单一制联邦俄罗斯国家结构的法理悖论

单一制联邦：俄罗斯国家结构的法理悖论

温恒国

2011-03-17 21:02:59 来源：《俄罗斯中亚东欧研究》2010年第3期

【内容提要】俄罗斯联邦成立之后,在国家结构上存在着邦联化的倾向。为了克服由此产生的种种问题,俄罗斯采取了一系列措施,来恢复被破坏的行政权的垂直层级隶属,进行联邦集权化改造。这一集权化的过程,让俄罗斯具有了大量的单一制特点,并且,更为严重的是,破坏了俄罗斯刚刚建立起来的法治基础。

【关键词】俄罗斯联邦制单一制法治

【作者简介】温恒国,1973年生,黑龙江大学法学院讲师、博士。(哈尔滨150080)

联邦制曾被认为是大国最适宜的结构方式。目前在全世界国土面积前10位的国家中,联邦制国家有8个,而单一制国家只有中国和哈萨克斯坦。但每个国家面临的任务都是相似的,维护国家统一和活跃地方发展,哪一项任务都无法放弃。时至今日,联邦制国家与单一制国家区别的日益相对化,已是一个不争的事实。其中,中国、法国等传统的单一制国家在地方分权过程中,出现了很多问题,让人们不仅联想到联邦制国家的某种先天优势。但是,俄罗斯的联邦制实践,或许可以告诉我们,在国家转型发展过程中,联邦制所带来的麻烦一点都不比单一制少。

苏联解体之后,俄罗斯这个曾经的联邦中的联邦延续了它在国家结构上的传统,但从它诞生的那一天起,有关联邦制的政策就一直在摇摆,争议也从未停止。甚至像俄罗斯究竟是不是一个联邦制国家这样的问题,都无法达成共识。在有关俄罗斯联邦制问题的论述中,“悖论”这个词开始被普遍而频繁地使用。在几乎

所有的联邦制国家都在强化联邦中央权威的背景下,俄罗斯的联邦制之所以还能引起如此大的争议,是因为相比其他国家来说,它在加强集权的过程中,逾越了联邦制最基本的一条准则:联邦制国家的统一,不得依靠组织控制,而只能通过经济、法律等其他手段实现。

一早期的邦联化倾向

从联邦建立的基础来看,联邦制可以分为两种类型,一种是宪法型,即联邦基于宪法而成立,代表是美国;另一种是条约型,即通过签订双边或多边条约结成联邦,瑞士是其中的典型代表。对于现代国家来说这种区别意义不大,因为在宪法型联邦制国家中,历史上往往都签订过条约。即使美国,也在制定宪法之前,存在着北美13个州之间的联盟条约,即所谓的“邦联条款”。而条约型联邦国家现在也无一例外都有宪法,于是条约就为宪法所吸收。但单独的定约过程,对于联邦来说仍然具有一定的意义,因为联邦的本意就是协约。

俄罗斯人认为自己的国家属于条约-宪法型联邦,即“也同样通过宪法建立联邦,但在制定宪法之前存在一个签署专门文件——条约(协约)的过程”[1]。因此它与条约型联邦基本是一样的,但麻烦的是,俄罗斯联邦的条约内容与宪法规定并不一致,而且,签约过程不仅发生在制定宪法之前,也存在于宪法制定之后。这种联邦起源的双重性给俄罗斯联邦制建设带来了最大的法理障碍,突出表现为主权争议和不均衡性问题。

(一)主权争议

俄罗斯联邦成员即联邦主体的主权要求在苏联解体时就已经出现。当时,俄罗斯面对苏联主张自己是一个主权国家,因此当俄罗斯自己的联邦主体也基于同样的理由提出主权要求时,俄罗斯联邦中央不便马上予以反驳。而在俄罗斯成立

之后,很快就发生了议会与总统间的政治斗争,这时,联邦中央根本无暇也无力与其组成单位——民族共和国在主权问题上发生冲突。这一时期俄罗斯总统叶利钦的一句名言流传甚广,“能吃下多少主权就拿走多少”。于是俄罗斯联邦几乎所有的民族共和国都通过了关于国家主权的宣言,而它们的法律效力通过1992年与莫斯科的联邦条约获得确认。“这招致了单一制拥护者的怒潮和民族主义者的欢呼。如果客观地进行评价,考虑到过去的那个时期,它保存了国家的统一,彻底铲断了激进分离运动的根基。总还是一个在危机时刻保存国家免于解体的一个不错的办法”[2]。

1993年12月,新的俄罗斯联邦宪法制定完成。宪法没有规定民族共和国享有主权和脱离联邦的权利,而是强化俄罗斯联邦中央的权力。这本可以成为俄罗斯建立宪法型联邦的基础,但有些民族共和国却拒不执行宪法规定。为了避免冲突,俄罗斯联邦中央政府从1994年2月同鞑靼斯坦共和国签订分权协议开始,又陆续与40多个联邦主体签订双边条约,1999年后与最后46个联邦主体分别签署了分权条约。这些条约的很多内容并不符合宪法的原则和规定,为俄罗斯联邦制埋下了祸根。

不仅条约与宪法不一致,就是宪法自身的条文也给自己制造麻烦。俄罗斯联邦宪法第5条第2款称民族共和国为国家,于是就有人宣称,国家主权是“民族共和国因其国家地位而固有的,因为在俄罗斯宪法第5条中民族共和国被认定为国家。无论在政治学中,还是在法学中,都承认这样一个事实,主权是国家不可分离的特征。”[3]于是大部分民族共和国在1993年俄罗斯联邦宪法制定之后并不急于撤销关于国家主权的宣言,其中一些民族共和国在自己的新宪法中确认自己是主权国家,规定民族共和国国家主权扩展至其所有领土,规定它们的宪法相对于联邦宪法具有法律上的最高地位。例如巴什科尔托斯坦共和国宪法规定:巴什科尔托斯坦共和国是享有主权的民主法治国家,它具有在其领土内的最高权力,自

主决定和执行内政外交政策,制定在所有领土上具有最高地位的巴什科尔托斯坦宪法和共和国法律(第1条);巴什科尔托斯坦共和国的国家主权是其不可分离的重要组成部分,覆盖于现存边境内的全部领土(第69条第2款)。在印古什、鞑靼斯坦等民族共和国的宪法中,也都宣称自己是主权国家[4]。

联邦主体享有主权最为极端的表现就是独立权,或者说分离权。俄罗斯联邦宪法并没有规定联邦主体有脱离俄罗斯联邦独立的权利,但这并不妨碍联邦主体在自己的宪法中进行这样的规定,并且付诸实施。两次车臣战争就是这种地方分离主义最为突出的表现。而车臣也并不是唯一的特例,图瓦共和国宪法第1条也宣称,共和国有自决权和通过全民公决方式退出俄罗斯联邦的权利。

车臣问题有其特殊性。大部分民族共和国虽然极力摆脱联邦中央权力的影响,但并不希望脱离联邦而独立,因为大多数民族共和国都是俄联邦中最穷的组成部分,其收入根本无法维持自身的预算平衡,如果没有联邦中央的财政支持,它们会陷入更大的经济困顿。因此在主权之争的背后,除了权力争夺,更普遍的表现为经济利益之争,在法律上主要体现为对自然资源所有权的争夺。在这方面,俄罗斯联邦宪法再一次给自己惹上了麻烦。宪法第9条第1款规定,“在俄罗斯联邦,土地和其他自然资源作为在相应区域内居住的人民生活与活动的基础得到利用和保护”。自然资源的多种所有制形式并存给宪法表述造成了一定的困难,因此这条规定就显得不那么清晰明确。而各民族共和国都发现了“相应区域内居住的人民”这一表述的利用价值,于是大多数民族共和国在自己的宪法中宣称土地、矿藏、水等资源归在共和国领土上生活的人民所有。例如根据阿尔泰共和国宪法第16条第1款,土地、矿藏、森林、动植物、水和其他自然资源是阿尔泰共和国的财产和共和国人民的民族财富,作为其生活与活动基础被利用和保护。萨哈共和国宪法第5条、图瓦共和国宪法第14条、巴什科尔托斯坦共和国宪法第10条、达吉斯坦共和国宪法第14条、鞑靼斯坦共和国宪法第9条等都做了类似的规定。

(二)不均衡性问题

俄罗斯在建立之初联邦主体多达89个[5],而且主体之间的差别非常大。但在所有差别中,最有决定作用的不是土地面积,也不是人口,而是经济实力。俄罗斯学者布加乔娃把所有联邦主体分为四类,不同类别的联邦主体在与联邦中央的关系上也呈现出不同的诉求和矛盾。第一类主体资源丰富,主要包括鞑靼斯坦共和国、巴什科尔托斯坦共和国、萨哈共和国和秋明州等。这类联邦主体充分利用自己区域内的自然资源实现自给自足,并要求对外经济活动的进一步自由化。这一类主体对独立主权要求最高,与联邦的政治关系也比较紧张。第二类主体具有工业潜力,包括乌里扬诺夫斯克州、库尔干州、卡卢加州、乌德穆尔特共和国、楚瓦什共和国等。它们在经济上往往受制于能源价格、政府优惠贷款和国家订购,因此与联邦关系上比较合作,但与第一类主体冲突较大。第三类是俄罗斯最富有、势力最强大的主体,如斯维尔德洛夫斯克州和托木斯克州等,它们有能力在其他联邦主体内进行投资扩张。这类主体往往并没有独立的要求,但不满意自己现有的法律地位,要求获得和共和国一样的待遇。第四类主体一直都是俄罗斯最贫穷的地区,这主要是北高加索地区的民族共和国;造成贫穷的原因主要是持续的民族冲突。它们由于地缘因素受伊斯兰文化影响较大,是对俄罗斯联邦的领土完整和国家安全带来最大危险的成员体[6]。

现实条件的不均衡在任何国家都存在,但是这不应当成为各联邦主体在法律地位上也存在区别的理由,即使存在倾斜,也应当保持权利与义务的平衡。但在俄罗斯,权利-义务关系的分配却是错位的。这种不公平集中体现在联邦预算上。

联邦主体中民族共和国享受最优惠的待遇。以1995年为例,萨哈共和国上交给联邦政府预算的份额是其税收的0·5%,而非共和国主体需要上交的额度就大得多,其中莫斯科是45·6%,斯维尔德洛夫斯克州是43·1%,下诺夫哥罗德州是

48·1%[7]。民族共和国对联邦贡献较少,却享有更高的法律地位,享受更多的联邦资助,“这导致的结果,不只是严重损害了宪法上的所有联邦主体平等原则,还造成了地区间严重的分层,贫穷地区和富裕地区间的对立”[8]。

(三)后果

主权争议和联邦主体的不均衡性在两个方面破坏了联邦制,一个是破坏了联邦法制空间的统一,另一个则是破坏了经济空间的统一。

首先,主权争议挑战的直接对象是俄罗斯联邦宪法的权威。联邦组成单位在自己的权限范围内作出与联邦不同的规定,这不奇怪,这正是联邦的灵活性优势之一,但是不能与联邦宪法规定相抵触。如果联邦宪法在民族共和国的境内并不具有最高的法律效力,那么联邦宪法就有被架空的危险,真正有效的是一部部联邦主体的宪法与法令。与联邦宪法相悖的规定就可能经由民族共和国宪法和其他联邦主体的法令而获得效力,那么国家的法制统一就无法实现。整个联邦失去了一个最基本的共同基础,分裂就是必然的发展趋势。

其次,伴随宪法虚置,被架空的是整个联邦政府的权力。联邦的权力受到联邦主体的阻隔不能直达公民,联邦主体变成一个个各成体系的封闭组织。随之而来的是为了维护自己的经济利益而设置的各种壁垒,一个统一的联邦经济空间将被分割得七零八落,这完全背离了联邦的本义。而联邦成员间不平等的地位和权利义务关系,加剧了彼此间的摩擦与对抗,联邦成员之间的关系就变成一种松散而并不和睦的联合,甚至随时都有发生解体的危险。

俄罗斯的联邦制在建设初期就是一个悖论,名为联邦,却带有强烈的邦联特色。于是,在联邦中央的权力斗争结束后,采取有效措施来克服因过度分权所导致的邦联化倾向,就成为一种必然选择。

二联邦集权化进程

俄罗斯联邦的集权化进程始于第二次车臣战争。当时车臣的分离主义活动给国家安全和领土完整带来了极大的危险,因而国内舆论大都支持联邦政府对车臣进行武装打击;全球反恐战略的改变,也给第二次车臣战争提供了良好的国际环境。车臣战争极大地打击了地方分离主义势力,维护了联邦的稳定,也确立了普京的威信,帮助他在随后的总统选举中获得胜利,让联邦集权化的趋势得以延续。普京曾表示:“我们在逐渐摒弃非中央集权的做法,但我们无论如何不能回到苏联那样的过度中央集权化的时代。否则,我们就要犯另一方面的错误了。”[9]于是,俄罗斯联邦中央借鉴欧美联邦制国家的一些做法,希望通过法律手段来克服邦联化倾向。

(一)司法手段

首先就是利用业已成立的联邦宪法法院,试图通过宪法法院的判决与裁定来恢复俄罗斯宪法的权威,实现俄罗斯联邦境内的法制统一。这主要体现在2000年的两份宪法法院的裁判决定中。

宪法法院在2000年6月7日关于审查阿尔泰共和国宪法和联邦法律《俄罗斯联邦主体立法权与执行权机关组织一般原则法》的部分条款合宪性案件的第10号判决中,揭示了关于主权的宪法规定的规范内容。宪法法院在此对主权采取了系统分析的解释方法,认为“根据俄罗斯联邦宪法前言、第3、4、5、15(第1款),65(第1款)、第66和第71条(第2项)的精神及其相互关系,共和国作为俄罗斯联邦主体不具有主权国家的地位”,根据俄罗斯联邦宪法第5条,“使用‘共和国(国家)’概念不意味着——与1992年3月31日的联邦条约不同——承认这些俄罗斯联邦主体的国家主权,而只是反映了它们在与历史、民族和其他特性因素有关的宪法地位上一定的特殊性”。“俄罗斯联邦宪法没有允许除俄罗斯多民

族人民之外还有其他主权代表者和权力来源,自然也就没有规定除俄罗斯联邦主权之外的任何其他的国家主权。

根据俄罗斯联邦宪法,俄罗斯联邦主权排除了在具有最高性和独立性的统一的国家权力体系中存在双重主权,也就是说,既不允许民族共和国主权,也不允许其他俄罗斯联邦主体主权的存在。”宪法法院强调,“共和国作为俄罗斯联邦主体,不具有主权国家的地位,它们也不得在自己的宪法中以其他方式规定这一问题,因为它们无权授予自己主权国家的属性,即使给它们的主权附加有限的条件也不行。”在2000年6月27日就国家杜马代表团提出的《关于审查阿迪格共和国、巴什科尔托斯坦共和国、印古什共和国、科米共和国、北奥塞梯-阿兰共和国和鞑靼斯坦共和国的部分条款是否符合俄罗斯联邦宪法》的征询裁定中,宪法法院再次强调,国家主权只属于俄罗斯联邦,因为只有它才能体现国家的完整、联邦宪法的最高性和国家权力体系的统一。

对于各联邦主体破坏统一的经济空间的做法,宪法法院也给予了否定。在2000年第10号判决中,针对阿尔泰共和国宪法中关于自己区域内自然资源属于阿尔泰共和国及其人民的规定,宪法法院对俄罗斯联邦宪法的相关条文进行了解释,指出俄联邦宪法第9条第1款规定的“在俄罗斯联邦,土地和其他自然资源作为在相应区域内居住的人民生活与活动的基础得到利用和保护”,“指的是,居住在某俄罗斯联邦主体领域内的人民,应当保护和利用作为其生活与行动的基础的土地和其他自然资源,即全民性(所有)的自然财富、价值。但这并不意味着,自然资源的所有权属于俄罗斯联邦主体。俄罗斯联邦宪法没有规定所有自然资源必须移交给俄罗斯联邦主体所有,也没赋予其划分这些资源所有权的权力。”随后宪法法院对自然资源问题进行了一系列的推理论证:自然资源开发属于俄罗斯联邦及其主体的共同管辖对象;对共同管辖对象应制定联邦法律,以其为基础可以进行俄罗斯联邦及其主体间的权力划分,联邦主体就共同管辖对象制定的法律和其

他规范性法律文件,不得违反相应的联邦法律。而联邦法律又是如何规定的呢?宪法法院援引了它在1998年1月9日关于俄罗斯联邦森林法典合宪法性审查案判决中的观点,自然资源“是俄罗斯多民族人民的共同财产,其本身是特殊种类的联邦所有制”。最后宪法法院得出结论,“俄罗斯联邦主体没有权力宣布自己区域内的自然资源是自己的财产(所有),无权对自然资源所有制关系作出调整,以限制为了俄罗斯联邦全体人民的利益而对它的使用,因为这破坏了俄罗斯联邦的主权。”

这两份裁判书在法律上明确了宪法条款的规范含义,重申了宪法的最高法律效力,现实中也产生了一定的效果。一系列民族共和国,其中包括阿尔泰共和国,都修改了自己的宪法,使之符合俄罗斯宪法的规定与精神。但是仍然有部分民族共和国拒绝修改自己的宪法,例如鞑靼斯坦、巴什科尔托斯坦和萨哈共和国就没有从自己的宪法中清除全部的主权条款,新的车臣共和国宪法的第1条第1款也规定“车臣共和国主权是车臣共和国固有的、不可分割的组成部分”。而最麻烦的地方还在于,无论是俄联邦司法部、检察院,还是俄总统驻联邦区全权代表,都不能制止这种破坏俄联邦宪法秩序的行为[10]。

(二)立法手段

宪法法院的判决只是解决了危害国家法制统一的最重要的主权问题,但联邦与联邦主体间的法律冲突远不止这一点。联邦与联邦主体之间、不同联邦主体间还存在着其他大量的法律冲突,这都需要通过联邦立法予以消除,而后才可能在全联邦范围内建立一个统一而完整的法制空间。

普京首先着手的是对联邦委员会即议会上院的组成原则进行改革。过去联邦议会上院由每个联邦主体各派两名代表构成,这两名代表由联邦主体的行政长官和议长兼任。“俄罗斯议会上院在那一时期得到了‘贵族杜马’的称谓,因为它

拒绝对所有的联邦主体采用共同的游戏规则,还因为在地方长官间存在着对权力滥用和腐败的循环包庇”[11]。为了克服联邦主体对联邦立法工作的阻挠,普京指出,联邦主体的行政长官和议长兼任上院议员,使他们兼具了制定法律和执行法律的双重职能,这种做法违背了“分权原则”,因此需要进行改革。新的规则是:新的联邦委员会变为常设立法机关,由联邦主体各派两名代表组成,其分别产生于各主体的立法权和执行权机关,但不得由联邦主体的行政长官和议长兼任;地方议会派出的上院代表由地方议会选举产生;地方执行权机关派出的上院代表由地方行政首脑提名,并需得到地方议会2/3议员的支持。

排除联邦主体对联邦立法的干扰,只是缓解但并未解决联邦与联邦主体在立法上的冲突与矛盾。联邦中央与联邦主体在立法上的冲突主要集中在共同管辖领域。在这一领域内,如何对二者进行分权,一直存在争议。俄罗斯从德国学者耶利涅克的“框架式”立法模式那里获得了解决方案,即“联邦制定某种地方立法框架能够保证全国性立法所需的基础一致性。在这种框架式法律出台后,地方杜马就应着手往这些框架内填充进自己的法律。”[12]这样就可以兼顾联邦立法优越原则和地方立法灵活性的双重需要。

但有学者认为,“今天联邦立法权限是如此广泛,事实上没给俄罗斯联邦主体留下一点地方,让它们可以拥有排他性的立法权限,即可以无需联邦方面的任何参与,完全地、自主地实施法律调整。换句话说,俄罗斯联邦主体具有的那些‘其余’权限(俄联邦宪法第73条),几乎失去了具体内容。”[13]从长远来看,可能确实会出现这种状况,但就短期而言,这样的判断毫无疑问过高估计了联邦议会的立法能力和立法速度。“事实上结果却恰恰相反,不堪立法工作重负的国家杜马严重滞后于地方需要,在制定框架性法律上过于迟缓。同时地方上的立法工作按自己的顺序进行,不会等待联邦法律。结果是国家杜马总是遇到这样的情况,在它制定框架法律之前,国内就已经出现了几十部关于这一问题的地方性法律,

而它们全都彼此相互矛盾。在联邦制世界里这本没有多可怕,但它们不该经常与俄联邦宪法相抵触。于是国家建设的所有任务都似乎具有了一种倒错性:地方法律未经任何相互协商就背离基准而制定,时至今日,联邦立法倒必须遵守这些基准。”[14]

因此来说,通过立法统一联邦的方式也不能在短期内产生效果。

(三)行政手段

联邦中央的集权化主要是通过行政手段完成的。这种行政集权化并没有什么新的内容,采取的仍然主要是俄罗斯传统的,特别是苏联时期的老方法:组织控制和财政控制。

自2000年5月起,一系列加强行政集权的措施开始展开,权力从联邦中央向联邦主体逐渐深入和扩展,最终,一个统一的行政权力系统得以建立。

首先是联邦大区制改革。2000年5月13日,普京以总统令的形式,将俄联邦划分为7大联邦区:中央区、西北区、北高加索区、伏尔加河沿岸区、乌拉尔区、西伯利亚区、远东区。每个联邦区下辖若干联邦主体。各联邦区设总统全权代表,由总统任命,直接对总统负责。根据随后发布的《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》,联邦区全权代表的工作是对联邦区内各联邦主体的国家机关的工作进行监督,主要职责有:在联邦区内组织实施总统确定的内外政策的基本方针;监督联邦宪法和联邦最高权力机关的决议的执行;确保总统干部政策的落实;定期向总统报告联邦区内国家安全问题、社会经济和政治局势等。

这很容易让我们联想到法国1982年的大区制改革,划分大区、设立国家代表甚至是代表的职责内容都如出一辙。只不过它们的出发点并不相同,法国是一个中央集权的单一制国家,而俄罗斯则是一个有邦联化倾向的联邦制国家。如果说

大区制改革是两者之间的一个平衡点的话,那么,法国改革代表的是一种权力从中央下放到地方的分权过程,而俄罗斯则恰恰相反,体现的是一种权力从地方向中央汇聚的集权趋势。“很快所有的强力机构和其他联邦部门都着手建立自己的大区,它们事实上开始命令和经常干涉地方权力机关的活动”[15]。

其次,2004年12月11日,俄罗斯联邦在别斯兰事件发生后不久,对联邦法律《俄罗斯联邦主体立法权机关和执行权机关一般组织原则法》进行了大规模的修订,内容触及了行政组织管理上的核心问题——领导人员的人事任免。这是俄罗斯联邦集权化过程中最为关键性的一步。

在这次修订中,俄罗斯联邦主体最高公务人员(俄罗斯联邦主体最高执行机关首长)(下称地方长官)由选民直接选举产生的办法被废止,代之以由总统提名,经俄罗斯联邦主体立法机关(下称地方议会)选举产生(第18条第1项)。如果地方议会两次否决总统的提名,或者在法定期限内不做表态,总统即任命临时执行人。而后与地方议会进行协商,根据协商结果第三次提名地方长官候选人,如果协商未果,或者地方议会第三次否决总统的提名或对此不做出决议,总统有权解散地方议会(该法第9条第4.1项)。

同样,在撤销地方长官的规定上也做了改变。过去只要地方议会做出不信任决议,地方长官及其领导的地方最高执行权机关即刻辞职。而现在地方议会在做出不信任决议后,需报俄罗斯联邦总统审查,由俄罗斯联邦总统下令撤销地方长官的职务。而只要地方长官失去了俄罗斯联邦总统的信任,就可以被撤职(该法第19条第1项)。至此,这次立法修订“规定了事实上由俄罗斯联邦总统任命地区执行权长官的原则”[16]。

第三,俄罗斯联邦总统不但获得了任免地方长官的权力,而且进一步加强了对地方议会的控制。以前,俄罗斯联邦总统对地方议会只有警告权,而无解散权,

如果需要解散地方议会,需要向国家杜马提交议案,由国家杜马决定。但2004年年末的修正案改为,总统有权直接解散地方议会。2007年,通过再次修订该部联邦立法,又进一步扩大了地方长官解散地方议会的适用情形。于是,通过扩大总统权力,俄罗斯联邦中央不仅实现了对地方行政权的垂直领导,也实现了对地方立法权的垂直领导。

第四,与此同时,在财政预算上,联邦中央也加强了对联邦主体的控制。首先,在联邦与地方分权的问题上,通过修订《俄罗斯联邦主体立法权机关和执行权机关一般组织原则法》,做出了有利于联邦中央的规定,而把费钱费力的事务留给联邦主体。其次,在税收分配上,联邦中央同样处于有利地位。无论是联邦主体还是自治地方,都全面落后于联邦中央,它们没有分配到有保障的、容易征收的税收来源以充实自己的预算。这不仅进一步加强了联邦主体对联邦中央的依赖,同时也是对组织控制最可靠的保障。

(四)后果

通过对俄罗斯联邦宪法法院判决与裁定的研读,我们可以发现,在主权争议中,俄罗斯官方最终抛弃了美国式的双层主权理论,而且似乎也没有采纳德国的非主权国家理论,因为根据耶利涅克的观点,联邦只是在立法上具有形式法律意义的优先权,但在管理领域联邦拥有的只是“隐性的主权”,即它应当对行政事务保持节制[17]。俄罗斯完全否定了联邦主体主权的存在,坚持国家主权只能由联邦独享,却依旧秉承着主权的至高无上性和不受限制性的理论观点。在这种理论指导下,通过立法、司法、行政组织三种手段,全方位地开始联邦集权化的进程,其中最为关键的措施是强化了以联邦总统为首的行政权的作用。总统取代地方议会享有事实上对地方长官的任免权,标志着联邦中央与联邦主体间关系的质的改变,“因为如果有什么看来是擅自独占地方职权的事情发生,那就是任命它们自己

的官员”[18]。至此,叶利钦时代联邦中央与联邦主体间平等式的横向伙伴关系被彻底颠覆,代之以有层级差别的纵向隶属关系。这是一次国家结构方式上的革命,“如果说在俄罗斯‘集权化联邦’是不可避免的,那就不必说得那么委婉,这指的就是回归单一制”[19]。

三新的悖论

普京在自己的总统任期内,成功地扭转了联邦权力日渐衰弱的颓势,通过一系列手段,完成了中央集权。中央集权可以有效地扼制地方分离主义,也能更有效地消除联邦地区间的法律冲突与经济壁垒,但是在这场集权化道路的前方,苏联的影子已经隐约可见。现在的俄罗斯,联邦制的特点已经十分黯淡,单一制的特点日益明显。“单一制联邦”是学者们对当前俄罗斯国家结构现状的法律定位。这就带来了一个新的忧虑,联邦中央的集权事实,也就是单一化的进程,是在违反俄罗斯联邦宪法关于联邦制的规定。事实与法律的背离,构成了俄罗斯国家结构上新的悖论。

如果说中央集权影响了联邦制的纯粹性与真实性,导致俄罗斯成为单一制与联邦制的混合结构,由此形成了悖论的话,那么,这种悖论也同样存在于其他联邦国家,甚至也包括单一制国家,因为每个国家都面临着维护国家统一与发展民主与自由的双重要求。一个国家兼具联邦制与单一制的特点恰恰是一种普遍的现象,而纯粹的联邦制或单一制国家典型反倒不那么好找。

有学者曾对联邦制进行过规范研究,认为分别有两组价值左右着联邦制的选择。联邦制有利于促进自由、公民权和民主,但不利于效率、国家认同和民族团结[20]。这些因素对于每个国家而言或许各有侧重,但却都是必须具备的。正如德国学者伊森斯曾指出,“没有联邦制因素就不存在联邦国家,而没有单一制因素连国家都不存在”[21]。

在联邦制与单一制日益趋近的今天,联邦制国家之间的区别一点都不比它们和单一制国家间的区别少,每个联邦制国家组合、搭配这个因素的方式各不相同,但没有哪一种被认为是最正统、最恰当的。俄罗斯的联邦制或许不同于美国,但在世界上,俄罗斯也不是唯一的集权型的联邦国家。甚至“单一制联邦”这一术语,也不是俄罗斯学者的首创。早在1962年,德国法学家康拉德·何塞就称联邦德国为“单一制联邦”[22]。

其实,叶利钦时期的邦联化倾向反倒是俄罗斯所特有的历史,联邦中央的集权化过程才更符合世界潮流。“综合考虑本世纪在政治、经济、科技方面的主要影响,我们的这个世界呈现为一个一体化和集权的时代。”[23]在这个时代里,在中央与地方权威的关系和它们之间的权力分配问题上,“大多数现代国家的地方政府都明显地不如中央政府那么成功”[24]。

如果说俄罗斯的联邦制发展有什么不同于世界其他联邦国家的地方,那不是结果,而是过程;如果说俄罗斯联邦的集权化过程有什么让人担忧的问题,那也不应是方向,而应是手段。

比较一下德国和俄罗斯的中央集权过程,我们就不难发现其中的区别。在德国,中央的集权是通过法律手段完成的,主要表现为立法权从州向联邦的集中;而在俄罗斯,集权主要是通过行政手段完成的,主要表现为行政权垂直隶属关系的重建。于是,在德国,立法上的集权实现了全国法制空间的统一和国家对全国公民的平等保护;而在俄罗斯,行政上的集权实现的是行政权相对于立法权的优越和对均衡宪政制度的进一步破坏。

俄罗斯1993年的联邦宪法已经赋予了以总统为代表的行政部门以极大权力,而通过对联邦关系的改革,总统的权力得到了进一步的扩大,而且这种膨胀的趋势还在继续。联邦大区的建立缺乏宪法基础,因而只有通过发展法外的行政手段,

才能发挥它的作用。而将任命地方长官的权力从地方议会收归总统,这是对立法机关权力的僭越,把解散地方议会的权力从国家杜马划归总统,则进一步排除了联邦中央立法权对行政权的制衡。

当立法权不能对行政权进行有效约束,那么行政权的扩张就是不可阻止的。事实证明,这种担忧并非是杞人忧天。从2007年年初到2009年3月,俄罗斯总统一共提前撤销了17个地方长官的职务[25]。2008年对《俄罗斯联邦主体立法权机关和执行权机关一般组织原则法》的修订,让总统有权通过总统令免除地方长官不得兼任国家其他职务的义务。而2008年12月,通过修宪,俄罗斯联邦总统的任期成功地从4年延长至6年。一个权力不受限制的总统,一个更长的任期,毫无疑问会让俄罗斯更多地打上掌权者个人的威权烙印,而民主在这个国家只会渐行渐远。

当法律不能控制权力,那它就必然成为权力的附庸,成为统治的工具,这样的国家就不能称为法治国家。而失去了法治,人的权利与自由,这个俄罗斯联邦宪法规定的最高价值,也就失去了保障,明天即使富强了的俄罗斯也与昨天的苏联没什么两样。俄罗斯联邦用了20多年的时间,经历了苏联解体、经济崩溃、希望幻灭、再次重建,最终的结果却是正在走向过去。

四结语

普京时代的联邦制改革,目的在于克服叶利钦时代俄罗斯的邦联化倾向所带来的种种问题,只是在这场改革过程中,步伐走得太快,以至于一不小心,就逾越了中间的均衡点,而迈向了另一个极端——单一制。这是从一个悖论走向另一个悖论的过程,而这一过程所带来的最大恶果并不在于联邦制本身,而在于过度膨胀的行政权对刚刚建立起来的法治基础的严重破坏。当年的戈尔巴乔夫改革,“一个旨在完善社会主义、强化苏联团结的宪法改革却最终摧毁了它们,并终结了自

身”[26],如今,一个意在解决地方分离主义、重建俄罗斯统一法制空间与经济空间的改革,自身却破坏着宪政与法治的原则,面临着一步步把国家带回苏联时代的危险。

(责任编辑张昊琦)

注释：

[1]И.А.Умнова,Конституционныеосновысо

временногоРоссийскогоФедерализма//Дело. 1998.с.22.

[2]Е.А.Мишина,ФедеративныеотношениявР

оссии: переменыпоследнихлет.∥Реформыиправо.под.ред.Ю.А.Тихомиров.ГУВШЭ. 2006.с.81.

[3]Ф.Б.Мсоева,ЛолаеваА.С.Проблемысувер

енитетаифедерализмависториииправеРоссии//Вестниквладикавказскогонаучногоцентра, 2008.№1.

[4]俄罗斯联邦各成员体的宪法和法令全文可见

http://constitution.garant.ru/DOC_7000.htm。

[5]到2008年3月1日已缩减为83个。

[6]Г.Пугачева,АсимметричностьРоссийскойФедерации:политико-правовойаспект.∥ФедерализмвРоссии,Под.ред.ХакимоваР.Казань. 2001.с.338~344.

[7]Л.Дробижева,Проблемыасимметричнойфедерациивглазахэлитыимасс.∥Федерал

измвРоссии,Под.ред.ХакимоваР.Казань. 2001.с.317.

[8]Е.А.Мишина,ФедеративныеотношениявР

оссии:переменыпоследнихлет.∥Реформы

иправо.под.ред.Ю.А.Тихомиров.ГУВШЭ. 2006.с.82.

[9]〔俄〕《红星报》2001年1月6日。

[10]参见范建中《俄罗斯联邦制度的现实矛盾和未来走向》,载《当代世界与社会主义》2004年第1期。

[11]Е.А.Мишина,ФедеративныеотношениявРоссии:переменыпоследнихлет.∥Реформы

иправо,под.ред.Ю.А.Тихомиров.ГУВШЭ. 2006.с·83.

[12]Л.В.Смирнягин,Российскийфедерализм:парадоксы,противоречия,предрассудки,МОНФ, 1998.№63.

[13]А.В.Саленко,Россия?унитарнаяфедера

ция:Парадоксилиреальность?∥Правовед

ение, 2001.№2.

[14]Л.В.Смирнягин,Российскийфедерализм:парадоксы,противоречия,предрассудки.МОНФ,№63. 1998.

[15]Е.А.Мишина,ФедеративныеотношениявР

оссии:переменыпоследнихлет.∥Реформы

иправо,под.ред.Ю.А.

[16]Тихомиров.ГУВШЭ. 2006.с·84.Тамже,с·86.

[17]Cm·:Ф.Б.Мсоева,ЛолаеваА.С.Проблемысуверенитетаифедерализмависторииипра

веРоссии∥Вестниквладикавказскогонаучногоцентра, 2008.№1.

[18]〔美〕汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第44页。

[19]Г.В.Каменская,Российскийфедерализм:конституционнаяилидоговорнаяфедерация? //КудаидетРоссия?Подобщ.ред.Т.И.Заславской.Логос. 1999.с·158.

[20]威恩斯托克:《走向规范性的联邦制理论》,载《国际社会科学杂志(中文版)》2002年第1期。

[21]Hensee. Idee und Gestalt des Foderalismus im Grundge-setz// Isensee/Kirchhof. Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1990. B. 111.§98 A. Rdn. 4.转引自А.В.Саленко,Россия?унитарнаяфедерация:Пар

адоксилиреальность?∥Правоведение, 2001.№2.

[22]HesseК. 1) Der unitarische Bundesstaat. Karlsruhe,1962. Rdn. 221;

2 ) Grundzuge des Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschiand. Heidelberg, 1995.§711. S. 99. Rdn. 221.转引自А.В.Саленко,Россия?унитарнаяфедерация:Парадоксил

иреальность?∥Правоведение, 2001.№2.

[23]〔美〕里普森:《政治学的重大问题:政治学导论》,华夏出版社2001年版,第261页。

[24]同上,第262页。

[25]根据俄罗斯联邦总统办公网公布的总统令资料统计所得。见

http://www.kremlin.ru/。

[26]温恒国:《功能主义视角下的俄罗斯宪法的变迁》,载《北大法律评论》2008年第1辑第242页