资源环境审计若干问题分析
目 录
1 引言 1
1．1 研究背景 1
1．2 研究意义 1
2 资源环境审计概述 1
2．1 资源环境审计的概念 1
2．2 资源环境审计的对象 2
2．3 资源环境审计的内容 2
2．4 资源环境审计的主要组织方式 3
3 资源环境审计发展现状 3
3．1 近年来取得成果 3
3．2 国家治理背景下的资源环境审计 4
3．3 基层审计机关工作开展情况 6
3．4 建设性作用：以上海市为例 7
4 资源环境审计存在的问题和不足 8
4．1 对其重要性认识不够 8
4．2 审计领域较狭窄 8
4．3 缺乏专业技术人才 9
4．4 相关法律法规体系、评价体系不完善 10
5 完善资源环境审计的建议 10
5．1 多部门合作确立战略地位 10
5．2 逐步扩大资源环境审计领域，提升影响力 11
5．3 加大专业人才培养力度 11
5．4 建立起科学系统的评估规范 12
结论 13
致谢 14
参考文献 15
摘要
随着资源环境问题的日益凸显，资源环境审计作为现代审计的重要内容被开始逐渐受到大众关注，吸引政府各部门和学术界的重视和研究。作为控制环境污染、遏制生态恶化趋势、提高资源利用率的有效监督手段，自审计署在2009年出台《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》以来，资源环境审计在推动政府资源环境政策和举措的实施，担当实践“绿色”新发展理念的历史责任中的重要性和必要性在当前严峻的资源环境形势下显得愈发不可忽视。然而，在经济高速发展的今天，国家和社会对资源环境审计的了解和接受程度远远达不到其重要战略地位的要求。本文从这一点入手，首先简要介绍了资源环境审计的相关概念和内容，通过近年来政府审计在资源环境方面的工作开展，总结目前我国资源环境审计的成果和不足，由此分析问题和提出相应解决对策，为尚不算成熟的资源环境审计研究提出自己的思考。
关键词 资源环境审计；审计；环境审计
Title Analysis on Resources and Environmental Auditing
Abstract:
As an important content of modern auditing, Resources and Environmental Auditing is gradually by the public's attention with increasingly highlight problem of resources and environment. As a major initiative of effective pollution control to curb the trend of ecological environment deterioration and important means of sustainable development strategy, it has been becoming grave auditing work under current situation to fully aware of the importance and urgency of Resources and Environmental Auditing, actively strengthen the Resources and Environmental Auditing work and take on historical responsibility of the sustainable development of society since the Auditing Office ban Opinions on Strengthening Resources and Environmental Auditing. However, in today's high-speed economic development, the state and society
’s understanding and acceptance of Auditing of Resources and Environment is far short of the requirements of its important strategic position. This article obtains from this point and introduces related concepts and contents of Resources and Environmental Auditing first. In the aspect of government work in recent years, this paper summarizes the achievements and disadvantages of current Resources Environmental Auditing in our country, analyses problems and puts forward the countermeasures to solve these problems and puts forward my own thinking for its immature study for now.
Keywords: Resources and environmental auditing; Auditing; Environmental auditing
1 引言
1．1 研究背景
出于促进审计工作在资源利用和环境保护领域作用的发挥，帮助各国进行资源环境审计交流与合作的目的，在1992年举办的联合国环境与发展大会的指示下，世界审计组织（INTOSAI）成立了环境审计工作组（WGEA）。根据世界审计组织环境审计工作组关于各区域审计组织应分别设立地区环境审计工作组的要求，亚洲审计组织环境审计委员会于2000年10月成立，中国审计署当选主席单位，并自然成为WGEA的成员。2002年3月，中国审计署又被其新成立的指导委员会吸纳为成员。总体而言，我国在国际上跟上了资源环境审计的发展进程和步伐，但由于起步稍落后于西方国家，导致我国最高审计机关在世界审计组织的话语权相对不够，因而更需要加强对当前还相对空白的资源环境审计领域的理论研究，为实践探索打下坚实的立论基础并提出指导意见。
1．2 研究意义
资源环境审计作为现代审计的重要内容，伴随着五大新发展理念之一的“绿色”理念的提出，在审计乃至所有经济活动中的重要地位日益凸显。随着我国经济社会的高速发展，社会已将目光越来越多地转移到提高资源利用率和加强环境保护上，加上此前已经取得的资源环境保护成果也使得“先污染后治理”的老路显得愈发过时与不可行，这正与资源环境审计的目的不谋而合。近年来资源环境的治理、保护已初具成效，逐步形成系统和科学的方法，为资源环境审计的进一步发展和确立战略性地位打下了坚实的基础，也提出了更高的要求；而经济发展进入新常态的新经济形势，也为资源环境审计提供了难得的发展机遇及平台。因此，对资源环境审计的研究和思考能直接推动资源环境审计行业的发展进步，继而获得资源环境保护及经济发展两大方面的双赢。
2 资源环境审计概述
资源环境审计在我国开展的时间不长（1998年才真正开始），可以说无论是在政府各级审计机关还是学术研究领域，对其重视程度和探讨深度都远远不够，遑论企业资源环境审计业务的开展。到目前为止
，各界对资源环境审计概念的辨析仍存在不少争议，以下试图作出一种概念内容的整理总结，使得后文相关问题的论述具备严谨的立论基础。
2．1 资源环境审计的概念
资源环境审计，是指审计机关为了促进生态文明建设和服务引领全局的五大发展理念，依法对各级政府和各相关企业、事业单位中与资源环境有关的财政、财务收支及相关管理活动进行审计监督，主要表现为对各项资源环境相关的财务经济管理活动的真实性、合法性和效益性进行事前、事中和事后的独立性审查。
资源审计，顾名思义是指为了维护国家资源安全而开展的审计。其中指的资源，是拓展的自然资源概念，如除了矿产资源、水资源等能源审计项目外，还有对土地、森林等自然资源的开发、利用和保护项目的审计。环境审计是为了促进政府实施生态文明建设战略对有关环境保护管理的经济活动进行审计（监督、评价和鉴证等工作）。
2．2 资源环境审计的对象
鉴于我国资源管理和环保工作开展的实际情况，资源环境审计自然而然地分为资源审计和环境审计两个部分。
（1）资源审计的对象
主要是国土资源、水利、海洋、林业、农业等行政部门和事业单位，它们在各级主管政府和机关中承担资源管理职能，以及社会上从事资源勘查、开发、利用、保护的企业。
（2）环境审计的对象
主要是环保、卫生、建设、渔业、交通等行政部门和事业单位，它们在各级主管政府和机关中承担环境保护与污染防治监督职能，以及社会上开展对生活、生态环境产生直接影响的活动的企业。
2．3 资源环境审计的内容
资源审计主要包括土地、矿产、森林、水资源等的保护、开发利用和能源节约利用，以及与此相关的资金征管情况审计。环境审计主要包括水、大气、固体废弃物、重金属等污染物的污染防治审计、污染物减排审计，及相关资金征管情况等内容。总体来看，资源审计和环境审计的关注重点均落脚在资金、政策、管理、项目四个方面的内容：
（1）资源环境资金征收、管理和使用情况。其中包括政府财政资金和各部门机构资源环境专项资金、基金等。
（2）资源环境政策执行情况。包括政府和国家审计署制定的资源环保相关政策措施是否完善，落实到各地方单位后执行是否到位，最终是否达到各项政策指标等。
（3）相关政府主管部门和企业、事业单位在资源管理和环境保护方面的责任履行情况。包括有关法律和行政法规规定的相应监督和服务责任的履行，以及实施各项具体措施取得的成效情况。
（4）重大资源管理和环境保护项目运行情况。包括项目前期准备的立项、投
资、建设等工作和形成的管理、运行效果，以及考察非资源环保项目对生态造成的影响等。
2．4 资源环境审计的主要组织方式
资源环境审计的组织方式除了具备常规审计组织方式的特点和作用外，还具有以下显著特色。
（1）整体工作格局
审计机关出于适应我国资源环保工作涉及面广、牵涉部门多和管理难度大的客观需要，从不同角度、采取多种方式对资源环境问题进行审计，按专业对审计部门进行了划分，以便组织各专业审计活动。形成分部门专业审计各司其职，上级统筹规划的整体性工作格局。
（2）合作审计方式
各相邻地区审计机关通过开展包括联合审计、平行审计和协作审计在内的各种合作审计方式，以期解决跨界污染治理、生态保护等问题。该组织方式有助于促进各地方审计机关之间工作经验的分享和合作能力的提高，促使各区域跨界合作共同解决资源环境问题。
3 资源环境审计发展现状
我国审计机关从成立初期就开始了对资源环境审计的探索，中华人民共和国审计署下设资源环境审计司。审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中更是将资源环境审计列为六大审计类型（财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计、资源环境审计和涉外审计）之一。
3．1 近年来取得成果
通过近十年的探索发展，资源环境审计在以下生态方面取得了实际进展，解决了不小的资源环保问题。
（1）对重点流域水环境状况的审计，揭示水污染防治规划落实不到位、处理污染水源能力不足、重点监控企业排放不达标等问题，提出完善水环境保护相关政策法规的建议。
（2）开展土地资源审计，披露某些县市违法违规批地供地用地、违反耕地保护制度、未落实保障性安居工程供地等问题，促进了土地市场秩序的清理整顿，为国土资源管理部门健全完善土地资源管理制度和加强耕地保护工作提供了思路。
（3）开展节能减排审计，揭示节能减排资金征收管理和使用中存在的突出问题，利用国家改革优惠政策达到加快淘汰落后产能、促进各相关企业转型升级的目的，建立健全节能减排工作考核制度等。
（4）开展退耕还林工程审计，揭示开展退耕还林工作中面临的难题和窘境，坚守保护耕地红线的立场，贯彻落实生态环境建设。
（5）开展天然林保护工程审计，揭示屡禁屡犯的滥砍滥伐林木行为及森林后备资源受到严重威胁等突出问题，促进了生态环境重点工程建设等，引发相关部门对后续资源保护工作计划安排的重视与思考。
（6）开展矿产资源审计，揭示勘查开采过程中存在的违规审批、转让矿业权等问题，大力打击开矿采矿活动中的违
法违规行为。
3．2 国家治理背景下的资源环境审计
3.2.1 我国资源环境审计的发展历程
近三十年来，我国资源环境审计工作逐步开展，通过积极加入各类世界审计组织，以及向西方领先国家学习的方式，力图跟随资源环境审计的发展浪潮。我国资源环境审计工作的开展先后经历了起步、探索、发展三个阶段。
（1）起步阶段（1983至1997年）
起步阶段尚未明确提出“资源环境审计”的概念。但国家审计机关自成立开始就开始了对资源环境审计的试点，其审计活动的开展主要围绕各类项目中对环境保护资金的审计展开。
（2）探索阶段（1998年至2002年）
作为国内第一篇研究资源环境审计问题的专门文献，褚文华的《浅谈经济建设和资源环境审计的几个问题》于1998年3月发表于期刊《商业研究》。同年，国家审计署下设立了农业与资源环保审计司，负责组织开展资源环境审计工作。各地方审计机关也都应上级部门要求陆续成立了资源环境审计有关机构。这一年我国资源环境审计开创了一个新的发展局面。
2000年，时任国家审计署署长的李金华审计长当选为亚洲审计组织环境审计委员会主席。2002年，中国审计署入选INTOSAI环境审计委员会执委会，被纳入其15个成员国单位之一，自此中国最高审计机关在资源环境审计领域活动的开展逐步活跃于国际舞台。
（3）发展阶段（2003年至今）
审计署于2003年成立了环境审计协调领导机构，标志着相关行业审计从组织资源环境专业审计角度开展工作的开始，资源环境审计工作逐渐呈现出多元化态势，成为一项系统性的审计工作。
与此同时，各职能部门自上而下积极开展资源环境审计实践，审计的领域从生态环境审计，逐步拓展到各项资源、污染物排放及生态环保工程建设的审计。
2008、2009年相继出台的审计工作五年发展规划和《关于加强资源环境审计工作的意见》，为全面指导全国各级审计机关、政府部门和企事业单位积极开展资源环境审计实践提供了权威依据和要求。
图1 我国资源环境审计发展历程一览
3.2.2 “十三五”规划下资源环境审计相关政策及发展
为贴合“十三五”国家经济社会发展计划，审计署制定了《“十三五”国家审计工作发展规划》，其中对资源环境审计工作的开展提出了加大审计力度以促进资源的全面节约和高效利用、加快生态环境改善等重要目标。其具体要求如下：
（1）重视重要自然资源开发利用及保护审计，以约束性指标落实和资源高效利用机制建立为目的，促进资源集约和循环利用，提高综合效益。其重点监督领域在水资源、土地、矿产、森林等相关政策制度的执行情