我国社区警务发展模式比较研究

我国社区警务发展模式比较研究

摘要: “社区警务”既是一种警察哲学、警务战略，又是一种警务运行模式和操作方法。新中国的公安工作史就是社区警务史。中国民主革命历程中的斗争经验为社区警务积累了实践经验，并奠定了新中国社区警务的基调；社会主义制度是新中国社区警务的母体；中国的单位社会形态是社区警务赖以生存的土壤；社区警务符合中国的文化历史传统。另外，社区警务是物质资源相对反乏条件下最为经济的警务模式选择。

一、社区警务的内涵

“社区警务”是西方警学界使用的一个专门术语，其英文为 community policing。自出现至今不过二十余年时间，80年代初传入我国。近年来，这一提法在我国使用频率颇高，有关社区警务的理论探讨呈百花竞放之势，并具有一定的广度和深度。但依笔者看来，社区警务的基本内涵可以概括为：存在于警方和社区之间的一种相互作用的过程，旨在共同发现和解决社区的治安问题，以改善社区环境控制违法犯罪现象。从某种意义上来说，我国是世界上开展社区警务最早的国家。英国德文郡前警察局长、警察科学理论家安德逊曾说：“中国人向我请教社区警务，其实中国早

有人民公社。社区即公社，社区警务包含着中国社会治理犯罪的内容。”美国警学专家F·L·马萨拉曾撰文指出：“在社区警务方面，美国的执法机构应该而且能过从中国学到许多东西。中国的社区警务一直是很有活力的，它把全心全意为人民服务作为工作的根本宗旨，保护人民群众的民主、安全和其他合法权益。在治安行政管理上走依靠群众的路线一直是他们长期坚持的传统。”他认为“这样的社区警务形式应该算是社区警务的典范之作。”实际上，我国社区警务战略的提出和实践源于派出所工作改革和常识社

区建设的过程，是我过社区建设的重要配套措施，主要内容是警方与社区（社区组织、单位、群众）密切结合，共同努力，通过防范和解决诱发、导致违法犯罪的问题，预防和减少违法犯罪，从而建设安全的社区环境和良好的邻里关系。

二、我国社区警务的发展过程

1、中国社区警务形成时期。二十世纪五六是年代，与当时的计划经济体制相适应，中国的社区警务足见形成并取得了良好的社会效果。那个时期，作为主要从事现代意义的社区警务工作的派出所职能比较明确，即以基层基础工作、预防违法犯罪作为中心内容。其工作是以户口管理为基础，以熟悉常住成年人口为

重心，以群众工作为保障。当时的中国社会处于一种相对封闭的状态，城乡之间、地区之间人口流动量很小，通过户籍制度实行人口管理，依托各级行政组织和强有力的治保会就能够形成严密的社会治安控制网络，一般的违法犯罪都能被及时发现。在当时高度集中同意的行政管理体制下，治保会在社区中的影响力也很强，发挥着十分重要的作用。因此，以派出所外勤民警为主导，以治保会为骨干，加上人民群众的支持参与，各项犯罪目标防范和犯罪主体防范工作都卓有成效，大量违法犯罪被控制在萌芽状态。广大人们群众群防群治，维护治安的积极性空前高涨。这一时期我国实行的警务方式虽未冠以“社区警务”的称谓，而是叫做公安基层基础工作，但就其指导思想、警务战略以及具体措施无不蕴涵着现代意义的社区警务的内涵，而被国外专家、学者赞为开社区警务发展战略之先河。这一时期，警民关系融洽，社会情况熟悉，人民群众对社会治安倾注极大热情，社会控制严密，违法犯罪很少发生。

2、严重挑战时期。由于当时管理与防范只能受到严重冲击；人口大流动使以户籍制度为依托的人口管理方法受到挑战；社会基层组织的管理职能削弱；公安机关的原有机构设置和职责划分不适应形式发展等

的影响使我国原有的社区警务机制受到严峻挑战，娱乐服务业和各类市场迅速发展，行业、场所的治安问题日益突出，迫使治安专业部门步刑侦后尘，也开始了治安管理主体的下移。内保、消防也紧随其后。在各种专业工作，尤其是巨大的刑侦破案任务挤压下，许多地区派出所的防范工作和群众工作基本撂荒，警民关系逐渐疏远，对治保会组织的指导已徒具形式，犯罪主体防范工作如青少年教育和刑释解教人员的帮教得不到落实，派出所的工作重点逐渐由防范转向了刑侦破案。从过去只保护现场、提供线索到介入破案，从侦办一般案件到接手重特大案件，从少数人破案到几乎全员破案，最终导致派出所的防范和群众工作职能失去了依托。派出所以户籍管理为中心的管理方法在人口大流动的新形式的挑战下造成不少重点人口的漏管、失控。发案后提不出线索，有了线索找不到人；辖区内有些犯罪嫌疑人长期进行违法犯罪，民警却一无所知，重大情况民警亦不能掌握；原有的社会基层组织的社会控制能力远不如前，不少地区的治保组织普遍存在组织不健全、人员素质低、年龄老年化、后继无人等问题。许多社区防范工作和犯罪主体的教育改造工作难以有效展开；警力配置结构不合

理、警种之间条块之间责任不清、上级公安机关对派出所的领导方式不适应。

3、创新时期。面对严峻的挑战，我国各级公安机关在工作实践中不断研究新情况，总结新经验，锐意改革。以1997年公安部苏州会议和石家庄会议为标志，一种新的适应社会主义市场经济体制的警务发展战

略已基本形成。

明确将管理和防范作为派出所的主要任务。各地公安机关从90年代初开始尝试，经过数年努力，建立了一支以“110”指挥中心为龙头，以社会面控制为职能，以快速反应为特点的新警种——巡警。苏州会议和石家庄会议上，提出将刑侦破案与社区基础工作职能明确分开，要求刑侦部门建立覆盖所有社区的刑侦中队建制，承担起全部破案责任。重新明确了派出所以社区管理防范为基本职能；以发案少、秩序好、群众满意为工作评价标准。提出主要依靠精简机关、内部挖潜为派出所责任区和刑侦中队充实警力，以确保他们能够完成各自的职责。至此，派出所管防范、巡警管社会面控制、刑侦管破案，三家分工明确、各负其责、相互配合的新的警务格局初步形成。派出所恢复了专司社区警务工作的角色。

树立减少发案的战略目标要求。经过认真反思，公安部将评价和衡量一个地区社会治安状况和公安工

作成效的目标要求定位在“少发案”上，体现了十五大报告提出的，维护社会治安稳定，必须坚持“打防结合，以防为主”的方针。同时亦就确立了社区警务的正确发展战略。这一战略目标要求的提出，从根本上转变了传统的重破案、轻防范的观念，树立多破案不如少发案的指导思想，应当说是一种历史性的战略转变。

改革派出所勤务方式，建立一警一区责任制。近年来，各地各种机关创造了行之有效地警务区、联勤制、专业组等多种勤务方式，而其核心是抓好责任区，落实民警责任制。一警一区制的核心是责任制，而其基本手段仍然是人口管理，即要求民警充分依靠群众，通过对人口的熟悉尤其是对有犯罪嫌疑人口的控制

及时发现犯罪，通过人口管理落实责任区的其他治安管理防范工作。

开展安全文明社区创建活动，重建强有力的社会基层组织。安全文明社区建设于90年代初兴起于沿海地区，近年来已在全国各地城乡普遍开展起来。安全文明社区是按照属地划分原则，在局村委区域或比局村委更小的区域内，把居民和单位职工组织起来，共

同参与社区的文明建设、公益事业和社会治安综合治理活动，形成“同居一地、共建文明、共保平安”，带有较强自治色彩的新兴社区组织模式。安全文明社区是应中国着会结构重建的内在要求而出现的新型

社区组织形式。安全文明建设工作搞得好的社区，治安工作是融入其他工作中的。因为是群众组织起来的，因而许多工作落实起来就比较容易，治保会工作也显得轻松而有成效；人口管理工作能够落实；犯罪目标防范工作，如健全防范管理制度、建造自行车棚、组织社区巡逻等，在这些地方都抓得很好；各类案件尤其是入室盗窃案件大幅度下降，有些地方甚至数年不发一起案件；即使是难度很大的违法犯罪主体，如违法青少年教育，劳改释放、劳教解除人员帮教等工作，也得到了很好的落实。安全文明社区是新形式下的防范工作的主要载体，应当成为社区警务工作的重头戏。

我国社区警务的特征是：以减少犯罪为警察工作的最终目标；依靠社会公众力量抑制犯罪；以防为主，先发制敌；从大社会着眼，从小社区着手，最终引导社会治安整体逐步进入良性循环的轨道；要构筑科学有效的防控机制。它的具体内容：社区预防犯罪；改革警务巡逻方式，密切警民关系增加警察的亲和力；

设立社区警察工作站；推动社区成立专门组织；提供社区服务改变警察形象；建立社区反馈机智警方与社区互通信息由社区居民评价工作。

它的基本思想：一体化认识（犯罪与社会一体化、权利与义务一体化、警察与公众一体化、警务与社区一体化）；两大原则（预防为主原则、警民合作原则）；三个导向（以社区为导向、以服务为导向、以治本为导向）；四个特征（警察形象的柔性化、警民关系的伙伴化、警务工作的社会化、治安对策前置化）。三、国外的社区警务

二十世纪二十至六十年代，科学技术的成果被广泛地应用到警务工作之中，大大提高了警察的工作效率，传统的警务方式向现代警务方式转变，快速反应时间不断缩短，但警民关系却在疏远，犯罪率不降反升。因而美国休斯敦警察局在二十世纪七十年代率先提

出回归社区警务后，世界上很多国家，如加拿大、法国、德国、英国、澳大利亚及亚洲的日本、新加坡等也纷纷实行社区警务。推行社区警务工作的国家虽大都根据本国的国情采取了不同的具体措施，但仍有许多共同之处。所以在这里我们就拿美国的社区警务来做比较。

美国社区警务经历了警察与社区的分分离离后最终导致了社区警务的改革，并提出了对社区警务的四大目的：了解公众的需求和愿望，良好的社区关系，可以帮助警察了解公众对警察执法和其他警务活动的愿望和要求；向公众提出为了改进社区环境，提高生活质量的积极建议；警察机关机器工作人员都得敬业、友善山地对公众抱一种合作的态度，其目的是为了消除相互之间的误解和矛盾；让公众知道警察正在做的事情，同时警察也要了解公众反馈的意见。以达到：鼓励警察与公民的合作关系，以共同打击各种违法犯罪行为；促进警察与社区成员之间的沟通和相互了解；改善警察机关与其他司法机关的关系（如检察院、法院、监狱、社会康复机构）；构想并实践解决犯罪问题的改进手段；加强对公民权利的保护，以减少社区内的歧视现象；设计在紧急情况下警察与社区的联合行动；通过包含社区成员的警察评议委员会，对警察司法理念及相应政策提出建议。在此基础上美国警察机关又提出并实施了各种社区的改进方案：如加利弗尼亚圣地亚哥实施了重建警察机构计划，将全市划分为21个社区建立了相应的警察机构，使得警察能够更为积极的参与社区工作，与社区居民更为接近；在许多城市建立了市民委员会；有的街区实施了

“市民在巡逻”计划，它是以社区志愿者为基础积极参与社区巡逻，及时向警察报告可疑行为；鼓励社区居民一起聚会，互相交流认识，并接受有关社区犯罪活动的教育；许多警察机关都设立了市民警校，市民被邀请来校接受有关警务知识的学习，促进社区居民和警察机关之间的交流，消除居民对警察的误解和成见，争取社区居民对警察机关工作的支持。

综上所述，我国现今的社区警务与过去和外国的社区警务有不同也有相似之处。首先，治保会在无论是现在或是过去的社区警务中都起到了一定的作用，虽然它在90年代初期行同虚设过一阵子，在过去群众积极参与和支持治保会的工作,并且卓有成效，现今由于社会的发展，一些新兴社区模式使得治保会的工作变的轻松，群众参与性不像过去积极，而显得消极怠慢，所以应效仿过去，让群众积极参与进来。其次，现今提出了“树立减少发案”的战略目标对于过去来说是一种突破，是一种历史性的战略转变，确立了社区警务的正确发展方向。再次，派出所的功能也有所变化：在过去，派出所以户口管理为基础，以熟悉常住成年人口为重心以群众工作为保障，甚至在一段时期它承担了本应该属于刑侦部门的刑侦破案任务。而现在的派出所在过去的基础上有一定的进步，它是整

个公安工作的基础，所以决定了其的工作重点是管理与防范。随着科技的发展，防范工作逐渐建立起专群结合，人防、技防、物防结合，社会面、居民区和内部单位结合的防范机制、通过一个个小的区域的平安进而实现整个社会的平安。最后，现在我国形成一种带有自治色彩的新兴社区的组织模式的社区——安全文明社区，它实质上就是居委会在新形势下的新形式，它与原有的居委会区别在于它的自治色彩，它能更充分地代表社区居民和单位的共同意愿，能够调动社区共有资源，满足社区在治安、生活服务、环境卫生、甚至就业等方面的多种需要，因而在社区中具有更强的影响力和组织动员群众的能力。但无论过去、现在或美国的社区警务都有一个共同的地方：密切警民关系，实现群防群治。而美国在此显得更为强烈，它十分注重警察在公众形象，在社区建立警察机构，在街区实施“市民在巡逻”计划等无一不是为了增进警民关系，促进社区发展；在这方面，美国与中国虽然都在进行，但美国在这方面显得突出。我国虽然被认为是世界上发展社区警务最早的国家，但我国社区警务的发展并不如西方一些国家，所以西方社区警务有许多成功的经验值得我们吸收和借鉴。这样我国的社区警务与外国的社区警务不免有一些相似之处，如

以防范为基础打击犯罪；学习西方让民警走出去以巡逻、巡查、访查为主要值勤方式，与公众建立广泛而密切的联系；我国的治保会与美国邻里守望制也有类似之处，但邻里守望的方法比治保会做的扎实，深入人心。

随着经济的发展和社会的进步，我国的社区警务还有待提高、改善。相信今后我国能建立一套具有中国特色的社区警务管理体系的！