土地制度改革的成都经验

什么是土地制度改革的成都经验？

北京大学国家发展研究院综合课题组

成都市是国务院批准的统筹城乡综合配套改革试验区。2003年以来，成都在科学发展、城乡统筹的纲领下，进行了多方面的改革探索，逆转城乡收入差距扩大的趋势，引起了广泛的关注。为了研究成都的实践经验，北京大学国家发展研究院组成综合课题组，在系统调查的基础上，完成了题为《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础》的综合报告与九份专题报告。本项研究发现：成都统筹城乡的经济基础，是主动调整土地政策、改革征地制度，适当增加农民和农村分享工业化、城市化进程中土地收益的份额。成都的改革可以概括为：增加现存征地制度的弹性，探索在非征地模式下配置土地，以确权为基础，为逐步缩小征地范围、全面改革征地制度准备条件。

一、引言

城市化、工业化导致资源的积聚与集中，促进分工与经济效率的提高，刺激投资和消费的活跃，因而是经济增长的强大动力。在此过程中，非农业用途土地的市值急剧上升，成为城市化、工业化巨大投资的资本来源。但是，我国现行的土地制度使农民和农村很少分享城市化工业化带来的土地增值，既阻碍农民增收的步伐，又激化城乡矛盾。同时，现存征地制度还导致土地资源配置的低效率，产生日益高昂的土地执法成本。怎样全盘考虑、兼顾各方利益，有序调整土地政策、改革征地制度，是党的十七届三中全会已经提上决策日程的重大任务。在地方层次，改革征地制度还面临更现实的约束。这是因为，土地增值收益是维持行政运行的地方财政基础。如何在这个现实约束条件下启动征地制度改革、调整城乡收入分配关系，夯实内需的基础，是一个难度极大的挑战。对于中国这样一个大国，没有地方的积极响应和落实，中央的正确方针难以普遍见效。

以上背景，使成都的经验具有全局价值。成都自2003年以来，在施政过程中运用地方性政策，特别是在综合改革试验的框架内，探索改变土地收益的传统分配机制，适当提高农民和农村在土地增值中的份额，为收窄城乡收入差距奠定基础。成都经验表明，统筹城乡不仅不会妨碍或延缓城市化和工业化，而且可以有力地推动城市化和工业化的健康发展。关键是要在加大地方财政对农村和农民转移支付的同时，利用城市化加速的机遇，释放级差土地收入的巨大能量，把本来属于农民的财产权利和收入真正还给农民，经由土地合法流转，形成农民与各相关利益方分享城市化土地增值的新格局。

二、增加征地制度的弹性

成都的改革首先是在现行征地制的框架内启动变革。成都通过贯彻“占补平衡”政策，根据土地利用的全域总体规划，对农村的田、水、路、林、沟、渠、村实行综合国土整治，增加可利用土地面积和有效耕地面积，并获取来自城市的平均每亩2.5万元的占补平衡费。这等于是将土地的综合整治作为城乡统筹的工作平台，使那些远离中心城区的偏远农村地区，也可以得到一笔当地根本无从筹措的建设新农村的资本，既增加了耕地存量和农民收入的流量，又显著改变了一批村庄的面貌。

在土地整治中，村庄整治的更高价值被发现出来。经由宅基地和其他农村建设用地整治节约出来的建设用地指标，通过“城乡建设用地增减挂钩”项目，可置换到远高于“占补平衡费”的收入。2006-2008年间，成都共实施了15个挂钩项目，节约出来的农村建设用地指

标每亩平均收入达15万元，从而可以实现土地更为集约利用的高水平国土整治。据统计，全市可增加后备建设用地达65万亩，相当于年占征用耕地数量的十几倍。这说明，在征地制度之内也具有增加农民和农村收入的巨大潜力。

本报告认为，无论是土地整治还是村庄整治，都是在现行土地制度框架内发生的，是为征地服务并取决于征地总规模。但是，这些做法增加了传统征地制的弹性。首先，原来的国家征地没有商量和选择的余地，靠国家行政力强制执行，而土地整治与村庄整治，如果条件不优惠，就不能吸引农民和村庄参加；其次，农民和农村通过新增土地指标的交换，在不减少农村土地数量的条件下，可分享小部分城市地价，改善了原征地制的分配特性。

三、探非征地框架下的城市与工业建设

像很多城市化、工业化急速发展的地方一样，成都也出现了很多未经征地、在农村集体土地上发展城市与工业项目的事例。如何处理这些自发的“法外现象”？是听之任之，或屡禁不止？还是仔细甄别、区别对待，从“无序”中仔细寻找秩序重建的因素，把某些法外的合理行为主动纳入法内？让我们来看几个案例。

案例1、集体土地上的民营工业园。地处青羊区和双流县的蛟龙工业港，是建立在集体土地上的一个总面积达5平方公里的民营工业园。其基本模式是由工业园向农民集体承租土地，投资建设标准工业厂房后,再出租给中小企业。由于每月付一些租金就可以用厂房，蛟龙模式受大批中小企业的欢迎。至2009年初，该园区已引入500多家中小企业，提供了10万就业机会，年税收超过1亿元。另一方面，被占地的农民并不像在征地制下永久失去土地的所有权，而是以年租或入股的形式，长期分享土地未来的增值。由于各方接受蛟龙模式，当地政府顺势而为，主动调整了规划，要求园区补办相关手续，基本完成了工业园的合法化。

案例2、集体土地上的经营性住房。距成都市区车程30分钟的郫县三道堰镇，是成都的水源镇，不能发展工业。在缺乏财政投入与征地指标的情况下，当地自发形成了由本地居民出地、外来户出资，合盖三、四层小楼，然后分享楼层的“开发模式”。镇政府提供规划、协调、颁证等服务，以抽取“市镇基础设施配套费”来搞基础设施，走出一条“建房兴镇”之路，整个小镇面貌焕然一新。但是，这些房产的土地使用权证，没有哪个政府机关颁发，隐含着极高的制度风险。

案例3、灾后联建。成都的灾后重建面临巨大的资金缺口。按照胡总书记关于“以城乡统筹的思路推进灾后重建”的指示，成都市出台了一系列地方政策，其中包括“城乡联建”，即让灾区以外的个人或法人机构，通过在灾区投资开发有关商业性项目，帮助受灾农户重建家园。直白的观察，就是受灾农户以部分宅基地的使用权换得联建方的建房资金；而外来投资方则在换得的土地上，按规划兴建有商业价值的经营项目。地方政府在联建中，出台政策并提供规划、建筑质量把关、颁证等服务，免取一切税费，促进了灾区重建的加快进行。对于没有投资潜力的灾区，成都则扩大上述“挂钩”的半径，以灾区重建新增的农村建设用地指标，向靠近中心城区的地方以每亩15-20万元的水平交换重建资金。成都市国土部门甚至完成如下构思：让类似三道堰的“商品房”房主，补交一笔款项来交换灾区新增建设用地指标，完成俗称“小产权房”的有条件合法化。

案例4、集体土地入市，招、拍、挂。成都市锦江区开创了集体建设用地直接入市，经招、拍、挂把农村集体建设用地流转给非集体成员用于商业用途的先河。锦江区先组织了11个村级集体的股份公司，再将农村集体建设用地的整理、开发、经营权委托给该公司，并由该公

司再次委托给区农投公司进行融资。土地在市场上挂牌出让的收益扣除了整治成本后，逐层返还最后分配给村股份公司的股东即农户。这样按统一规划实现土地的集中整治与开发，既实现了土地级差收益的最大化，又使土地收益分配相对更为平衡。2008年10月率先挂牌出让两宗地块，最终以每亩80万成交，农民和农村的收益远高于“占补平衡”或“挂钩”模式。

本报告认为，成都从实际出发，对“法外世界”的行为进行适当的区分，把符合城乡统筹、能够兼顾和协调的矛盾纳入地方政策与制度框架内给予规范的做法，表明改革征地制度可以尝试探索更多不同的路径。这些案例也显示，城市化、工业化不一定非要把农村集体土地强制征为国有土地；在农民的集体土地上，也可以推进城市化、工业化。

四、“确权”与还权赋能

由于农村集体土地所有制在农民、集体和国家之间，缺乏清楚的权利界定，并带有先天的易变、模糊与互相侵犯的惯性，因此涉及农村建设用地流转的各种形式，都包含着难以避免的风险。成都的应对之道，是为健康的改革奠定扎实的基础，这就是在全市范围内推进农村的集体土地所有权、农户使用权和全部房屋的农户所有权的确权、登记和颁证，并在全面确权的基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转，最终“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。我们认为，成都的“产改”不仅有助于规避改革中的风险，而且是为全面推进城乡统筹，奠定更可靠的制度基础。

成都在确权方面提供了可操作的创新。譬如，根据都江堰市柳街镇的试点经验，由各村民小组从村内长辈或前任干部等熟悉历史、德高望重的人当中，投票选举“村庄议事会”成员，负责确权中疑难问题的裁决。在技术上，则充分利用全国第二次国土调查的结果，加上现代版的“鱼鳞图”，用计算机技术将土地、人、房屋联系在一起，实现统一管理。这样，平均每亩土地的确权成本可控制在10元以内，为大面积完成土地所有权到组、使用权和房屋产权到户的确权登记颁证，探明了道路。在确权的基础上，再稳健地增加农民土地房屋产权的权能，启动多种形式的流转，保证农民利益不因为流转而被侵犯。

五、成都经验的完善

成都的实践包含着一个清楚的逻辑，就是从“确权”走向全面的“还权赋能”、通过农村资源的合理流转来实现农民的更高收入。不过，改革不可能一蹴而就。转型期间，“土地财政”仍然是地方政府重要的财力基础，征地仍然是城市化过程配置土地的主要途径，政府担负不同角色与职能之间的冲突仍难以完全避免。

报告认为，成都进一步的改革试验要解决以下问题。第一，普遍的、全覆盖的“确权”；第二，建立农村耕地、山林、建设用地与住房所有权-使用权流转的市场，以形成在更大范围内的价格发现机制；第三，改革土地税费制度，使政府的财政基础从单一依靠征地卖地所得，转向“普遍的资源（土地）税加合理的流转税”的新体制。

本报告最后提出进一步改革征地制度的思路：在国家征地制度的框架之内，用多种办法增加对农民的补偿，在征地制度之外谨慎地开辟集体建设用地入市的合法通道，然后逐步缩小国家征地范围，最终使市场机制在城市化进程中的土地资源配置中真正发挥基础性作用。