中国证监会派出机构监管职责规定

《中国证监会派出机构监管职责规定》

起草说明

为进一步明确派出机构监管工作职责，全面推动派出机构监管转型，结合近年来的监管实践，我们对2003年发布的《派出机构监管工作职责》（证监发〔2003〕86号）进行了全面修订，形成《中国证监会派出机构监管职责规定（征求意见稿）》（以下简称《监管职责规定》）。现就有关情况说明如下：

一、修订背景

2003年，我会发布《派出机构监管工作职责》，确立了派出机构职责的框架内容，既原则划分其工作职责边界，也在一定程度上就相关单位、部门之间的联动、协作加以规范，总体上适应了监管的要求，有利于充分发挥集中统一监管体制的优势，增强监管合力，提高监管效率。然而，随着法律法规依据的调整变化，行政审批制度改革的不断推进，我会有关业务领域规章、规范性文件的陆续制定或修改，以及私募基金、非上市公众公司等市场创新发展，10余年前发布的《派出机构监管工作职责》已与监管实际存在一定程度的脱节，不能充分适应资本市场监管所面临的新形势，派出机构实际履职过程中出现了职责边界不明确、职责内容不饱满等问题。

为进一步贯彻落实党中央、国务院在新时期提出的加快转变政府职能、深化行政体制改革等重大决策，大力推进我会监管转型，有效实现从事前管制到加强事中事后监管的监管重心转变，切实解决监管实践中存在的现实问题，有必要对《派出机构监管工作职责》进行全面修订，调整派出机构职责配置模式，明确派出机构核心职责，从而更好地整合监管资源，发挥派出机构监管作用，提高证券期货市场监管的整体效能。

二、《监管职责规定》的主要内容

《监管职责规定》共七章、五十一条，分别为总则、日常监管、风险防范与处置、案件调查与行政处罚、投资者教育与保护、其他职责、附则。现将主要内容说明如下：

（一）总则。明确派出机构在法律、行政法规和中国证监会授权范围内，依法以自己的名义履行证券期货市场一线监管工作职责（第二条、第三条、第五条）。其职责的确立和履行，遵循职权法定、依法授权、权责统一、公开透明、公平公正的原则。除法律、行政法规明确规定外，由中国证监会规章授权。监管职责事项涉及中国证监会职能部门、派出机构、证券期货交易场所、证券登记结算机构、行业协会等的协调配合，需要做出具体安排的，由中国证监会制定工作规程（第四条）。此外，原则规定派出机构在履职过程中应与中国证监会其他派出机构、自律组织、地方人民政府相关部门、其他金融监管机构的派出机构等建立沟通协作机制（第六条至第七条）。

（二）日常监管。明确派出机构根据法律、行政法规规定以及中国证监会的授权开展行政许可相关工作（第八条）。同时，突出以信息披露为核心，以问题和风险为导向，形成对不同性质主体从事同一性质行为的统一监管，强化对各类市场主体的差异化检查，进一步提升检查的功能性。具体而言，规定派出机构对资本市场相关市场主体实施检查，检查的事项可以包括市场主体的信息披露、治理情况、内部控制、经营规范、执业活动等，具体检查事项由派出机构依照法律、行政法规和中国证监会规定予以确定（第九条、第十条）。派出机构根据中国证监会发布的有关办法和规程，结合辖区实际情况，制定具体检查方案并实施（第十一条）。明确派出机构负责按照规定接收相关市场主体报送的业务、财务等备案、报告材料，进行审阅分析（第十二条）。此外，对采取监管措施、立案查处或移送司法机关等情形作了衔接规定（第十三条）。

（三）风险防范与处置。规定派出机构以风险和问题为导向开展信息的搜集和分析工作，加强对市场的动态监测监控，督促市场主体提高防范和化解风险的能力（第十四条）。按照《证券法》、《证券投资基金法》、《期货交易管理条例》、《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》等法律、行政法规，以及国务院有关规定，明确派出机构在证券期货经营机构、上市公司、非上市公众公司、债券违约、区域性股权市场、非法证券期货活动等风险防范和处置方面的监管职责（第十五条至第二十四条）。

以风险防范与处置为有效手段，切实维护资本市场公开、公平、公正，维护投资者特别是中小投资者合法权益，促进辖区资本市场健康发展。

（四）案件调查与行政处罚。以对违法违规行为零容忍为原则，扩展派出机构立案调查和协查工作职责，完善案件调查工作机制，明确派出机构负责管辖范围内案件的审理、听证工作等，提高监管的权威性和震慑力（第二十五条、第二十六条、第二十九条）。对达到刑事案件立案追诉标准的案件，派出机构应当按照规定自行或者报中国证监会向公安机关履行移送程序（第二十七条）。案件调查过程中，依法采取冻结、查封、限制被调查事件当事人证券买卖等强制措施的，派出机构按照规定负责实施（第二十八条）。派出机构负责按照规定实施有关行政处罚案件法律文书送达、处罚执行等工作（第三十条、第三十一条）。

（五）投资者教育与保护。规定派出机构负责督促证券期货经营机构落实投资者适当性管理制度（第三十二条）。派出机构负责组织、推动投资者教育相关工作，并建立常态化投资者意见征求机制（第三十三条至第三十四条）。派出机构还负责建立辖区投资者合法权益保障检查机制，开展投诉处理相关工作以及推动建立完善多元化纠纷解决机制（第三十五条至第三十六条）。

（六）其他职责。派出机构负责按照规定履行发展创新、统计调查、诚信建设、信访举报事项处理、信息公开、法律事务、舆情监测等职责（第三十七条至第四十五条、第四十七条、第四

十八条）。派出机构还应当与公安、司法机关等国家机关建立监管协助机制（第四十六条）。

（七）附则。明确本规定所称派出机构，是指中国证监会派驻各省、自治区、直辖市和计划单列市的监管局。中国证监会证券监管专员办事处的职责，另行制定（第四十九条）。

三、需要说明的几个问题

（一）关于《监管职责规定》的定位

《监管职责规定》首要定位于派出机构落实辖区监管责任制、做好一线监管工作的重要基础性文件，突出对派出机构授权的基本要求，集中解决派出机构“做什么”的问题。对于“怎么做”的问题，应按照《监管职责规定》确立的原则和框架，在不突破实体法规范的前提下，由中国证监会出台相应的工作规程及其他指引性文件，对派出机构履职的程序、方法等具体事项作进一步规定，从而构建分工有序、层次分明的派出机构监管职责文件体系。第二，《监管职责规定》是对实体规范规定的派出机构现有职责的综合和归纳，是对同一类型监管职责的抽象提炼，其立足于更好地落实实体法规定，并不解决实体规范问题，不对实体法进行扩张或限缩。第三，《监管职责规定》侧重于原则性、指导性，既要尽可能明确现有职责，又要在当前监管转型不断推进的形势下保持一定的包容性和前瞻性，为今后派出机构职责调整预留合理的空间。

（二）关于职责配置的基本原则和路径选择

中国证监会监管职责来源于法律、行政法规的赋权，中国证

监会派出机构的职责配置除少数是由行政法规的相关条款直接配置外，法律、行政法规授权中国证监会进行规定。对派出机构职责配置的现行模式是以监管对象和业务领域为导向，即以某一类主体或领域的许可、核查、日常监管等措施笼统设置为一条职责。从职责配置的规律特点看，还有以监管行为类型为导向的配置模式，即主要按照对不同监管对象和市场主体的检查监督、风险防范与处置、调查、处罚等行政行为，配置派出机构的职责。在对上述两种配置模式进行综合分析、权衡利弊的基础上，考虑到以监管行为类型为导向配置职责更能适应资本市场主体类型和数量增加、业务和结构复杂、交易品种和方式多元、跨市场交易便捷、创新发展快的趋势，有利于从机制上体现派出机构对新情况新问题行使监管职责的包容性和适应性，切实将监管模式从碎片化、分割式监管向共享式、功能型监管转变，提高监管效能，推动监管目标整体实现，本次修订将派出机构职责配置模式由以监管对象类型为导向调整为以监管行为类型为导向。