我国公共服务设施规划研究综述

我国公共服务设施规划研究综述

于敬

【摘要】公共服务设施是承载公共服务的空间载体，是保障社会正常运转的重要组成部分，其规划布局的合理和均等化发展对于推动城乡统筹、一体化发展具有非常重要的现实意义。十八大报告中明确提出“十二五”期间“基本公共服务均等化总体实现”，“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。公共服务设施规划关系到广大人民群众的切身利益，以及城市整体空间结构的优化调整，因此日益受到社会关注。及时对我国现有的公共设施规划研究进行归纳整理，总结其中的经验，深入分析公共服务设施规划面临的新问题，对进一步推进公共服务资源均等化，实现公共服务资源优化配置具有重要的现实意义和深远的历史。

【关键词】公共服务设施；均等化；研究综述

1．基本概念与内涵

目前，在我国一般认为“公共服务设施”是由“公共”“服务”“设施”三个词语组成，或者是由“公共服务”与“设施”两个词语构成，是这些词语含义的整合1。但在《辞海》《中国大百科全书》或维基百科中，并没有“公共服务设施”或“公共服务”的词条，与之相关的中文词条包括“公共事业”“公共产品”“基础设施”等。与之相关的英文词条包括“public service”2以及“infrastructure”3，前者不仅指基础设施建设、公共工程等有形的公共物品，还包括提供无形的诸如社会治安、环境保护等一切社会公共事务的管理活动；而后者则专指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施4。

1.1 公共服务

“公共服务”是一个涵义广泛的概念，有着丰富的经济学、管理学和法学基础，不同国家或经济组织对公共服务的界定都不相同，其概念和范围也随时代发展而变化。

1928年法国法学家Duguit在其著作中定义“公共服务”指“所有要完成的活动都应当由政府提供保障、进行安排和监督”。在法国，公共服务涵盖所有涉及大众利益的事物，因此是一项特定的法律制度。同时，公共服务也有其意识形态的内容，分为三大类：主权服务，与国家传统职能相吻合；社会和文化服务，主要包括教育、卫生、社会保障、社会救济和文化活动；经济服务，法律上成为工商公共服务（SPIC）5。公共服务运行的基本原则是连续性原则、平等原则以及公共服务满足需求或适应需求原则。

2004年5月欧共体委员会通过了《关于共同利益服务的白皮书》6，提出了欧盟促进高质量的共同利益服务的发展策略，目标关键是确保欧盟所有公民和企业都有权使用高品质的、可负担得起的共同利益的服务。“共同利益服务”已成为欧盟意义上的公共服务概念，包

括了市场服务和非市场服务。

在美国，“公共服务”在英文词典里有三个解释：公用事业7、公益服务、公职或公务。在法律上并没有对“公共服务”的范围直接界定，而“公共事业”这个概念的使用和发展也是极不统一的。

在我国，学者普遍认同“公共服务”是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障，关系到千家万户利益具有较强公众受益性和普遍性的社会服务。“公共服务”可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务四大类。

1.2 基本公共服务

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次界定了“基本公共服务”的概念，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。

“基本公共服务范围”，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

“基本公共服务标准”，指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。

“基本公共服务体系”，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

1.3 基本公共服务均等化

“基本公共服务均等化”指全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。8

基本公共服务均等化包括八大领域，即公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育。

根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，“十二五”时期覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年全面实现小康社会奋斗目标的时候，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务的差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。

保障基本公共服务均等化的政策措施主要有三方面：一是明确提出要统筹城乡基本公共服务体系建设，要以服务半径、服务人口为基本依据，制定实施城乡统一的基本公共服务设

施配置和建设标准，推进城乡基本公共服务制度衔接；二是统筹区域基本公共服务发展；三是加大对弱势群体基本公共服务的保障力度。

1.4 公共服务设施

目前，我国规划业内涉及到“公共服务设施”或“公共设施”概念的国家标准共有四个。

2002年版《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）中定义“公共服务设施是居住区配建设施的总称”，分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务（居委会、社区服务中心、老年设施等）、市政公用、行政管理及其他八类。

《镇规划标准》(GB50188—2007)中将“公共设施”按其使用性质分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场六类。

《城市公共设施规划规范》（GB50442—2008）中定义“城市公共设施用地”指在城市总体规划中的行政办公、商业金融、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研设计、社会福利共七类用地的统称。

《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）中“公共管理与公共服务设施用地”（A），指政府控制以保障基础民生需求的服务设施，一般为非营利的公益性设施用地，分为行政办公用地（A1）、文化设施用地（A2）、教育科研用地（A3）、体育用地（A4）、医疗卫生用地（A5）、社会福利用地（A6）、文物古迹用地（A7）、外事用地（A8）、宗教用地（A9）九大类。

1.5 规划研究对象

综上分析，在基本公共服务均等化的国家战略背景下，城乡规划所涉及的对公共服务设施概念，是包括基础公共教育、社会服务、医疗卫生、公共文化体育等内容在内的具体设施规划，其研究内容和防线除继续关注空间规划部分，还应纳入理论研究、体制保障等内容。

2．我国公共服务设施规划研究文献分析

本文通过中国城市规划知识仓库9以“公共服务设施”为检索词对题名进行检索，剔除CCPD报纸库，共检索到2002年1月至2012年12月的相关文章165篇10，并以此为基础进行数据和内容分析。

2.1 研究现状

2.1.1 研究起步较晚，被动跟随国家政策发展

以2002年为界，通过CCPD可检索到之前关于公共服务设施规划的相关文章共5篇。其中，最早的文章为《关于修订北京市居住区公共服务设施配备建设指标的基本思路》，发表于1995年《北京规划建设》第二期。相比于西方国家最早对公共设施的研究晚了近一世纪。11

2002年共有3篇相关文章发表在核心期刊上，公共设施规划开始受到关注。同年，北京市公布实施了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》，成为我国较早出台的公共服务设施地方标准。

从“历年文章数量分析”柱状图上可以看出，在2006年和2010年相关研究文章出现了两次快速增长，对比国家政策不难发现其中的原因。1993年民政部联合14个部委发出的《关于加快社区服务业的意见》，开启了我国对公共服务设施的研究。2006年是“十一五”规划的起始年，“十一五”规划中将“基本公共服务明显加强”作为经济社会发展的主要目标之一。2007年十六届六中全会以及十七大报告均把基本公共服务均等化放在了重要位置。2010年十七届五中全会上将“加强社会事业建设建立基本公共服务体系”作为“十二五”期间的十大任务之一。2011年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的发布实施，以及2012年十八

大报告则进一步明确了建立和健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化作为我国未来发展重要议题的组成部分。

2.1.2 侧重实证分析，基础理论、方法研究滞后

与西方国家相比，我国学者对公共服务设施的研究在内容和方法上还相对滞后。国外学者的研究已经涵盖了设施配置模式研究12、设施空间优化配置研究13、规划决策支持系统研究14、设施配置评价研究15。在过去11年的公共设施研究文章中，近半数（81篇）文章或以某一片区、或以某一城市为例进行分析研究，在21篇博、硕士论文中实例研究的文章也有9篇之多。相对于文章的较强针对性，其具有的普遍意义则存在一定欠缺。

为频繁。由此不难看出研究的三个特点：一是研究关注国家政策动态和社会发展热点，均等化研究日益深入，文章比例超过总数的；二是“社区”或“居住区”是主要研究对象，以此为定语的研究文章超过25%；三是研究是始终以空间布局规划为基础，并以此作为研究的出发点和落脚点。

目前，我国现行的关于公共服务设施的国家标准主要包括《城市公共设施规划规范》（GB50442—2008）和《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）中的一部分。前者只对大类16进行了控制，而后者建立在早期的居住区规划理论基础上，面对目前大规模的社区建设和居民不断提高的服务需求，适应性明显不足。

作为我国较早关注住区配套设施研究的学者，赵民教授在《居住区配套公建配建指标体系研究》（2002年）一文中指出：“分级配套”和“千人指标”无法兼顾到不同群体对于配套设施的多样化的要求，明显已经不适应我国当前的社会经济的发展。清华大学贺静（2007年）的博士后出站报告《北京城市边缘新建住区商业配套服务设施调研报告——兼论现行“千人指标”的若干问题》也指出利用“千人指标”为不同规模住区配置商业设施时都存在控制失灵问题。

因此，2000年以来，北京（2002年、2006年）、上海（2000年、2002年、2005年、2006年）、南京（2006年）、厦门（2007年）、无锡（2008年）、杭州（2009年）等城市均出台了地方性公共服务设施的法规和规范，在公共服务设施的分级分类、设施内容和指标规定等方面与国家标准差异较大。和国家标准相比，地方标准的制定呈现出以下特点：（1）各地方指标体系的框架和公建分类与国标基本一致。（2）简化与繁化的倾向同时存在。如上海建立了比国标更为完善的公共服务设施体系；厦门则只控制公益性配套设施，放松或取消了市场调节类的商业金融等设施的控制。（3）各地方指标体系在指标标准上有所差别，但都大大提高了中小学的建设标准，比国标提高将近一倍。（4）多数地方指标考虑到社区建设以及配套设施的社会管理模式，以街道社区、基层社区代替居住区和居住小区。（5）有些地方指标的制

定存在拍脑袋和互相抄袭的问题，缺乏深入分析和批判性观点，指标体系的地方化模式和相关研究成果都缺少突破性进展。

2.2.2 借鉴西方区位理论建立公共服务设施空间模式

我国公共服务设施的发展与西方发达国家相比，在体制基础和发展进程等方面存在着根本性的区别。因此，我国学者对西方成功经验的研究主要集中在区位理论下的空间公平和可达性方面。区位理论为确定公共服务设施模型提供了定量分析的方法，更适合于在一个较大范围内确定各种公共设施的定位，在某一个尺度有限的封闭住区范围内则无法发挥它的优势。

方远平、闫小培合著的《大都市服务业区位理论与实证研究》（2008年）一书中对西方公共服务设施区位理论的发展进行了评述，指出西方关于公共服务设施的区位理论研究已经度过了注重数学模型定量研究的时代，目前进入了后数量化时代，特征是从定量研究转向定性分析，偏重人文色彩的因素影响，例如政治、国家、阶层因素的影响。

吴忆凡在硕士论文《当代住宅区规划中公共服务设施规划模式初探》（2008年）中归纳了3种住区公共服务设施规划模式：沿周边道路布置，商业街模式，公共服务设施带模式。其中，公共服务设施带模式采纳了公共设施区位理论的最新观点。论文没有明确提出住区模式与公共服务设施布局之间的关联，其中提出的布局原则和空间模式在小街坊住区模式下更易于实现。

2.2.3 经济属性分类以及建设方式的探讨

随着我国住房制度的改革，商品房住区成为主流，在政府财力和管理能力不足的情况下，公共服务设施建设和管理的任务交给开发商，成为解决住区公共服务设施的权宜之计。公共服务设施的经济属性与产权有着本质关联，《中华人民共和国物权法》的出台，明确了公共服务设施的产权主体，由此也明晰了其建设主体及建设方式。

何剑枫在《京沪两地居住配套公共服务设施建设方式比较》（2006年）一文中指出政府通常可以采取统一支付，从土地出让金中预留配套建设费，单独收取配套设施建设费纳入政府统一建立的专项帐户；开发商无偿配建等多种方式用以提供公共（或准公共）产品。由于地方财政能力有限，由政府统一支付的方式虽最简单，但目前在我国实现的难度很大。建立统一的专用账户，专款专用，则能使政府完全承担起提供居住区公共配套设施的责任和义务，提高居民的满意度。

刘小波在博士论文《我国城市小街坊住区公共服务设施主要问题研究》（2010年）中将我国住区公共服务设施的管理根据管理主体不同分为以下几种：居民通过物业管理公司进行的自治管理，市场化及行业化的运营管理，由政府主导的公益性设施的运营管理。作者认为住区配套设施中的医疗卫生、文化体育、社区服务、行政管理等公益性设施的管理应以政府为主，商业设施中的菜市场属于微利的商业设施，也应受到政府部门的扶持。

2.3 主要问题

综上所述，某种程度上可以说我国学者对公共服务设施的关注和研究源于社会制度转型和政府职能的转变，市场化、城镇化、工业化发展带来的重大变革，以及国家政策的不断调整、明晰和重视。目前，经济的快速发展在某种程度上掩盖了社会公平问题。建立和健全基本公共服务体系，与人民切身利益有直接关系的公共服务设施均等化的重要性也日益显现。这种背景下，关于公共服务设施的研究则暴露出很多问题亟待解决。

2.3.1 公共服务设施的概念和研究范畴尚不明确

在城乡规划法律法规和技术标准中，由于各规范制定时间的差异，对相关概念及指标体系内容都存在着较大差别。特别是在新版《城市用地分类与规划建设用地标准》出台后，这种情况更为突出，亟待对各规范进行统一和整合。

2.3.2 公共服务设施规划编制技术方法存在缺陷

我国对公共服务设施的研究还处在定量研究阶段，且未能在区位理论指导下建立起具有普遍适用的数学模型，更忽视了政治、阶层等人文因素的影响，缺乏定性研究的内容。公共服务设施规划在规划布局上，仍简单、机械的根据“千人指标”和“服务半径”作为配置标准确定服务设施的选址和规模。忽略了不同城市空间中居住人群的需求差异，从而影响了公共设施的使用效率。

2.3.3 关注设施空间的规划研究而忽略了非设施体系的构建

如前所述，公共服务体系构建既包括设施体系，也包括非设施体系。以往的研究多以设施的配建标准和空间布局为主，而忽略对了对非设施体系的构建研究。特别是改革开放以来，随着我国政府职能的转变，公共服务及城市公共设施限于体制障碍约束，已不能满足不同阶层人群对公共服务设施的需求，制约了“社会公共服务均等化”目标实现。

3．公共服务设施规划研究方向预测

3.1 以人为本，城市转型下更具有针对性的公共服务设施供给

未来对公共服务设施的研究必须要以城乡空间异化为着眼点，以社区为基本单位，通过对不同社区内人口构成特征（人口密度、年龄结构、受教育程度等）的分析，将不同类型的社区与城乡的空间构成分布对应，概括出不同的社区类型，如城中村、老城区、新城区、产业区、小城镇、农村社区等。以此为基础，研究基本公共服务设施空间分布形态由空间均衡转向社会分异的实际需求，对基本公共服务设施的空间分布进行社会生态学分析，研究不同阶层社会群体居住单元的公共服务设施配套及可达性存在的差异，并总结出相对应的基本特征。根据不同社区类型对基本公共服务设施的需求特征，对现有基本公共服务设施指标体系进行修正。内容包括：设施项目的增减，以及对配置指标的确定。

3.2 普惠为本，推进公共服务设施供给由空间公平性向使用有效性转变

公共服务需求的全面增长与基本公共服务供给不足之间的矛盾正日益突出，空间上的不均衡与受益人群上的不均衡共同制约公共资源的有效供给。借鉴国外已相对成熟的区位理论，采用数量模型，分析城市公共设施的空间布局规律以及选址权衡；从不同人群的需求、社会正义、危险性设施布置方面，进一步地从设施的形式、服务半径、可达性、外部性等角度，分析公共设施的选址和布局，对公共设施配置在社会上的成本效益分配及设施的分类进行分析，成为未来研究的主要内容之一。

3.3 创新机制，建立长效体制推动基本公共服务设施体系的良性运作

公共服务设施的供给机制是实现均等化的重要前提，涉及资金来源及其相关主体的责权利关系。随着我国社会体制的改革，城乡管理结构已从单位管理转变为社会管理，公共设施的供给模式也随之发生变化，地方政府成为基本公共服务设施供给、管理的主体。随着人民对公共服务设施需求的日益提高，以及政府职能的进一步转变，理顺公共服务设施供给与各级政府的事权和财权关系，创新公共财政制度、探索市场经济下的共建民营、委托管理、购买服务等多种方式的供给机制和模式，是保证公共服务设施有效供给的重要前提。

注释：

[1]来源于百度百科，https://www.360docs.net/doc/217898397.html,/view/2139639.htm。

[2]public service：1 a service that is performed for the benefit of the public or its institutions；2 employment within a government system (especially in the civil service).

[3]Infrastructure：1 the basic structure or features of a system or organization；2 the stock of basic facilities and capital equipment needed for the functioning of a country or area。

[4]来源于维基百科，https://www.360docs.net/doc/217898397.html,。

[5]祁欢，公共服务的概念及其发展对反垄断法豁免制度的影响，国际法学研究网，https://www.360docs.net/doc/217898397.html,。

[6]a White Paper on services of general interest，[COM(2004)374 final]。

[7]Public utility，也有人译作公共行业、公共部门或公共服务行业，至今没有一个规范、明确、统一的规定。

[8]摘自《国家基本公共服务体系“十二五”规划》第一章第一节。

[9]China City Planning Knowledge Database，简称CCPD。

[10]文章以区域和整体公共设施为检索范围，不包括以教育、医疗、养老、文体等各类单项设施为研究内容的文章。

[11]“美国学者戴蒙德是国外最早关注公共服务设施配置研究的学者之一，他在1912年参加一次规划设计竞赛中首次提出了公共服务设施配置的思想。”孙德芳、沈山，国内外公共服务设施配置研究进展，1002－2031(2012)09－0027－07，城市问题。

[12]主要从设施配置的资金来源、覆盖群体、管理机制等方面分析。

[13]涉及到设施的布局、选址和区位等，受设施可达性、服务域等因素影响，借助GIS或区位理论进行研究。

[14]综合利用GIS与数量地理方法将GIS的数据处理、地图显示功能与区位模型在解决最优区位问题方面的空间分析能力相结合，建立一个集成式的规划决策支持系统，使模型运算结果得以直观、清晰地表达出来。

[15]针对公平与效率、社会效益、设施配置绩效评价等方面进行研究。

[16]包括行政办公、商业金融、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研设计、社会福利共七类用地。

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作者简介：于敬，（1979—），女，本科，浙江省城乡规划设计研究院，高级规划师。