检察机关对公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉案件不予受理机制探析

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

检察机关对公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉案件不予

受理机制探析

河北省石家庄市鹿泉人民检察院刘广生

【学科分类】刑事诉讼法学

【关键词】不予受理范围监督与救济

【作者简介】河北省石家庄市鹿泉人民检察院副检察长；联系电话：0311－82109846。

【收稿日期】2010年10月31日

【版权声明】作者授权本网首发，转载请注明"中国法学网首发"

【责任编辑】刘小妹

内容提要：本文通过论述，阐述对检察机关建立不予受理机制的意义，明确检察机关不予受理案件的范围，不予受理的监督制约与救济途径，不予受理的相关法律文书，建议检察机关建立对公安机关提请批捕、移送审查起诉案件的不予受理机制。

检察机关在实践中，对于公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的案件能否不予受理，刑事诉讼法没有明文规定。在刑事诉讼法相关司法解释中，涉及检察

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

机关不予受理的规定只有一条，那就是最高人民检察院发布的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第一百零七条。该条规定"人民检察院作出不批准逮捕决定，并且通知公安机关补充侦查的案件，公安机关在补充侦查后又提请复议的，人民检察院应当建议公安机关重新提请批准逮捕。公安机关坚持复议的，人民检察院不予受理。"刑事诉讼法属于公法范畴，按照公法原理，法无明文规定即禁止，即法律没有明文规定不予受理的，就不能不予受理，因此，对于公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的，不管案件事实和证据情况怎么样，只要不符合《规则》第一百零七条规定的情形，检察机关按照法律规定就不能不予受理。事实上，在检察司法实践中，有的地方检察机关对公安机关报捕或者移送起诉的案件，不符合逮捕、起诉条件的，建议公安机关撤回报捕或者采取拒绝收卷的方式，有效降低了公安机关的不批捕率和不起诉率，得到公安机关的支持与配合。但是实践中的习惯做法代替不了法律规定，这样做毕竟是不合法的。如果公安机关对不符合逮捕条件或者起诉条件的案件坚持提请批捕或者移送审查起诉，检察机关依照法律规定只能受理。因此，为了防止公安机关对不符合逮捕、起诉条件的案件坚持提请批准逮捕或者移送审查起诉，强化公安机关的办案责任，提高检察机关的办案质量和办案效率，实现刑事诉讼惩治犯罪和保障人权的目的，应当建立检察机关对公安机关移送案件的不予受理机制。

一、建立检察机关对公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉案件的不予受

理机制的价值

（一）有利于检察机关减少司法资源的浪费，提高办案质量和效率。

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题从人民法院在刑事诉讼中的不予受理机制看，人民法院对于刑事案件的不予受理，在刑事诉讼法中也没有明文规定。但是，根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》第一百一十七条第一、四、五项规定，法院对于不属于本院管辖或者被告人不在案的，应当决定退回人民检察院；人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，重新起诉的，人民法院不予受理；符合刑事诉讼法第十五条第（二）至（六）项规定的情形的，应当裁定终止审理或者决定不予受理。从该司法解释的规定来看，法院建立不予受理机制，有利于法院减少司法资源浪费，提高办案质量和司法效率，同时也有利于强化检察机关的办案责任。同理，检察机关也应当建立不予受理制度。

（二）有利于强化公安机关的办案责任，提高案件侦查的质量，减少错案。

在司法实践中，有的案件本来事实不清、证据不足，或者根本就不构成犯罪，公安机关为转移矛盾，而坚持将案件提请逮捕或者移送起诉，如果检察机关不受理，那么社会积怨和不满的矛盾就会转移到检察机关。如果检察机关受理，发生问题就会损害检察机关的权威和形象。2010年发生的河南赵作海案件就有一个明显的细节值得注意，当年商丘市检察院在将案件两次退回补充侦查后，仍然认为此案存在尸源不明等众多疑点未查清，不具备起诉条件，对公安机关移送的案卷不予受理。但是迫于各种压力，受理后硬着头皮起诉，结果最终导致了法院错判，检察机关也因为此案成为社会公众的指责对象。如果检察机关建立了不予受理机制，对于此类案件不予受理，就能够减少错案，并能够强化公安机关的办案责任，迫使公安机关查清案件事实，认真收集固定证据，提高办案质量。

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题（三）有利于保障犯罪嫌疑人的人权

刑事诉讼的目的是实现惩治犯罪和保障人权的统一。检察机关建立不予受理制度，能够有效地避免和防止事实不清、证据不足等不符合条件的相关案件进入下一个诉讼环节。如果犯罪嫌疑人在押的，因为检察机关不予受理，公安机关能够及早变更强制措施，更有利于减少犯罪嫌疑人长期被关押的痛苦。检察机关建立不予受理机制，对事实不清、证据不足的案件不予受理，也体现了疑罪从无的原则，公安机关在查清事实，取得充足的证据后，仍然可以提请批准逮捕、移送起诉。对犯罪嫌疑人不在案的案件，检察机关不予受理，有利于督促公安机关积极承担抓获犯罪嫌疑人的责任，及时抓获犯罪嫌疑人。

二、检察机关对公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉案件不予受理的范

围

如何确定检察机关对公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉案件不予受理的范围，是建立不予受理机制的关键。笔者认为根据法律、司法解释及有关规定，通过对提请逮捕、起诉的条件来分析，来确定不予受理案件的范围。

（一）不符合管辖规定的案件，不应受理。

从刑事诉讼中的管辖规定看，检察机关办理案件必须符合刑事诉讼管辖的规定。最高人民检察院《人民检察院审查逮捕案件质量标准（试行）》第十七条规定，"办理审查逮捕案件，应当严格审查案件管辖是否符合有关规定。对于不符

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

合管辖规定的案件，应当建议侦查机关向有管辖权的机关移送。上级指定管辖的除外。"但是使用口头建议还是书面建议，没有明确规定。该《逮捕案件质量标准》第二十五条规定，审查逮捕工作违反办案程序规定，但未造成逮捕错案或者逮捕质量有缺陷的，为办案程序有瑕疵。具有下列情形之一的，属于办案程序有瑕疵：其中第五项是"对不符合管辖规定的案件，作出批准逮捕决定的"。可见，根据该规定，在审查逮捕阶段不能对不符合管辖规定的做出批捕决定的。而《人民检察院办理起诉案件质量标准（试行）》、《人民检察院办理起诉案件质量标准（试行）》把"本院没有案件管辖权而提起公诉的"、"本院没有案件管辖权而不起诉的"规定为起诉错误和不起诉错误。因此，检察机关对于公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的案件，如果发现是不属于本院管辖的案件，就不应受理。

（二）犯罪嫌疑人不在案的案件，不应受理。

《规则》第二百四十六条第三款规定，"对于犯罪嫌疑人在逃的，应当要求公安机关在采取必要措施保证犯罪嫌疑人到案后移送审查起诉"。通过上述规定可以得出结论，在受理审查起诉案件时，如果犯罪嫌疑人不在案的，就可以不予受理。但是，在审查起诉阶段不予受理没有正式的法律文书。

在受理审查批准逮捕案件时，法律和司法解释没有明确规定，犯罪嫌疑人不在案的，不予受理。但笔者认为，检察机关不应受理公安机关对在逃嫌疑人的提请批准逮捕。因为犯罪嫌疑人在逃的，批准逮捕后无法对其执行逮捕关押；因为犯罪嫌疑人在逃，无法对其进行讯问，听取其意见，如果对其批捕或者不批捕，

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

都会使逮捕决定是具有行政性的特点，而不是兼听则的明诉讼性架构的司法性的决定，其丧失了司法的公正性；因为办案人员只有当面认真听取嫌疑人的供述和辩解，才能了解和掌握嫌疑人的基本情况、犯罪时的心理状态、犯罪的经过、结果，以及是否正在怀孕或者哺乳自己婴儿的妇女、是否具有患有严重疾病等，有利于准确认定案件的性质和把握逮捕的条件、正确适用法律，有利于防止和减少错捕案件和国家赔偿案件的发生，有利于进行侦查活动监督，有利于提高审查逮捕案件的质量。因此，对于犯罪嫌疑人不在案的案件，检察机关不应受理。

（三）不应当追究刑事责任的案件，不应受理。

根据刑事诉讼法第十五条规定，不应追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪。刑事诉讼法第一百三十条规定，在侦查过程中发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。《规则》第二百三十七条规定，具有刑事诉讼法第十五条规定情形之一的，应当报请检察长或者检察委员会决定撤销案件。因此，对于不应当追究刑事责任的人，就不应立案；如果立了案，就应当撤案。应当撤案的案件，就更不能提请检察机关批准逮捕、移送审查起诉。如果公安机关坚持将不应追究刑事责任的案件提请检察机关批准逮捕，或者移送审查起诉，这本身就违反了刑事诉讼法的规定，检察机关就不应受理。如果是检察机关受理后在审查中发现是不应追究刑事责任的犯罪嫌疑人，就应当作出不批捕、不起诉决定。

（四）不存在犯罪事实或者犯罪事实并非嫌疑人所为的，不应受理。

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题《规则》第二百三十七条规定，没有犯罪事实的或者依照刑法规定不负刑事责任和不是犯罪的；虽有犯罪事实，但不是犯罪嫌疑人所为的，应当报请检察长或者检察委员会决定撤销案件。《规则》第二百六十二条规定，"对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案件退回公安机关处理；发现犯罪事实并非嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案件退回公安机关并建议公安机关重新侦查。"不存在犯罪事实而立案，就不应当立案。如果对不存在犯罪事实的人立案，本身就是个假案，就不能提请批捕，更不能移送审查起诉。犯罪事实并非嫌疑人所为，本身就是错案，再提请批捕犯罪嫌疑人或者移送审查起诉，更是错上加错。因此，对此类案件检察机关不应受理。

（五）事实不清、证据不足的案件，不应受理。

从审查逮捕阶段看，刑事诉讼法第六十五条、第一百三十三条规定，对需要逮捕而证据还不充足的，可以取保候审或者监视居住。刑事诉讼法第六十八条规定，对于不批准逮捕的，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。因此，如果案件事实不清、证据不充足，显然不符合逮捕的条件。

从审查起诉阶段看，事实不清、证据不足的案件，是需要补充侦查的。既然还需要补充侦查，检察机关就没有必要受理这类案件，因为既使案件受理了也诉不出去，还得退回补充侦查，因此，还不如直接等公安机关把事实查清，把证据搞充足后再受理。

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题2001年8月6日最高人民检察院、公安部《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》的通知（高检会【2001】10号）（以下简称《通知》）第六条规定，对于人民检察院补充侦查提纲中所列的事项，公安机关应当及时进行侦查核实，并逐一作出说明。不得未经侦查和说明，以相同材料再次提请批准逮捕。公安机关未经侦查、不作说明的，人民检察院可以作出不批准逮捕的决定。该条规定虽然没有直接明确规定不予受理，但是却明确规定了"不得未经侦查和说明，以相同材料再次提请批准逮捕。"。因此，对于检察机关退回补充侦查的案件，公安机关没有进行补充侦查，也没有合理合法的理由，也不应受理。

（六）不符合逮捕、起诉条件的案件，不应受理。

从检察机关对公安机关移送起诉案件的受理条件看，公安机关移送起诉的案件应当是公安机关侦查终结的案件。根据刑事诉讼法第一百二十九条、第一百三十条规定，公安机关侦查终结的案件，应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分，并且是应当追究刑事责任的人，如果是不应当追究刑事责任的，应当撤销案件。《规则》第二百三十四条规定，经过侦查，认为犯罪事实清楚，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的案件，侦查人员应当写出侦查终结报告，并且制作起诉意见书。刑事诉讼法虽然没有规定起诉受理的条件，但是，规定了提起公诉的条件。即，人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，并且符合审判管辖规定。另外，根据人民检察院刑事诉讼规则规定，起诉受理的条件应当是，符合管辖规定，犯罪嫌疑人在案，案卷材料齐全，证据齐全。

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题刑事诉讼法规定的逮捕条件是，有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的。《通知》第二条规定，公安机关在作出是否提请人民检察院批准逮捕的决定之前，应当对收集、调取的证据材料予以核实。对于符合逮捕条件的犯罪嫌疑人，应当提请人民检察院批准逮捕；对于不符合逮捕条件但需要继续侦查的，公安机关可以依法取保候审或者监视居住。根据该条规定，对于符合逮捕条件的犯罪嫌疑人，应当提请人民检察院批准逮捕；对于不符合逮捕条件但需要继续侦查的，公安机关可以依法取保候审或者监视居住，而不是提请逮捕。因此，如果不符合逮捕条件需要继续侦查的，公安机关就不应提请逮捕。

从国家设立审查逮捕制度的目的看，其中一个重要的功能，就是对符合逮捕条件的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕。从国家设立审查起诉制度的目的看，其中一个重要的功能，就是对符合起诉条件的犯罪嫌疑人提起公诉。公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的主要目的，也是希望检察机关作出批准逮捕、提起公诉的决定。当然，在司法实践中，也有的是公安机关为转移社会矛盾将案件提请逮捕、移送审查起诉，但是，此类案件毕竟占少数。如果将不符合条件的案件提请逮捕、移送审查起诉，很显然是不符合法律规定的。因此，对于不符合逮捕、起诉条件的，不应受理。

综上所述，笔者认为大致可以将下列案件列入检察机关对公安机关提请批捕、移送审查起诉的案件不予受理的范围：

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

1、检察机关对公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的案件有下列情形之一的，经检察长决定，应当不予受理：

（1）不属于本院管辖的案件，包括不符合职能管辖的案件（如自诉案件等）、不符合地域管辖的案件、不符合级别管辖的案件；

（2）犯罪嫌疑人不在案的案件；

（3）对于符合刑事诉讼法第十五条第（二）至（六）项规定情形的案件；

（4）不存在犯罪事实、犯罪事实并非嫌疑人所为或者不应当追究嫌疑人刑事责任的案件。

2、检察机关对公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的案件有下列情形之一的，经检察委员会决定，不予受理：

（1）事实不清、证据不足的案件；

（2）对检察机关退回补充侦查的案件，公安机关没有进行补充侦查，也没有合理的理由的案件；

（3）其他不符合逮捕、起诉条件，不适宜检察机关受理的案件。

三、加强对检察机关不予受理机制的监督制约，建立对当事人的法律救济

途径

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题权力必须接受监督，否则，必然导致腐败。检察机关建立不予受理机制必须接受公安机关和当事人的监督制约，并畅通法律救济途径。因此，对于检察机关不予受理的案件，如果案件当事人或者公安机关认为检察机关应当受理而不予受理，有权申请检察机关进行复议，检察机关必须更换办案人进行复议；如果当事人或者公安机关不服复议决定的，有权提请上一级检察机关进行复核或者向人民法院起诉。对于经过复议复核改变原不予受理决定的，应当视为案件质量不高，存在执法过错的，应当予以追究办案人及有关人员的相应法律责任。

四、设立检察机关不予受理机制的相关法律文书

理性、平和、文明、规范的司法理念，要求检察机关规范执法。设立检察机关不予受理机制的相关法律文书，是规范不予受理机制的重要组成部分。设立相关法律文书，避免了将案件退回公安机关而无法律手续的问题，使案件手续完备，便于备查。笔者认为，应设立以下相关法律文书。一是设立人民检察院不予受理案件决定书，并告知其救济途径，同时附不予受理的理由说明书，说明不予受理的理由和法律依据；二是设立人民检察院不予受理复议决定书；三是设立人民检察院不予受理复核决定书。

五、检察机关建立对公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉案件的不予受理机制与不批捕、退回补充侦查、不起诉的关系

建立不予受理机制，不是要否定检察机关原有的不捕、退回补充侦查、不起诉制度，因此，要正确理解不予受理机制与不批捕、退回补充侦查、不起诉的关

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

系，准确把握不予受理的时间。检察机关不予受理机制是建立在检察机关受理案件阶段，而不是在受理后经审查不符合逮捕、起诉条件的时候。即在受理案件时，发现案件不符合逮捕、起诉的条件，应作出不予受理决定。对于受理案件后，经过审查发现不符合逮捕或者起诉条件的，应当根据案情作出不捕、退回补充侦查、不起诉的决定。