进一步完善我国社会保障制度的对策建议(一).doc

进一步完善我国社会保障制度的对策建议(一 )

我国社会保障实践是一种转型过程中的实践，承担了许多本不应该由其制度本身承担的功能。

因此，在现阶段对我国社会保障制度的设计理论进行反思和调整，笔者认为尤显必要。本文将提出我国社会保障实践存在的主要问题，分析社会保障改革面临的新困境，最后对用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计给出对策建议，以期对变化中的我国社会保障改革实践

有所裨益。

一、我国社会保障实践存在的主要问题

社会保障制度是一国经济社会发展的“稳压器”，社会保障制度已经成为我国建设和谐社会的

重要内容。我国从 1949 年着手建立新型社会保障制度以来，经历了创建、发展、瘫痪和改

革四个阶段的曲折前进，目前已初步建立以“三条保障线”和养老保险、医疗保险、工伤保险

为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，

我国社会保障体制改革已经取得了显著的成绩。但是，在社会保障事业发展的同时，我国社会保障实践还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下六个方面：

1、覆盖面小、存在“绿岛效应”

社会保障本质上要求能够覆盖到社会全体人员，如果社会上只有一部分人得到某个方面的保

障，就会产生在社会保障理论上称为“绿岛效应”的社会现象。而事实上我国社会保障不仅覆

盖面窄，而且覆盖方式不合理。据统计，2003 年年底，全国参加养老保险的社会成员约 1.5 亿人；全国领取失业保险金的只有440 万人，仅占登记失业人员(770 万人 )的 57%；医疗保险的参保职工不到 7000 万人，参保退休人员不到2500 万人，都大大低于实际应参保人数(刘湘毅，2005) ；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999 年的 9.75%下降到 2003 年的 7.06%，呈现逐年降低的趋势。被征地农民和农民工是个庞大的群体，不仅绝对数很大，而且每年的增量也很大；据估计，目前被征地农民有4000 万人，每年的增量约为200 万人左右，农民工已超过 1 亿人，每年增量保守估计也有400 万人左右。面对规模庞大的这一特殊群体，社保改革和发展凸现制度创新与储备严重不足(高书生， 2005) 。因此，我国社会保障覆盖面还

比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的

80%-90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况(魏杰等， 2006) 。

2、有效性不足、保障水平低

社会保障体系的基本目标在于实现对需求者的有效保障，而我国社会保障水平过低制约了这

一目标的实现。我国对远期的社会保障力度进行了限制，按计划养老金目标替代率将从80% 左右最终降至 58.8%，医疗保险待遇从 90%左右降至60%左右。失业保险等也存在着有效性

不足的问题。在最低生活保障方面，虽然2002 年底城镇居民受助人口由1999 年的 266 万人增加到 2065 万人，但因保障水平低，部分相对贫困的城镇居民实际上需要帮助而得不到

充分的帮助；而在农村养老保险方面，对于1995 年 40 岁的人来说，按人均每年150 元的交费水平，且按当时复利 12%累计计息，至 60 岁退休后每月只能领取养老金额15 元，这一保障力度显然过低，不利于达到社会保障体系的有效性要求。

3、多头管理、政出多门

目前，我国社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫

困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调、缺少综合平衡，又加大了管理成本，阻碍

了社会保障改革进程。同时，社会保障的社会化程度偏低，社会保障事项一直由政府部门承管，社会保障基金的筹集、支付、运营由政府部门经办，还谈不上按经济规律办事，也还未

实行真正的社会化管理。另外，社会保障基础管理水平落后，统计数据虚假，容易导致决策

失误。

4、责任不清、财政支持不够

鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制

的重要内容。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够。目前我国社会保障收支的缺口也越来越大，特别是养老保险空账运行情况严重，根据财政部公布的相关数据，到 2004 年底，全国养老保险空账达到7000 亿元以上。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造

成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不

作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳

动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。社会保障改革中所遇到的资金不足问题，并非是真正的资金不足，是责任不清、财政并未真正到位等造成的。

5、立法滞后、体系不健全

社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。我国社会保障法律体系不健全，缺少依法行政和有效监督机制。虽然我国的《社会保障法》已经出炉，但与之配套的实施细则至今仍未出台，这样就影响了社会保障体系的进一步完善和实施。缺乏法律的依据和基础，人们无法准确把握国家在这种制度中所承担的责任和个人可以期望的安全值，政府和民间也无从进行合理分工并充分发挥各自的积极性。

6、基金监管不到位、运用低效

与财政投入不足并存的是社会保险基金高缴费率与低收缴率并存、各级政府社会保障财政责任模糊、社会保障资金预算软约束、社会保险基金保值增值不理想四大突出难题。而且，目前我国参与社会保障基金管理的部门有多个，如财政、民政、劳动、人事部门等等，各部门

对基金的管理渠道衔接不够紧密，对基金的管理不够专业、对基金使用的监管不到位，造成了社会保障基金集中和使用过程中管理混乱的局面。同时，由于社会保障基金的管理过于分散，造成社会保障基金的增值速度极为缓慢，增值率很低，有的地方甚至发生社保资金被贪污、挪用或盲目投资放贷，致使资金无法收回，造成社会保障基金的极大损失，社保基金的

安全性得不到保证，也阻碍了我国社会保障事业的健康发展。2006 年 9 月，审计署对29 个省区市和 5 个计划单列市 2005 年三项保险基金的管理使用情况进行了审计，结果发现违规

问题金额达到了 71.35 亿元 (其中1999 年以前发生的有 23.47 亿元， 2000 年以来发生的有

47.88 亿元 )。

二、我国社会保障改革面临的新形势

我国社会保障体系建设是典型的“旧城改造”工程，虽然我国总体上还处在前工业化发展阶段，却面临着比西方后工业化国家还要优厚的保险福利制度的改革任务；而且，社会保障改革还面临如下严峻的新形势：

1、就业问题

就业问题是长期困扰我国经济和社会发展的基本问题，无论对个人还是家庭，就业是避免贫困和清除依赖的可靠途径，就业是社会保障的基础。近几年中国就业格局变化明显，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业，传统的以单位为对象的社保制度显然不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。

2、社会问题

尽管有人认为“在人口老龄化问题上所出现的‘一边倒’和过分夸大的倾向，继而对社保改革产生误导，不得不引起重视和反思”、“中国人口老龄化并不可怕”(高书生， 2005) ，但老龄化是

基金财务危机的主要因素，我国的老龄化速度比西方国家更为严重却是不争的事实。我国

60 岁以上人口占总人口比重已超过10%，按国际通行标准已进入老龄化社会。我国还是一

个发展中国家，老龄化提前到来，即是人们常说的“未富先老”。预计到本世纪 30 年代，我国老龄化将达到高峰，城镇养老负担系数将大幅增加，医疗费用也会随之加重。

3、迁移人口问题

有资料显示，由农业向非农业转化的人口已达7000 万。未来十几年，我国城镇化率将以每

年1 个百分点的速度提高，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧完善农民工和被征地农民的社

会保障办法，建立城乡衔接的社会保障制度。

4、区域差别问题

实际我国先后经历沿海经济发展战略、西部大开发、东北老工业基地改造和中部崛起战略，

上反映的是我国社会经济发展的地区差异，而这种区域差别是决定社会保障管理方式的主要

客观因素。在地区发展不平衡的情形下，国家出台统一的社会保障政策更会遭遇地区发展不

平衡的挑战，从而对社会保障制度一体化构成重大阻碍。

5、经济全球化进程问题

在加入世贸组织和参与全球化进程的条件下，社会保障制度自身的稳定性与采用社会保障措

施来维系这个社会的稳定性面临着重大的挑战。我国养老保险基金制的选择和个人账户实账制

的推行，有可能因资本市场的全球化而受到影响。

三、用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计

在我国大力建设社会主义和谐社会的今天，社会保障制度设计更应该以和谐社会理论做指导，

系统、规范、周到地设计我国社会保障制度的保障目标，认真结合我国的社会保障国情，努力扩

大保障范围，丰富社会保障的结构内容，动态设计社会保障的推动进程，切实保障基金安全并提高运用效率。

1、设定多元化、兼顾社会与经济的保障目标

多元化目标，是指在设计社会保障制度时，既不能仅把其当作一种经济制度来对待，又不能过分强调社保改革为国企改革服务，把社保改革搞成“闭环系统”。从人类社会的发展进程及社会保障的产生与发展进程出发，这种制度从非正式制度安排的各种慈善事业到各国的正式

制度安排，其发展变迁在很大程度上是起于慈悲、止于正义，也是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展。我国已经进入一个非常复杂的、不确定因素甚多且

不太稳定的时代。社会保障的发展目标，应当是成为全体国民走向共同富裕的重要路径，并在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。其发挥作用主要表现在：社会目标，促进社会风尚、伦理道德水平的提高，“仓禀实，而知礼仪；衣食足，而知荣辱。”适度的社会保障水平，使社会成员都能生存无忧、衣食无虞，应成为一个重要的设计指标。经济目标，

表现在既使经济增长保持一定的速度，又能促进各种结构的协调发展，充分发挥其调节杠杆

的作用。政治目标，主要是保持社会的稳定，平衡各个阶层的利益。