我国耕地保护政策运行效果分析

第17卷第2期中国土地科学 Vol. 17 No. 2

2003年4月China Land Science Apr., 2003

　

我国耕地保护政策运行效果分析　

翟文侠，黄贤金

（南京大学城市与资源学系，南京，２１００９３）　

摘要：耕地保护是关系我国国民经济和社会可持续发展的全局性战略问题，完善的耕地保护政策对于耕地保护有重要作用。因此，在分析我国现行耕地保护政策体系、耕地面积变化及相关因素的基础上，构建我国耕地面积变化驱动力的多元回归模型，并据此分析了1984～1999年期间我国耕地保护政策的运行效果。分析发现：１９８６年以来的耕地保护政策实施保护了相当于1999年耕地面积0.87%的耕地数量（112.85万ha）；1997年以来的耕地保护政策实施保护了相当于1999年耕地面积0.76%的耕地数量（98.47万ha）。研究结果还表明我国的现行耕地保护政策还不够完善，而进一步强化耕地保护政策实施效果的难度较大。就此问题，从整体完善耕地保护政策的角度，探讨进一步增强耕地保护政策实施效果的措施。

关键词：耕地保护；耕地保护政策；多元回归模型；运行效果

中图分类号：Ｆ３０１．２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１－８１５８（２００３）０２－０００８－０６　

Analysis on the Effect of Policies Operation of Cultivated Land

Protection in China

ZHAI W en-xia，HUANG Xian-jin

(Department of Urban & Resource Sciences, Nanjing University, Nanjing 2l0093，China)

Abstract: Cultivated land protection is tied with the strategies of sustainable social-economic development in China. Based on the analysis of China’s cultivated land protection policies and factors related to change of cultivated land area，the paper establishes a multiply linear regression model about the effect of China’s cultivated land protection policies. Moreover, the effect of the policies in 1984-1999 was calculated according to model. The policies reinforced since 1986 have protected 1128.5hm which is 0.87% of total cultivated land in 1999，while the policies reinforced since 1997 protected 984.7hm which is 0.76% of that in 1999. Namely, cultivated land protection policies are very important in process of cultivated land protection. But，the result also shows that it turns more difficult for government to reinforce the effect of the cultivated land protection policies in the next years. Finally, f ive major suggestions are proposed to reform China’s cultivated land protection policies.

Key words: cultivated land protection；variable of policy；effect of policy operation；multiply linear regression model

收稿日期：２００２－１１－１５

基金项目：国家自然科学基金（４０１０１００７）和国土资源部“ＷＴＯ与耕地保护”专题联合资助。

第一作者：翟文侠（1975～），男，南京大学城市与资源学系硕士研究生。E—Mail : 64691301@https://www.360docs.net/doc/2315796122.html,

翟文侠等：我国耕地保护政策运行效果分析 9 农业是国民经济的基础，而耕地资源的可持续利用是农业和农村可持续发展的基本条件，故耕地保护是关系国民经济和社会可持续发展的全局性战略问题。但是，截至2001年10月31日，全国耕地面积为127600千ha，年内减少627.3千ha [1]，人均耕地面积仅有0.09 ha，为世界人均数的47%，耕地态势十分严峻，直接威胁我国粮食安全供应[2]。根据《新中国五十年统计资料汇编》（1999）和国家环保总局网站统计资料：自1978年～1995年以来，我国耕地面积呈现逐年递减的趋势，净减少耕地面积4418.4千ha；1999年与1996年相比，净减少耕地面积866.67千ha，平均每年净减288.89千ha。

据此，我国先后出台了一系列耕地保护政策，从而在相当大的程度上实现了耕地保护目标，也为我国社会经济尤其是农业生产的可持续发展提供了必要的保障。但是，随着我国农业、非农产业以及城镇化进程的快速发展，尤其是在WTO的原则框架下，我国社会经济的发展方式和结构将发生重大转变，对我国耕地保护产生新的压力。如何完善现行的耕地保护政策和实现我国“十五”耕地保护的目标，是我国当前耕地保护工作中面临的难点和重要问题。为此，本文在分析我国现行耕地保护政策体系及其运行效果的基础上，提出了相关完善现行耕地保护政策体系的建议。

１ 我国现行耕地保护政策体系　

从现行耕地保护政策体系的基本内容来看，有广义与狭义之分：广义上的耕地保护政策，包括所有与耕地保护有关的政策、法律和法规，诸如关于城市建设规划、乡镇建房条例、农业保护以及中共中央及地方有关耕地保护方面的通知、办法、规定等；狭义上的耕地保护政策主要是指耕地的产权、使用、规划与管理及其相应的政策、法律和法规。从狭义角度来分析，我国现行耕地保护政策是一个比较完整的体系，是伴随着我国社会经济发展尤其是农业发展过程而逐步形成的，从1978年的农村经济体制改革开展，经过市场经济体系下逐步建立与完善，到2000年开始实施的最积极的耕地保护政策。1996年～1999年是当前我国耕地保护很多重要性政策、法规主要出台期：1996年中央财经领导小组办公室组织了耕地保护的专题研究；1997年3月14日全国八届人大五次会议通过了《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”；1997年4月15日中共中央、国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》；1999年1月1日开始执行的新《土地管理法》。本文采用多元法[3-6]，将现行耕地保护政策体系划分为若干层次（图1）。

２ １９８０年～２００１年年净减少耕地面积情况

自改革开放以来，我国耕地面积从总体上看呈现不断减少趋势，但每年减少的幅度不同：“六五”期间耕地面积减少幅度较大；“七五”期间由于在1986年我国开始实施《土地管理法》，耕地面积减少幅度减缓，我国的耕地保护政策取得了一定的效果；“八五”初期，进一步的改革开放和各地市场经济的搞活和发展，我国社会经济进入迅速发展的新阶段，全国普遍形成“开发区”热、房地产热，又由于在农业经济结构调整和非农产业建设用地、城镇规模的扩张，耕地面积减少幅度开始上升，但随着耕地保护政策的不断加强，后期耕地面积减少又开始趋缓；“九五”期间耕地面积减少又呈现上升态势，是因为我国生态退耕和农业结构调整迅速，成为该时期耕地减少的主要去向：根据有关规划，全国生态退耕面积590.67千ha，其中西部14个省、区、市退耕面积占总数88%，耕地调整为园地、养殖水面等其他农业用地的面积108.33千ha（新华网，2002）。1980～2001年年净减少耕地面积如图2。

３ 我国耕地保护政策运行效果分析　

３．１ 耕地面积变化的驱动力模型　

从以上分析可以看出，我国的耕地面积呈现逐年递减趋势，在某种程度上说明了我国现行的耕地保护政策还不够完善。那么多年来我国耕地保护政策运行效果如何呢？在现行耕地保护政策体系下我国政府制订的“十五”耕地

10 中国土地科学 2003年4月第2期

　

图１ 我国现行耕地保护政策体系　

Ｆｉｇ．１ Ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄ　ｌａｎｄ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　

　

图２ １９８０年～２００１年年净减少耕地面积　

Ｆｉｇ．２ Ｔｈｅ　ａｎｕａｌ　ｄｅｃｒｅａｓｅ　ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄ　ｌａｎｄ　ａｒｅａ　ｆｒｏｍ　１９８０　ｔｏ　２００１　

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翟文侠等：我国耕地保护政策运行效果分析 保护目标能否实现呢？这里通过建立耕地面积变化的驱动力模型进行定量化分析。

为了选取耕地面积数量变化的驱动因素，通过运用德尔菲法，选取了9个因素作为指标变量，建立全国耕地面

积变化驱动力模型。9个指标变量分别是：

（1）人均粮食产量，反映粮食生产能力与耕地数量之间的关系；（2）粮食作物种植面积占农作物总播种面积比

例，反映农业产业结构调整与耕地数量变化的相互关系；（3）经济非农化水平，着重反映非农产业发展对于耕地面

积变化的影响；（4）非农业人口比例，反映城镇化的发展对耕地占用的影响；（5）农村居民家庭人均纯收入占城镇

居民家庭人均可支配收入比，反映由于城乡收入差别引起的农户土地利用行为与耕地面积之间的相互关系；（6）路

网密度，反映交通建设所引起的耕地占用对于耕地面积变化的影响；（7）全社会固定资产投资，反映固定资产投资

变化对于耕地占用的影响；（8）农产品价格变化率，反映农产品价格变化对于耕地面积变化的影响；（9）耕地保护

政策变量，反映不同类型耕地保护政策的耕地保护强度对于耕地面积变化的影响。为了量化耕地保护政策变量，这

里通过运用德尔菲法，将1980年~1985年的耕地保护政策（即颁布并实施《土地管理法》之前的耕地保护政策）定

义为“1”，这时耕地保护处于弱保护状态；1986年~1994年定义为“3”，这一期间我国开始实施《土地管理法》，耕

地保护政策处于较强的状态；1995年~1996年定义为“5”，主要从1995年开始实施基本农田保护制度，为强耕地

保护状态；1997年~1999定义为“8”，主要是因为1997年开始实施土地用途管制制度和在1999年实施新《土地管

理法》。在运算耕地保护制度变量时进行对数处理，通过应用多元线性回归模型分析，得出我国耕地面积变化的驱动

力分析模型：

Ｙ＝１３７６９９．４－３．００４Ｘ１＋３８５１．１５１Ｘ２－１８．４８４Ｘ３－２５５．１５６Ｘ４＋１３２４．８５３Ｘ５－１２１２１．２Ｘ６－０．０１３１Ｘ７　＋９１．９３３Ｘ８＋８９．８１８Ｘ９　

其中：Y代表耕地面积值；X1～X9分别代表：（1）人均粮食产量；（2）粮食作物种植面积占农作物总播种面积

比例；（3）经济非农化水平；（4）非农业人口比例；（5）农村居民家庭人均纯收入占城镇居民家庭人均可支配收入

比；（6）路网密度；（7）全社会固定资产投资；（8）农产品价格变化率；（9）耕地保护制度变量（对数化）。

耕地面积变化驱动力模型相关性检验：R2=0.999；T、F检验：T=41.15；F=514.395。可见该模型的可信度是很

高的。

３．２ １９８４年～１９９９年期间耕地保护政策的运行效果分析　

通过应用上述模型分别对我国1986年实施《土地管理法》以来和1997年实施《土地用途管制制度》和1999

年实施新《土地管理法》以来的耕地保护政策实施效果进行分析，结果如下：

（1）假设1986年以来耕地保护政策的实施强度没有加强，则1999年耕地面积将为128044千公顷，而1999

年实际耕地面积为129172.5千公顷，因此，可以看出1986年以来的耕地保护政策的不断加强，到1999年使得我国

的耕地面积少减少1128.5千公顷，相当于1999年实际耕地面积的0.87%。

（2）假设1997年以来仍然实施1996年的耕地保护政策，则根据模型预算结果，1999年耕地面积将为128187.8

千公顷，而该年度实际耕地面积为129172.5千公顷，使得我国耕地面积少减少了984.7千公顷，相当于1999年实际

耕地面积的0.76%。耕地保护政策运行效果如图3所示。　

通过以上分析可以看出，1986年和1996年以来我国不断加强的耕地保护政策在耕地保护中发挥了很大的作

用。尤其是1997年以来的土地用途管制制度和1999年新《土地管理法》的实施，对于耕地保护起到了关键性

的作用。虽然当前我国的耕地面积总量仍然呈现减少趋势，但减少的速度与幅度变缓，耕地面积减少的趋势得到一

定的控制。当然耕地面积的减少还与非农产业技术进步、农产品价格变化等其他因素有一定的关系，这有利于促进

节地型经济和农村产业化的发展。

３．３ “十五”期间我国耕地保护目标实现的可能性分析　

我国可以通过土地整理方式转变为耕地资源的后备资源也较有限，为了保护农业生态环境还要进一步地实施生　

12 中国土地科学 2003年4月第2期

图３ 耕地保护政策运行效果　

Ｆｉｇ．３ Ｔｈｅ　ｅｆｆｅｃｔ　ｏｆ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ｏｆ　ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄ　ｌａｎｄ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　

态退耕工程，而且随着社会经济发展、人口增加和国际自由贸易的影响，对耕地的需求会进一步加大。因此，保持一定量的耕地面积才能保持粮食生产的稳定和我国粮食自给的目标，才能保证农业、非农产业发展和城镇化的进程。为此，国土资源部提出了“十五”期间我国耕地保护总体目标，核心内容是：在2005年全国耕地保有量不少于128000千ha （19.2亿亩），粮食总播种面积稳定在106666.67千ha （16亿亩），基本农田保护面积不低于108533.33千ha（16.28亿亩）。那么根据上述模型，这一目标实现的可能性如何呢？

依据我国“十五”期间社会经济发展规划，并参考中国社会科学院数量经济与技术经济研究所课题组的2001年～2005年中国社会经济总量预测结果，以及2010年我国年人均需求粮食为420 kg[7]和到2005年不同方案情况下中国农产品市场价格表［８］。2005年耕地保护政策模型的变量值分别为：　

（1）2005年全国总人口控制在13.3亿人以内，人均粮食产量为410　ｋｇ；（2）粮食作物种植面积占农作物总播种面积比例0.83；（3）2005年经济非农化水平为87%，即非农业总产值占GDP的比重为87%；（4）非农业人口比例为52.9%；（5）农村居民家庭人均纯收入占城镇居民家庭人均可支配收入比为33.87%；（6）公、铁路交通里程为167.5公里，路网密度为0.175；（7）全社会固定资产投资为56606亿元；（8）农产品价格变化率为0.90。

假设2005年耕地保护政策实施强度与1999年相同，根据耕地面积变化驱动力模型计算，2005年我国总耕地面积为122415.69千ha（18.36亿亩），与“十五”耕地保护目标有4.36%（5584.31千ha）的差距，说明在现行的耕地保护政策体系下难以达到“十五”耕地保护目标。在其他因素不变的情况下，如果要实现128000千ha的耕地保护政策目标，耕地保护政策实施强度应增强到64.27，但这难度是很大的，说明要实现耕地保护的目标，仅依靠耕地保护政策的加强是不够的，国家还要从与耕地保护有关的其他因素方面来加强耕地保护。　

４ 主要结论及政策建议　

通过上述分析，可以看出，耕地保护政策是我国实施耕地保护战略的重要手段，对于我国耕地总量动态平衡战略的实现具有十分重要的意义。1986年以来实施的耕地保护政策对于耕地保护的贡献率达到0.87%，1997年以来实施的耕地保护政策对于耕地保护的贡献率为0.76%。但是，根据文章建立的我国耕地变化驱动力分析模型，要实现我国国土资源部提出的“十五”耕地保护目标，必须在进一步增强耕地保护政策实施效果的基础上，从以下几个方

翟文侠等：我国耕地保护政策运行效果分析

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面着手完善耕地保护机制：　

（１）耕地总量动态平衡的保护目标转变为耕地资源耕作能力动态平衡的政策目标，并根据我国粮食安全的底线，

重新核定耕地保护的“度”，对于不同的区域实行有差别的耕地资源耕作能力动态平衡目标。

（２）以完善土地产权体系为核心，赋予农村土地承包权的财产权地位，以为农地保护提供必要的产权制度基础。

（3）以为生态农业发展提供基本保障为目标，加强耕地利用中的生态环境保护，并建立耕地资源占用或土地资

源开发的生态环境影响评价制度，以提高土地生态经济系统运行效率。

（４）由于耕地保护具有较强的外部性，必须建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制，使

得符合社会整体利益或粮食安全目标的耕地保护者能够获得经济激励。同时，还要推进土地征用制度的改革，以提

高土地征用成本，抑制耕地的高速占用行为。

（５）结合土地整理开发规划，建立健全农地储备制度。在当前农产品供过于求的形势下，要积极开展以撂荒地、

宜农荒地以及待整理土地为主的农地储备工作[9]。

参考文献（References）:

[1] 樊志全. 2001年土地利用变更调查报告[M]. 北京：中国大地出版社，2002. 1-2.

[2] 王万茂，王群，李俊梅. 城乡土地资源利用的合理规划研究[J]. 资源科学，2002， 24（1）：30-34.

[3] 姜爱林. 论土地政策的分类[J]. 地政月报，2001，（2）：45-48.

[4] 付强. 土地管理法新释与例解[M]. 北京：同心出版社，2001.

[5] 朱德举，严金明，黄贤金. 发展中的土地科学[M]. 济南：山东画报出版社，2001. 203-266.

[6] 陈海秋. 土地立法质量与中国土地法制建设[J].地政月报，2001，（4）：42-46.

[7] 吴绍洪，李荣生. 中国耕地与未来30年食物需求、保障及对策[J]. 地理科学进展，2002，21（2）：121-129.

[8] 黄季婫，李宁辉，陈春来. 贸易自由化与中国农业:是挑战还是机遇[J]. 农业经济问题，1999，（8）：2-7.

[9] 黄贤金. 全球经济一体化与土地可持续利用[J]. 国土资源，2001，（1）：29-31.

　

中国土地学会组团参加中国科协２００３年学术年会　

征集“土地资源可持续利用”分会场论文　

　

中国科协２００３年学术年会定于２００３年９月１３日～１６日在辽宁省沈阳市举行，年会主题是“全面建设小康社

会：中国科技工作者的历史责任”。　中国土地学会将组团参加，并在会议期间举办以“土地资源可持续利用：青年

土地科技工作者的责任”为主题的分会场。征文内容包括：１．　全面建设小康社会与土地资源可持续利用；２．　土地

资源可持续利用的理论与方法；　３．　实现土地资源可持续利用的机制、法制与体制；４．　经济快速发展新形势下的

土地利用总体规划；５．“三农”问题与农村产业结构调整和土地产权制度创新；６．　城乡协调发展与基本农田保护；

７．　土地利用／覆被变化与土地资源可持续利用；８．　青年土地科技工作者的社会责任。根据中国科协的征文要求，

只需提交５００～８００字的论文摘要（近期发表的或未发表的均可）。　

报名参会者请填写个人报名表、论文摘要登记表，连同论文摘要于４月２５日前报送到中国土地学会青年工作

委员会。论文摘要请寄软盘或发Ｅ－ｍａｉｌ。地址：（１０００２９）北京朝阳区民族园路８号２号楼中国土地学会青年工作

委员会；联系人：邵捷传、严金明、钱锋；Ｅ－ｍａｉｌ：ｙａｎｊｉｎｍｉｎｇ＠２６３．ｎｅｔ