流域生态补偿研究进展与实践_阮本清

　2008年10月

水 利 学 报SH UI LI X UE BAO 第39卷　第10期

收稿日期:2008208209

基金项目:财政部委托项目“新安江流域生态补偿关键技术与措施研究”

作者简介:阮本清(1959-),男,河南辉县人,博士,教授级高级工程师,主要从事流域水资源管理方面的研究。

E 2mail :ruanbq @https://www.360docs.net/doc/2417251260.html, 文章编号:055929350(2008)1021220206流域生态补偿研究进展与实践

阮本清,许凤冉,张春玲

(中国水利水电科学研究院,北京　100044)

摘要:本文详细综述了国内外在流域生态补偿概念、理论基础、补偿标准及其测算技术等方面的研究进展,系统分析和总结了国际和国内采用政府、市场、法律等手段开展流域生态补偿的实践经验。在此基础上,提出了我国流域生态补偿的科研和实践中亟待解决的问题,以及国内外研究和实践所带来的启示。

关键词:流域;生态补偿;生态服务付费;机制;可持续发展

中图分类号:F06212文献标识码:A

为有效解决流域水资源和生态保护与经济协调发展的问题,建立流域上下游的补偿机制非常重要。国内外对此已有不少研究和实践探索,对建立生态补偿机制重要性的认识正在不断深化。不少学者认为,生态补偿是实现调节社会公正公平、建立和谐社会,尤其是人与自然和谐相处的重要手段。然而,流域生态补偿的理论、技术和实现机制的研究却是一个崭新的研究领域,在概念、理论基础、定量测算及实施的原则、机制、措施等方面尚有许多问题亟待解决。本文试图通过对国内外流域生态补偿的研究动态和应用实践进行综述,回顾、总结取得的经验与教训,以期作为对进一步研究或应用实践的参考和启示。1　流域生态补偿研究进展

111　流域生态补偿的概念　流域生态补偿涉及水文与水资源学、生态学、资源与环境经济学、环境水力学、管理学、法学等多个学科,很多学者从不同的学科角度探讨了生态补偿的概念和内涵。国际上对生态补偿的概念使用较少,比较通用的是生态或环境服务付费(PES :payments for ecological Πenvironmental

services )[1,2],其含义与国内所提的生态补偿概念比较接近。

国内近几年对生态补偿的研究较多,吕忠梅[3]

认为从狭义的角度理解,生态补偿就是指对人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿还包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的实惠,以及增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。钱水苗[4]等从社会学的角度提出流域生态补偿是以实现社会公正为目的,在流域内上下游各地区间实施的以直接支付生态补偿金为内容的行为。李爱年[5]从法律的角度定义为:为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能,国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费,以及国家或者生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而做出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。王金南[6]从政策学定义生态补偿是一种以保护生态系统功能和促进人与自然和谐为目的,依据生态系统服务价值或生态保护、生态破坏以及发展机会成本,运用财政、税费、市场等手段,调节生态保护者、受益者和破坏

者经济利益关系的制度安排。中国水利水电科学研究院新安江流域生态共建共享机制研究课题组[7]提出流域水生态补偿是指遵循“谁开发谁保护,谁受益谁补偿”的原则,由造成水生态破坏或由此对其他利益主体造成损害的责任主体承担修复责任或补偿责任;由水生态效益的受益主体,对水生态保护主体所投入的成本按受益比例进行分担。以上概念涵盖了生态补偿的目的、范围、主客体和方式等,但不同的学科背景和角度导致它们的内涵不尽相同。

112　理论基础　从目前的研究[8～11]来看,流域生态补偿是可持续发展理论的必然要求,其理论基础包括:资源的公共物品属性、资源的有偿使用理论、外部成本内部化理论、效率与公平理论等。

可持续发展的概念和要求[12]决定了需要从全流域着眼,打破部门和专业的条块分割以及地区的界限,建立生态补偿机制,保证区域间生态系统建设和生态功能享用的公平性,以及社会经济与资源、环境的协调发展。

资源的公共物品属性和有偿使用理论认为,在公共物品的生产消费中的非竞争性往往促使资源的过度利用,最终导致“公地悲剧”[13]。宗臻铃等[14]提出生态环境资源价值的承担者为有形的物质产品和无形的生态效用,其中有形的物质产品的价值可通过市场以货币形式直接得到补偿,而无形的生态效用则应按照资源的有偿使用的原则获得一定的经济补偿,以保证生态环境资源的永续利用。

资源的公共物品属性造成的外部性,是生态补偿问题产生的重要原因,已成为测算和实施生态补偿标准的理论基础。外部性理论要求通过征税和补贴等手段使外部效应内部化,已经在排污收费制度、退耕还林制度等方面得到了应用。

效率与公平理论为实施生态建设并由政府建立生态补偿机制提供了依据。例如,根据帕累托最优理论,退耕还林等流域上游地区生态建设项目的实施,其实质上是在进行土地利用结构的调整,从宏观上来讲所得大于所失,长期利益大于短期损失。同时,为了达到相对的公平,在市场失灵的领域需要政府适当地发挥作用。

国内外还有一些生态补偿的其他原则。国外主要提出了PG P(Provider G ets Principle)和BPP (Beneficiary Pays Principle)这两个基本原则,即生态保护者得到补偿和生态受益者付费的原则,PG P模式在一些国家已经得到实现[15,16]。我国政府已非常重视这方面问题,如温家宝总理在第六次全国环境保护大会上就提出了“谁开发谁保护、谁破坏谁修复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则。这些基本原则的确立为生态补偿研究和实施提供了依据。

113　补偿标准测算　生态补偿标准的测算是建立生态补偿机制的关键技术和难点所在。当前绝大多数流域生态补偿标准的测算是从投入和效益两方面进行的[7,17]。在投入方面,核算流域水资源和生态保护的各项投入,以及因水源地保护而受限制发展造成的损失。在效益方面,估算保护投入在经济、社会、生态等方面产生的外部效益,根据投入与效益估算补偿标准。

国际案例中,哥斯达黎加在征收“水资源环境调节费”时,以土地的机会成本作为对上游土地使用者的补偿标准,而对下游城市用水者征收的补偿费只占他们支付意愿的一小部分[1,18]。美国进行的环境质量激励项目以高于生产者成本,但低于生产者创造的潜在收益作为建立补偿标准的依据[19]。

在国内研究方面,沈满洪[20]分别从供给和需求方面分析了杭州市、嘉兴市对上游千岛湖地区的生态补偿量。综合分析了林业、水利、环保和新安江开发总公司的生态保护投入、限制发展的机会成本等,从成本的角度提出了补偿标准的计算方法。张春玲等[21]对北京市密云、怀柔两县的水源保护林在涵养水源、防洪蓄洪、保持土壤和净化水质方面的效益进行了评价,并对国民经济效益和社会、生态效益提出了分别以政府财政补贴和征收水费的形式进行补偿的机制。中国水利水电科学研究院[7]对新安江流域生态补偿标准进行了测算,按照流域生态共建共享理念,核算上游共建区的生态保护总投入,按共享区内各地区受益主体的受益比例来分担投入,作为补偿标准的测算方式。同时,还考虑跨界断面的水量、水质因素,建立了生态保护投入补偿模型,通过判断实际水质是否达到跨界断面的考核标准,计算上下游之间的补偿量或赔偿量。王金南[6]归纳了确定生态补偿标准的两种方法,即核算和协商。根据核算结果进行协商的方式比较行之有效。

2　流域生态补偿的实践经验

211　国际经验　国际上按照环境服务付费或生态服务付费的理念,采取政府、市场、法律等手段,促进区域合作和公众参与,对水源涵养、水土调节等服务功能的付费进行了探索。

21111　政府与市场　政府的主导作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、政策和资金支持上,解决市场难以自发解决的资源环境问题。例如,法国、马来西亚的林业基金中,国家财政拨付占有很大比重。德国政府也是生态效益的最大“购买者”,其资金来源主要是横向转移支付。美国政府一直采取保护性退耕政策加强生态环境保护建设,由政府购买生态效益,为农民退耕还林提供补偿资金[22]。世界银行在哥斯达黎加、墨西哥、厄瓜多尔等拉丁美洲国家开展了环境服务付费(PES)项目,主要通过增加森林覆盖率以改善流域水环境服务功能[1,18,23]。

市场是生态补偿机制有效运转的关键,可以调动普遍的社会力量。市场手段和经济激励政策可以用来促进生态保护。美国退耕项目在政府主导的同时,借助竞标机制和农户自愿的原则来确定与各地相适应的补偿标准[22]。美国纽约市在1990年投资购买上游卡茨基尔河和特拉华河流域的生态服务,为该流域内采取最好管理措施的奶牛场和林场经营者提供了4000万美元,让他们采用环境友好的生产方式来改善水质[24]。日本建立了水源林基金,由河川下游的受益部门采取联合集资方式补贴上游的水源涵养林建设[25,26]。还有一些国家通过对污染者和受益者收费来积累资金用于生态环境建设和流域管理。

21112　区域合作　实施流域生态补偿需要打破地区和行业的界限,建立有效的协调与合作机制。例如,欧洲的易北河上游在捷克,中下游在德国。由于缺乏流域整治,水质日益下降。1990年后德国和捷克达成共同整治易北河的双边协议,成立由行动计划、监测、研究、沿海保护、灾害、水文、公众和法律等8个专业小组组成的双边组织,目的是长期改良灌溉水质量,保持生物多样性,减少污染物排放。经费主要来源于排污费、财政贷款、研究津贴和下游对上游经济补偿等,经整治使易北河上游水质基本达到了饮用水标准。全流域建起了7个国家公园和200个自然保护区[22]。又如,贯穿欧洲多国的莱茵河也经历了“先污染后治理”、

“先开发后保护”的曲折历程[27]。由于过度开发,莱茵河一度成为“欧洲的下水道”,通过成立保护莱茵河国际委员会、莱茵河水文委员会、莱茵河流域水处理厂国际协会等国际组织,建立有效的合作机制,实施流域综合管理,注重生态修复,从而维持了河流生态系统健康。

21113　法律法规　生态补偿在许多国家的农业、林业等专门的政策法规中得到了体现,如美国的生态补偿机制渗透在相关各行业的法规里[22]。日本较早认识到建立水源区利益补偿制度的需要。1973年制定的《水源地区对策特别措施法》规定了实行对水源区的综合利益补偿机制[28]。

21114　公众参与　由于流域生态补偿涉及的利益主体众多,在实施过程中墨西哥、巴西、美国、德国等国家比较注重公众参与[29],促进形成有效的问题协商机制。

212　国内实践　我国在相关实际工作中一直对生态补偿有所涉及,如退耕还林和退田还湖补偿费、资源税、资源费等,对生态补偿的认识也在逐渐深化。特别是近年来,我国政府更加充分认识到生态补偿的重要性。十七大报告中已明确提出“实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。我国的流域生态补偿以政府手段为主,对饮用水源地保护和同一行政区内小流域上下游的生态补偿进行了探索。

21211　政府补偿　政府补偿是指通过政府的财政转移支付、政策支持等方式实施的补偿机制。补偿方式可以分为资金、实物、政策、经济合作、人才和技术支持等。

(1)利用公共财政政策或设立基金的方式实施生态补偿。主要包括:①纵向财政转移支付和生态、资源保护的投资、退税等,比较适宜用于国家对重要生态功能区的生态补偿。有的学者建议在财政转移支付改革中增加农村社会保障支出、生态功能区因子和现代化指数等因子,以使中央对地方的财政转移支付具有生态补偿功能,还会提高地方政府保护生态环境的积极性[30]。②地方同级政府的财政转移支付,适宜于跨区域的中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿。③受益区域和部门补偿,对

直接依靠流域水资源获取经济效益的部门,如水电、风景旅游区等,提取一定额度的补偿费。④接受捐赠、援助等资金和项目。

(2)通过政策、经济合作、技术、法规等措施实施生态补偿。流域生态补偿是一个复杂的系统工程,不仅需要解决补偿资金的问题,更需要政策、经济合作、技术、法规等其他措施予以配套和支撑,以“造血”的方式增强流域内经济欠发达地区开展生态环境保护的能力。当前主要措施有:①对不同的生态功能区采用不同的政绩评价标准;②在资源开发利用过程中设立责任保险或押金退款制度;③风景区、生态产品的生态标志制度;④“异地开发”等区域经济合作;⑤生态移民;⑥人才和技术支持等。例如:中央和下游各级政府每年要安排一定数量的技术项目,帮助京津冀北地区群众发展替代产业[31];浙江省一些地市相继出台“异地开发生态补偿”政策,规定上游地区的招商引资项目进入下游设立的开发区,产生的利税全部返回给上游,建立“金磐扶贫经济开发区”、“景鄞扶贫经济开发区”等,实现了省内跨市域的

“欠发达乡镇奔小康”和“百亿

“山海协作”、

异地开发。还先后实施了“生态移民”、

“百乡扶贫攻坚计划”、

帮扶致富”项目[2]等,这些均属于这方面的措施。

21212　市场补偿　市场补偿是指在政府的引导下实现流域上下游的资源保护方与受益方之间自愿协商的一种补偿方式。一些流域上下游生态服务供需矛盾尖锐,在资源产权清晰、公众或政府具有较好的生态意识和创新意识的情况下,可以形成不同形式的市场补偿机制。主要方式有:①采用流域水质水量协议的模式,根据达标与否实施奖惩或补偿;②实行水权和排污权交易等转让机制。例如,浙江省东阳—义乌的水权交易,嘉兴市秀洲区的排污权交易试点工作[32]等。

《水法》、

《清洁生产法》等国家法律,以除了上述政策、市场等措施,我国《环保法》、

《水污染防治法》、

及部分省部级规章条例,也强调了资源的有偿使用和对保护工作的补偿。

3　存在的问题与启示

311　存在问题

31111　理论与方法层面

(1)理论研究逐步深入,但还没有形成比较完整的理论体系,主要是应用水资源的准公共物品属性理论、生态环境资源的有偿使用理论,以及外部成本内部化等理论从不同角度分析研究了生态补偿问题。

(2)生态补偿标准定量测算的科学基础不够扎实。多数研究侧重于水量或水质某一方面带来的外部效益(损失)的补偿问题,而缺乏将水量和水质因素综合考虑。在外部性的估算方面,经济外部性的估算较多,而对生态环境的外部效应的测算难度较大。

(3)补偿标准的测算研究中往往忽视了自然因素对河流水量、水质变化的影响,即没有研究利用合理的方法分别界定水循环的丰枯变化、本底水质情况及其自净能力等自然因素的作用和水资源供、用、耗、排等人为因素的作用。因而在补偿标准测算和补偿机制实施的过程中会出现补偿主客体确定困难、造成外部效应的自然因素和人为因素难以界定清晰等问题,难以得到不同地区、不同利益主体的认可和实施。

(4)多数研究仅考虑了点源污染所带来的生态补偿问题,而对于生态环境现状较好,经济相对落后,尤其是以农业人口为主的重要湖泊、水库的上游地区,面源污染所带来的外部性在生态补偿研究中考虑较少。

31112　实施层面

(1)全流域层面的生态补偿机制尚未开展。我国河北、江苏、浙江、福建等省份已经在局部的小流域对生态补偿进行了很多探索,但需要对跨省流域生态补偿进一步研究。另外,有些地方的生态补偿与扶贫项目相混淆,难以达到保护和可持续利用生态系统服务的目的。若能正确理解生态补偿与扶贫的关系,将两者结合实施可能会有较好效果。

(2)政府补偿比重过大,市场补偿尚不成熟。我国的生态补偿中,政府的转移支付、财政补贴等政策

措施一直是主要手段。流域上下游之间的辅助性的市场补偿尽管有了一定范围的应用,但其作用还很有限。过度依赖政府开展生态补偿,往往会受制于政府财力和管理方式的制约,不利于上下游形成共同利益和责任机制。就市场补偿而言,对于水资源使用权和排污权的初始分配方式、交易程序、原则等问题尚未达成一致意见,其设立、运行所需的条件过高,我国很难在短时间内推广实施,只有市场经济较为发达、法制和公共管理较为健全、环境监测力量较强的局部区域才有条件实施。

(3)生态补偿相关的法律和制度不配套。我国已经初步建立起了由国家立法和地方立法共同构成

“三同时”、的环境法律体系,可持续发展已成为我国的基本国策。确立了土地利用规划、环境影响评价、

取水和排污许可、限期治理、排污申报登记等具体的法律制度,但已有法规中对流域生态补偿问题的考虑尚不够全面、成熟,需要在实践探索的基础上逐步修订完善。

(4)在补偿实施过程中采取了政府、市场、法律等方式,它们具有各自的优缺点,需要进一步研究如何使它们互为补充,统筹协调水利、环保、林业等部门,使各种补偿方式得到合理的综合利用和有效实施。

(5)流域生态补偿理论、标准测算与实施层面的原则和机制设计如何实现很好的衔接,以使理论研究与各种机制和措施有机结合,也值得进行深入研究。

312　启示　(1)建立和完善生态补偿机制是一项比较复杂的研究课题,它涉及经济、社会、资源与环境等多个领域,要求国家的宏观管理政策、经济政策、行政法律法规制度相互配合共同实现。要建立一个符合我国国情的合理可行的流域生态补偿机制的通行做法,首先需要把握研究区域的具体问题,研究生态补偿的理论基础和必要性等。在此基础上,采取合理的方法进行补偿标准的测算。最后,根据补偿标准和实际情况,充分考虑补偿主客体、运行机制、措施和监督管理等问题,形成流域生态补偿的实施方式、步骤、措施、保障条件等。

(2)我国的许多流域跨度大,涉及的行政区域和管理部门众多,实施流域生态补偿的过程中,各地区和部门之间缺乏合作,各自的工作目标不明确,补偿资金的分配不合理,补偿标准偏低等问题比较突出。国际上推动大范围的区域合作,如易北河、莱茵河等流域开展生态补偿的实践,可供我国参考和借鉴。

(3)从一些国家的生态补偿实践来看,直接的经济补助形式未必是最有效的。应该结合生产实际,探寻多样化的补偿形式,提高被补偿地区的发展水平和环保能力。例如一般农户能从生态补偿实施中得到的补助较少,他们更重视对现有生产活动的支持和帮助。因此,补偿形式除了资金之外,也可以采用技术培训、能力建设、提供就业和信息、贷款和开拓市场等。

(4)迄今为止,国内外在流域生态补偿领域的研究仍处于探索阶段,还存在很多问题亟待解决,由于其他国家所处的发展阶段和政治经济制度的不同,在适当借鉴国外经验的同时,需要针对我国实际情况开展深入研究。有必要结合典型流域,研究流域生态补偿的理论与方法体系,以解决当前研究中的关键技术问题,并构建实施层面相应的政策、机制和措施。通过合理选择若干试点,因地制宜地开展研究,为流域生态补偿的实施和推广奠定基础。

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R eview of research and practice of river basin ecological compensation

RUAN Ben2qing,X U Feng2ran,ZH ANG Chun2ling

(China Institute o f Water Resources and Hydropower Research,Beijing　100044,China)

Abstract:The advancement in research of river basin ecological com pensation in the aspects of basic concept,theoretical bases,com pensative standard and calculation method for com pensation cost is summarized.The experiences of river basin ecological com pensation practices including the application of

g overnment control,market mechanism and law accumulated both in China and abroad are analyzed.On this basis the problems in this field pending for further research and practice are suggested.

K ey w ords:river basin;ecological com pensation,payment of ecological service;sustainable development;research;practice

(责任编辑:王成丽)