纳税评估知识讲解(doc 6页)

纳税评估知识讲解(doc 6页)

在征管改革逐步深入，税务内部分工越来越走向精细的今天，当税务稽查方式由普遍检查转入到以打击型为主后，税收管理和税源的正常管理的日常监控出现了一定的真空，纳税申报的真实性不容乐观，这在一定程度上影响到国家税款的及时足额入库，甚至还出现了以注册商贸企业为掩护从事虚开增值税专用发票的犯罪活动，而且他们打一枪换一个地方，事后很难追踪，等到稽查查到他们时，往往已是人去楼空。这时，税务管理机关迫切需要一种及时、正常、有效的管理手段来实施对税源的日常监控，于是，纳税评估应运而生，先是个别地区进行了一些试验，因为纳税评估在保证收入和防范犯罪方面起到了积极的作用，随着二○○一年底国税发[2 001]140号《国家税务总局关于加强商贸企业增值税纳税评估工作的通知》的颁布和执行，这项工作在全国范围内全面展开。

然而到目前为止，税务总局除了颁布了商贸企业和加油站两项具体工作的纳税评估文件和在一些其他文件中涉及到一点纳税评估的概念外，并没有能够对纳税评估的指导思想、法律定位、操作规范和考核标准等一系列基础问题作理论的总结和统一的规定，致使纳税评估工作存在先天的不足，特别是在二○○一年人大通过的《税收征管法》中对纳税评估在税务管理中的地位、纳税评估的手段、纳税人在纳税评估中所要承担的义务等基本法律没有作一个明确的界定，这就使得在实际工作中纳税评估上不着天下不着地，左右为难，左支右拙。

在下面的论述中，本文首先试图根据纳税评估的定义，向大家描述一下理想状态下的纳税评估所应该具备的客观条件，以期大家对这项工作的根本特性有一个总体的把握；其次，在目前许多条件还不具备的情况下，结合总局和省局的有关文件和规定，叙述一下纳税评估的主要做法，以及在实际工作中无可避免地存在的矛盾和显现的弊端；最后，针对当前的客观实际，对在目前条件下如何进行纳税评估工作和长期困扰难以根本解决的法律定位问题提出自己全新的思考。

一、纳税评估所应该具备的理想条件：

国家税务总局《关于加速税收征管信息化建设推行征管改革的试点工作方案》（国税发[2001]1 37号）指出“纳税评估是指利用信息化手段对纳税人申报资料的全面性和真实性进行审核，进而对纳税人依法纳税的程度和信誉等级作出评价、提出处理意见的综合性管理工作”。

从纳税评估的这个定义我们可以看到，要想对纳税人的纳税真实程度作出客观的评价，其必要的前提是对纳税人真实申报资料的全面掌握，而要做到这一点决非易事：一是税务机关尽管可以要求纳税人尽可能全面地提供生产经营资料，但所要求提供的资料越多，根据信息的不对称原理，所提供资料的人为差错和失真也越多，并且所能提供的资料源也受企业会计核算水平的制约；二是对失真的和虚假的资料分析所得出的结论往往与纳税人的纳税真实情况大相径庭而没有任何实际意义。

因此，纳税评估的深层次问题是对纳税人所提供申报资料的真实性的评价，并且由于纳税评估不能够象稽查一样有较为完备的稽查手段而主要对纳税人所提供申报资料的审核，那么在这样的条件下如何评价申报资料的真实性呢？假如我们对商品经营（包括劳务提供）的本质有所了解，就不难发现，尽管商品经营的组织形式、营销方式和商品特性千差万别，但归根及底无不表现为物流和资金流的形式，并且经营者的最终目的资金增值只有通过与其他企业物流和资金的流动才可实现，而不能如单细胞生物一样自身复制而实现增殖，因此我们只要能够掌握纳税人的外部物流和资金流，并以这些信息与纳税人自己提供的信息作一个比较应证，就可以较准

确地评价纳税人纳税的真实程度。所以在纳税评估工作中对于第三方如客户、银行、海关等资料的获得就显得尤为重要。但要做到这一点，必须具备相应的外部条件：

1、一个更为完善的税制结构。美国是以个人所得税和公司所得税为主的国家，关于美国的税制，曾经流传过一个笑话，说美国的一个公民对外宣称他已当选为美国总统，精神病专业的医生判断他的神经有问题，需住院治疗，当另一个公民宣称他已经看懂了联邦税法时，精神病专业的医生已经认为他病入膏肓无可救药了。这个笑话极言美国税制之复杂，根据我对美国的了解，这是一个极其讲究简洁和高效的国家，我开始时也难以想通他们何以把税制搞得如此复杂？但当我认真考察了他们的纳税评估（在美国叫税务审计）方法后，也不得不佩服美国人的聪明。在美国的个人所得税计算办法中，也是如公司所得税一样可以扣除耗用，不过更为灵活，这就在全社会范围内实现了以发票为形式的物流的控制，虽然他们这样做还有更多的目的，比如刺激消费和产业宏观导向等，但凭发票证明的支出可以抵减所得税无疑会是每个公民主动在商品交换中索取发票的内在动力，这比我国在某些地区试行过后又不了了之的发票摇奖办法要有效得多，也比我国的金税工程简易得多。纳税人的报税资料输入电脑后，电脑自动把一方的支出和另一方的收入进行审核比较，如果在审核过程中，发现纳税人有计算错误或申报不实者，税务部门会书面通知纳税人，要求改正或选为审计对象。

联邦税务局每年通过审计查补税款在三百亿美元以上。加州特许税务委员会通过信件催报审查纳税一项收入就达三十亿美元。应该说，美国的税务审计之所以能够有这样的成效，其根源是在于他们环环相扣的合理税制。

2、一个行之有效的给付制度。中国人民银行虽然早就规定了一定金额以上的商业往来必须通过银行汇款，但一是由于人行的督查不力；二是由于各商业银行之间的无序竞争；三是国人的支付习惯；四是人际之间的互不信任导致了这个规定形同虚设。我们看到的是大量的商业往来通过大额的现金进行着交易，这种现状让中国成为国际上犯罪组织的洗钱天堂还是小事一桩，大量的现金游离在银行监控之外，从税收的监控角度来看，使得纳税人的偷税行为难以追踪和无法确认，企业的资金流在这里如同一个暗流，里面即使汹涌澎湃在外面也看不到一点端倪。而目前发达的国家全社会实际现金使用量很少，即使是公民的个人消费除非支付小费这样极小的数额也基本通过电子货币来支付，商业往来则不管数额大小，几乎全部通过银行结算，这就使得在全社会范围内对资金的流向有了一个全面的控制，这就是为什么黑社会组织通过非法渠道得来的现金无法合法地进入正常的给付渠道而出现专门从事洗钱交易的原因。

3、一个联通内外的电脑网络。在以发票为基础的物流控制和以银行结算为主体的资金流控制已经实现的基础上，就涉及到对这些数据的有效使用，而这样大量的数据处理通过人工是不可想象的，只有借助于庞大的计算机网络体系才能实现。在税源监控的角度，这个体系至少应包含客户的接收发票信息和企业的发票开具信息；银行的全部结算资金信息；海关的进出口货物和资金信息；以及相关经济管理部门，如工商、商检、技术监督、经贸委等，并能够实现信息的实时传递和处理，这样方可以建立一个强大并有效的监控网络。

通过以上的分析，大家知道，要实现以上的条件决非易事，根据中国的国情，实行以个人所得税为主体税种并允许扣除的税制基本不可能，因此，要建立以发票为载体的对全社会的物流控制也不可实现；银行对资金的控制虽然看起来比较容易实现，但一是人口基数庞大的人群对现金使用的习惯不是朝夕可以改变的，二是我国现阶段相当于资本主义资本原始积累时期的大量无序竞争和部门之间利益壁垒的存在都有其深刻的政治和经济原因，实现起来也不容乐观；电子政府虽然呼声甚嚣尘上，但距离建成也还遥遥无期。在这样的条件下，引进在国外已经成熟的纳税评估方法，在实践的效果上大打折扣是毫不奇怪的。

零售加油站纳入增值税电子申报范围。虽然我们可以以法规的形式强制纳税人以电子形式报送我们所需的资料，但在我国目前企业的核算电算化水平还处在一个较低的层次，大量的基础信息仍然需要通过无数纳税人通过手工的方式二次录入，不产生信息的失真那真是奇了怪了，难道我们的税务干部真忍心去处罚那些连我们自己都不能完全搞懂的申报表的录入错误？

2、确定了由管理部门负责纳税评估全过程的处理程序。纳税评估的操作流程，作为总局级的，在金税二期扩展的相关讨论稿中提出一些处理办法，但总体精神，与目前省级国税部门制定的正在实施的评估工作规程基本一致。在《江苏省国家税务局增值税纳税评估工作规程（试行）》（苏国税发[2002]246号）中，把纳税评估界定为税务机关内部的管理工作，纳税评估的五个环节——资料稽核、对象确定、评估分析、评估约谈说明和评估处理的岗位设置全部定位在管理部门。并且在几个重要问题上作了一些规定：

一是纳税评估的手段，要求“增值税纳税评估工作过程中，不宜调账，不宜实地核查，也不得向纳税人发出任何形式的法律文书。”，只能足不出户，以案头稽核为主，“对纳税人报送的增值税纳税申报表、附报资料以及国税机关日常掌握的税收征管信息，按照一定的程序和方法，进行稽核、比对、分析，对纳税人一定时期内申报纳税的真实程度进行综合评估。”；

二是“凡纳税人已按期进行约谈说明，而且对税务机关提出的疑点问题已说明清楚，并同意自查补税的，由评估人员制作《增值税纳税评估拟办意见书》，并注明‘由纳税人自查后补税’的意见和估计应补交的税额。”。这是一个重要的意见，就是这条规定，赋予了纳税评估环节可以自行处理评估税款入库的权力，并且是以纳税人自查补税的形式，这就决定了纳税评估环节补缴入库的税款都不作偷税论处，这就相当于警察发现了一个小偷偷别人的钱包，责令其当即退还并且小偷也同意退还也真的退还后就不再按照治安或刑事案件处理，小偷可以立马走人；

三是规定了必须移送稽查的六个条件，在这几个条件中，除一些纳税人不配合评估程序移送稽查的设定比较容易理解也比较容易执行外，在涉及到偷税的界定上有两条：1、明显存在虚开或接受虚开增值税专用发票现象的，或者以前纳税评估时已被发现并得以纠正的问题再次发生的。

2、明显存在偷税嫌疑的。我们且不管这两条规定的可操作性有多强，单从法律的角度来说，我们知道，在《税收征收管理法》中，偷税的定义是在“税收稽查”这一章，确定纳税人少缴税款的行为是否属于偷税本来是稽查部门的责任，但在纳税评估的设定中却变成了先由管理部门自行筛选，管理部门不作偷税认定的稽查部门再也无法作偷税论处，这就在法律上留下了一个重大的漏洞或者说是陷阱，说它是漏洞是因为管理部门从此有了随意认定偷税与否的权力；说它是陷阱，管理部门的同志谁也不能保证在评估环节入库的税款就不存在偷税的嫌疑，什么时候你不经意之间得罪了谁，谁想搞你一下，保准让你吃不了兜着走，我这决非危言耸听。

三、纳税评估在实施过程中存在的主要问题：

盐城市国税局应该说在纳税评估问题上还是保持了清醒的认识，在该地区开展纳税评估之初，就在全省率先提出了《在增值税纳税评估工作中着重处理好两个关系》（江苏省国家税务局专题简报31期）的观点，在其中着重阐述了处理好计算机分析与人工分析的关系及处理好增值税纳税评估与稽查的关系，他们试图在纳税评估中能够最大化地发挥强化税收监控、促进纳税人依法如实办理纳税申报、保证国家税款及时足额入库以及提高税收征管质量和税务稽查选案准确率的作用，并尽可能防止把增值税纳税评估变成二级稽查，以免带来一些难以解决的执法责任上的困扰。但由于以上分析的原因，这项工作的开展仍然是不尽如人意的，因为对一个在理论和制度上都存在重大缺陷的工作，在实践中不管如何防范，也难以克服其深刻的内在矛盾：