房屋强制拆迁的行政法律问题

房屋强制执行的行政法律问题

姓名：肖玉婉

班级：法学1411

学号：2014122105

摘要：随着经济的发展和城市化进程的不断加快，全国各省市的房屋拆迁力度

也都在不断加大。中国人对于房屋有一种特殊的情怀，房屋和土地便是居民的生存之本。在我们国家由于种种原因，在很多时候群众与政府在房屋拆迁的问题上不能达成一致，由于房屋拆迁而引发的群众与政府之间的矛盾不断升级，因此出现了强制将居民的房屋拆迁。在此情况下，探讨在房屋拆迁的过程中所产生的强制拆迁的主体、强制拆迁所使用的方法与手段的合法性以及新《行政诉讼法》的规定下的房屋拆迁相关法律问题十分有必要，并提出了自己的一些看法和建议。

关键字：强制执行新《行政诉讼法》规定强拆执行主体的确定

正文：

一、强制拆迁的概述

（一）强制拆迁概述

1.强制拆迁的概念

强制拆迁，即强制执行，是指被拆迁人或者房屋承租人在房屋拆迁主管部门作出的房屋搬迁裁定书规定的期限内，无正当理由拒绝搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁之前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。

2.强制拆迁的法律依据

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条的规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”1此举为行政强制强迁行为设置了一道屏障，政府不再极其便利地、任意地采取房屋强迁行为。房屋强制拆迁行为只能由政府申请法院执行，即使法院强制执行拆迁，也必须依法进行。

强制拆迁必须具备以下四个法定条件：

（1）法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼

被征收人在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，法律后果一是作出1

房屋征收决定的市、县人民政府不能向法院申请强制拆迁;二是人民法院不能强制执行。实践中有些市、县人民政府不守法，违法向法院申请强制执行，但法院不能依法进入强制执行程序，进行强制拆迁。

（2）强制拆迁以补偿决定为前提

如果没有补偿决定，任何单位都不能采取强制拆迁。实践中，可以强制拆迁的主要有两种情况：一是签订了补偿协议，不搬迁的;二是作了补偿决定，既不搬迁又不按照规定申请行政复议或者提起诉讼。

（3）必须对被征收人给予货币补偿、产权调换房屋和周转房

没有提供货币补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料的不能强制拆迁。

（4）征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：

明显缺乏事实根据；明显缺乏法律、法规依据；明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障的；明显违反行政目的，严重损害公共利益；严重违反法定程序或者正当程序；超越职权；法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

3.强拆房屋与政府政策

拆迁一般是根据政府下达的政策和文书，为了实习地区经济发展、居民的收入增长，统筹规划部分地域范围内的土地及房屋建筑，使其达到区域经济协调发展，促进民生。因此一个地区的拆迁工作与当地政策有不可分割的联系。在襄阳市中级人民法院实习阶段，整理卷宗时，发现近几年内关于强制拆迁的案由在所整理的卷宗中比重十分大，而襄阳政府也下达了关于维护护城河和古城墙的修建、建设新城区的相关文件。

二、新《行政诉讼法》中关于房屋拆迁的相关问题

（一）相关法规规定

新《行政诉讼法》第十二条中直接涉及房屋拆迁的有三项，分别是:“（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的”、“（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的”、“（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。

（二）理解

1. 新《行政诉讼法》第十二条第二款具体而言，是针对行政机关己经实施的行政强制执行行为，执行后果己发生，相对人对执行行为不服提起的行政诉讼，是一种事后救济。

2. 新《行政诉讼法》第十二条第五款并非针对执行行为，而是针对征收补偿决定，是一种事前预防。相对人接受决定并主动履行，则不存在房屋强制拆迁的问题，强制拆迁违背住户的意志，一旦实施损害后果不可避免，新法将征收补偿决定纳入，防患于未然，在强拆实施前即为相对人提供行政诉讼救济渠道，更加有利于住户生命财产的保护。

3. 新《行政诉讼法》第十二条第十一款是对非强制拆迁协议履行问题的救济，针对行政协议可提起行政诉讼。

三、强制拆迁中存在的问题

依法强制拆迁可以保证有关项目的顺利进行、维护拆迁人与被拆迁人利益冲突的平衡，体现公正执法和公正司法。在实践中，一些地方强制执行（拆迁）偏离法律设定的轨道，严重侵犯公民的私人财产权，存在着严重的问题。“有舆论称，现有的房屋强制拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯。”2 1.拆迁人与被拆迁人没有签订补偿或安置协议，拆迁人就申请实施强制拆迁。在李继兰、袁西超等与泰安市人民政府行政强制一案中3，被告违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不对原告的房屋依法予以评估、不按照市场价格予以安置补偿，在未与原告达成房屋安置补偿协议的情况下，非法强制拆除原告房屋，造成房屋内的物品损坏。被告强制拆除原告房屋的行为已经构成违法2.在实施强制拆迁前，拆迁人不向公证机关办理被拆除房屋有关事项的证据保全，当被拆除房屋的基本情况发生分歧没有法定证据可查，被拆迁人的权利难以保障。

3.强制拆迁缺少一套完善的执行程序，致使一些房屋不具备强制拆迁法定条件，但由于程序的缺陷也被强制拆除。

4.房屋拆迁行政强制执行权限制划分不清。在行政强制执行中，“按照我国现有的执行主体模式，人民法院和行政机关都有强制执行权，但哪些具体行政行为可由行政机关自行执行，哪些必须申请人民法院执行，法律上并没有统一明确的标准。”4

5.强制拆迁人员的素质不能适应形势发展的要求，暴力野蛮的拆迁行为时有发生。拆迁人、接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停止供气、供热等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁，有的直接将被拆迁人用武力手段拖出房屋，强制将房屋推倒，导致拆迁方与被拆迁方的矛盾升级。随着城市化进程的加快以及城市间竞争的加剧，近几年来以房屋拆迁的城市拆迁冲突矛盾逐年递升。在2003年的两起自焚事件5、2013年的山东平度再次发生流血强拆事件6、2016年的海南海口强拆事件7。因为强拆所带来的事件层出不穷，如此极端的对抗方式和强拆方式使社会震惊。而透视这些事件我们不难看到在强制拆迁中的“暴力拆迁”、“威胁拆迁”等不合法的方式和手段。

四、通过案例浅谈强制拆迁行为的主体资格

在王某与X市城市管理行政执法局行政强制一案中8，王某以X市城管执法局、X

2张松涛：《我国房屋拆迁制度检讨》，载于《中国房地产》，2004年1月。

3山东省高级人民法院，李继兰、袁西超等与泰安市人民政府行政强制二审行政裁定书，（2016）鲁行终932

号

4薛刚凌著：《变迁时代的行政法思考》，学苑出版社2002年版，第21s页。

5南京市玄武区邓府巷6月12日开始旧房拆迁工作，部分拆迁居民与拆迁办在拆迁费上出现争议，居民因

此不肯搬迁。邓府巷拆迁办的一些拆迁人在最后搬迁期限内，采取一系列强制性野蛮拆迁行为将房屋拆除，

其中一家房主翁彪在拆迁办公室用汽油“自焚”，并烧伤了拆迁办的其他6名人员，此刻正在医院抢救。

6山东省平度市发生流血强拆事件，事件造成了一死三伤。

7海南海口秀英区联防人员在强拆的过程中殴打妇女和儿童

8山东省高级人民法院行政判决书，王玉蓉与新泰市城市管理行政执法局行政强制一案，(2016)鲁行终225号。案情介绍：1993年，原告在新泰市府前街田家栗行村段路北建设房屋一处，建筑面积为209.16平方米。2014年10月9日，新泰市规划局做出了《关于王玉蓉违法建设案件的认定意见书》，认定该房屋属违法工程。2014年10月13日,新泰城管执法局做出行政处罚告知书,2014年11月11日，新泰城管执法局向原告

市人民政府为共同被告，起诉至T市中级人民法院。审理过程中，王某并无直接确凿证据证明强拆行为系二被告实施，X市城管执法局、X市人民政府均否认自己实施了或批准实施了对王某房屋的强制拆除行为。关于谁拆了王某的房子，即强制拆除行为的主体问题成为案件审理的焦点。

在此案中不难看出，王某起诉城管执法局的原因是因为涉案房屋限期拆除决定系由X市城管执法局做出，且该执法局多次催告王某自行拆除，并制作了强制拆除决定、公告。另在王某所提供的一段谈话录音中，X市城管执法局一名工作人员曾称，X市城管执法局对王某房屋进行了强制拆除。起诉人民政府则是因为根据《城乡规划法》的规定，当事人逾期不拆除违法建筑的，违法建筑所在地县级人民政府可以责成有关部门强制拆除。

众所周知，在我国的行政诉讼中，原告和被告的地位并不平等，被告身为法律所授权的行政机关，与被告处于管理者与被管理者的一种关系，双方不具有平等性，因此，在原告处于弱势一方时，举证责任便由被告承担，在上述案件中，原告对谁拆了自己的房子，即被告主体这一诉权事实负有举证责任，而被告则对自己没有拆原告的房子负有举证责任。本案中在举证能力处于弱势地位的原告一方提供较为充足的证据证实X市城管执法局实施了强制拆除行为的情况下，作为举证能力处于强势地位的X市城管执法局，虽对原告的主张予以否认，但未就其抗辩主张提供证据，亦未提供其他足以推翻原告主张的证据”，故认定：王某的房屋系由X市城管执法局强制拆除。关于X市人民政府作为共同被告的问题，法院认为王某所举证的证据只可以证明其房屋系由X市城管执法局强制拆除，将X市人民政府列为共同被告，仅仅是原告根据《城乡规划法》所“认为”，并无证据证明X市城管执法局报请X市人民政府批准实施或组织实施了强拆行为，故认定：X 市人民政府不是此案适格被告，裁定驳回原告对X市人民政府的起诉。

在许多类似的案件中，被告适格的主体资格的认定问题中，高法院行政庭王振宇副庭长曾作如下设计：“一是原告能够证明拆除房屋时有被告工作人员在现场参与。二是原告不能证明被告工作人员参与，亦无其他相关组织或者个人承认。三是原告不能证明被告工作人员参与，但有其他相关组织或者个人承认。对第一种情形，应当认为可以证明被诉行为系被告所为。对第二种情形，可以推定被诉行为系被告所为。对第三种情形，不宜认定系被告所为。”9也有意见认为“在行政行为的实施主体难以查明的情况下，可以结合原告提出的初步证据，以及行政行为的受益主体等因素进行推定。”上述意见对被告主体的确定问题均用了“推定”，这无疑减轻了原告的证明责任，有助于保障原告诉权，监督行政机关依法行政。但实际上，在当下实体法未明确各种推定情形下，由行政法官运用“推定”原理去处理此类行政争议，还是存在一定的法律风险和证明障碍的。好在对诉权事实的举证责任，并不在结果意义上牵涉行政行为合法性的认定，被告亦不会因此必然导致败诉，故从案件结果看，这种推定是值得提倡的，也是符合司法正义、依法行政和法治政府要求的。

做出新管行处字（2014）第036号行政处罚决定书，限原告于2014年11月14日拆除涉案房屋，原告不服向新泰市人民政府申请复议,2014年11月15日新泰城管执法局做出履行行政处罚决定催告书,2014年12

月8日新泰城管执法局做出强制执行决定书,2014年12月9日新泰城管执法局做出公告,决定对涉案建筑强制拆除,2015年4月3日新泰城管执法局再次做出履行行政处罚决定催告书。2015年6月1日，原告的房屋被拆除。

9王振宇，行政诉讼制度研究山东省高院关于曾某诉D区政府房屋行政赔偿案研讨会纪要中所说。

五、对于房屋强制拆迁制度的看法与建议

（一）行政违法处理

行政机关及其工作人员强制拆迁违法行为，可按照《行政强制法》第六十一条、第六十八条处理，区分行为性质，按照罚责适当原则，分别对应民事赔偿责任和刑事责任处理；并结合新《行政诉讼法》第十二条第（二）项、第（五）项、第（十一）项，以行政审判方式确定相关违法主体的行政责任。

（二）法院违法处理

对于法院及其工作人员在强拆过程中可能存在的违法行为，可依据《行政强制法》第六十七条，对人民法院及其工作人员强制执行责任的专门规定处理，依法处于《行政强制法》第六十八条责任主体身份无限制，对于法院及工作人员同样适用，区分违法程度，确定责任性质和方式，但对法院不宜追究行政责任。（三）法院应作为房屋强制拆迁的具体实施机关。

我国目前的司法强制拆迁体制，法院审查后的实施主体不明确，司法体制并未发挥应有作用。房屋强制拆迁应当坚持司法主导，法院不仅仅发挥审查者的作用，更应承担强拆执行的职责。

（四）强化法院审查执行责任

可在法院执行机构内部成立执行监督委员会，委员会成员由各审判庭和人民陪审员中产生，负责对法院执行人员执行中违法行为的处理。执行监督委员会在每次法院强制拆迁执行时，派出不少于两位监督人员同行，对执行过程中情况记录并反馈，执行监督人员可采用依此轮流形式。

参考文献：

[1]《关于强制拆迁主体确定问题管见》梁开贵律师的博客，

[2] 翰奇，《拆迁中的政府角色》硕士学位论文，天津，复旦大学法学院，2010

[3]崔天匕，《城市房屋拆迁中的政府职能分析》硕士学位论文，山东，山东大学法学院，2010。

[4]杨娜娜，《拆迁的行政法思考》；研究生学位论文，中国海洋大学，2011

[5]白丽云，《强制拆迁问题的思考》；中国行政管理，2011

[6]张燕玲，《城市房屋拆迁法律制度研究》；硕士学位论文，山东大学，2006

[7]崔静勇，《如何构建中国城市房屋强制拆迁的司法制度》；

[8]胡献旁，《我国城市房屋拆迁的几个法律问题研究》，中国政法大学，2004

[9]安冉《房屋拆迁行政诉讼问题探析》；苏州大学硕士研究生，2015

[10]湛中乐《行政诉讼法》的“变革”与“脚橱”法学杂志，2015

[11]应松年，《行政法与行政诉讼法学》；北京：法律出版社，2005