主体是教育产品提供者。公共服务体系是为这些产品提供有偿服务的机构，它为网络教育中公益性程度不同的各类教育产品服务时并不改变这些产品的原有属性，因此它为网络教育的公共产品、准公共产品进入市场，以及与市场需求对接提供了有效的、可行的途径。

公共服务体系和网络学院是网络教育产业同价值链上两个相互依存、相互促进的环节。第一，从市场营销学的角度看，产品、眼务、渠道、价格都是成功营销中相互联系的重要因素；没有网络教育的品牌产品，公共服务体系的渠道中是无源之水，再好的服务也无法给消费者带来实惠；没有品牌服务和通达的渠道再好的网络教育产品也很难使消费者认知和使用；而消费者判断价格是否“物有所值”，则更是对产品和服务双重体验的结果。第二，从教育学角度看，学生学业的成功既与智力因素有关，也与非智力因素有关，国内外经验都证明，普通教育如此，成人教育也如此；在网络教育中，开发智力、增长学习者的知识与技能主要依靠教育产品，解决非智力因素问题主要依靠非学术性支持服务，而网络学院和公共服务体系的合作模式中这两方面的任务是双方分工合作协同完成的。对于远离校园和教师的网络教育学习者而言，很多情况下其信心与毅力是学业成功的关键因素。因此，公共服务体系要认识自身工作的意义和重要性，在非学术支持服务方面打造核心竞争力。第三，从教育经济学角度看，在我们讨论的模式中，网络教育的成本是由网络学院、服务运营企业、基层学习中心共同承担的，因此需要建立科学合理的利益分配机制。一方面需要进行科学的成本效益的实证分析，另一方面要进一步制定和完善方各责、权、利的规则，并增强彼此之间的认同。同时更要以开放的心态克服片面的本位观念，以范围经济学和规模经济的视野，寻求处理相互关系的思路。总之，公共服务体系和网络学院的发展是相互依存、相互促进的，必须走整体优化、合作共赢的道路。 3．公共服务体系要用实践检验自身生存发展的合理性和生命力。

目前，我国普通高校设立的网络学院共有67所，解决校外教学支持服务问题有三种类型。一是完全依靠自建的校外学习中心，在67所网络学院中接近半数属于这一类；二是采用自建校外学习中心和与公共服务体系合作的“双轨制”，属于这一类的占半数；三是完全与公共服务体系合作，个别网络学院采用这一模式。

我国远程教育校外教学支持服务的模式将会发生怎样的变化。社会化的公共服务体系能否成为主流模式而影响未来网络教育发展的格局并为之作出更大贡献？虽然可以用理论演绎去进行预测，通过行政力量去进行引导，但最终的决定性力量是市场，是由教育消费者“用脚去投票”。重温凤凰城大学的经验，最初它以租赁房中的一块小黑板和8个学生走A市场，此后30多年的历程中，它以突破传统观念的巨大勇气、尊重教育规律的科学态度、以人为本的服务精神、出色的市场运作能力，在实践中身体力行，接受了实践的检验，终于成为取得了消费者和市场的认可、政府认可的美国营利性大学。

当前，我国公共服务体系的发展还刚剐起步，自身的核心竞争力还有待进一步打造，从理论上分析的许多优势在实践中还没有充分显现出来，因此在许多网络学院当中还存在种种不认同的观点，教育界乃至社会上对它的体制、机制还存在疑虑，是可以理解的。公共服务体系要认真借鉴凤凰城大学的经验，坚持在实践中接受学习者、合作者、市场和社会的检验，用实践成果证明自己生存发展的合理性和生命力。