城市土地管理

第一章绪论

一土地概念

（1）指地球表面陆地和水面的总称，同时，土地还是一个空间的概念，是由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史综合体，并包含了人类活动的成果，即土地是自然与社会经济的综合体。

在土地这个综合体中，土地质量和用途取决于全部构成要素的综合影响，离开了整体，各个单独的组成要素都不能理解为土地。

（2）土地与国土

国土是指一国主权管辖内的版图，包括领土、领海和领空，不单指土地，而是国家管辖的地理空间，包括资源与环境两部分。

（3）土地问题

农村农用地问题，核心是土地的质量和产出。

城市建设用地问题，核心是土地的区位。

农用地与建设用地的协调

二、土地的二重性

土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地作为自然资源，是人类生产和生活的根本源泉；后者是指土地作为财产，有经济（价值）和法律（独占性）意义。

土地资源

土地资产，其重要属性是有限性、有用性、可占用性和具有价值。

三土地的功能

负载功能土地能将生物与非生物负载其上，成为地球一切生物与非生物的安身之所。

养育功能土地具有肥力，具备适宜生命生存的氧气、温度、湿度和各种营养物质，使各种生物得以生存、繁衍。

仓储功能土地蕴藏着丰富的金、银、铜、铁等矿产资源，石油、煤、天然气、水力等能源资源，沙、石、土等建材资源。为人类生产、经济的发展提供了必不可少的物质条件。

提供景观的功能土地自然形成的各种景观，如群山、大海、瀑布、清泉等，为人类提供了丰富的风景资源。

储蓄和增殖的功能土地作为资产，随着对土地需求的不断扩大，其价格呈上升趋势，因此，投资于土地，能获得储蓄和增殖的功效。

四、土地的基本特性

（一）自然特性

土地是自然的产物土地不是人类劳动的产物，它的产生与存在不以人类意

志为转移；而其他生产资料几乎都是人类劳动创造的。

土地面积的有限性在现有的科技条件下，人力不可能创造土地、消灭土地，

或用其他生产资料代替。

土地位置的固定性土地的绝对位置是固定不变的，地块之间也不能互相

调换位置，这使土地利用受到很大限制；但土地的相

对位置是可变的，即随着社会经济的发展，土地的区

位状况可以改变

土地质量差异的普遍性土地是自然的产物，不是人类按统一标准制作的，不同

土地单元具有不同的自然、区位条件。因此，土地利用

要因地制宜。

土地利用的永续性土地是可更新资源，在农业利用中，通过施肥、灌溉、轮

作等措施，可使土地肥力处于周而复始的动态平衡中；在

非农业利用中，不会磨损、陈旧、丧失有效性，在维持土

地功能的前提下，可以永续地利用。

土地经济供给具有弹性土地的经济供给，指在土地自然供给与某些自然条件许

可的范围内，某种用途土地的供给量能够随着土地利用

效益的变化而变化的现象。土地的经济供给是随着经济

效益的提高而变化的，所以是有弹性的。

土地用途的多样性土地用途包括住宅用地、工业用地、商业用地等。一块土

地可同时适用于几种用途，也可从一种用途转换到另一用

途，但应坚持最佳用途和最大经济效益原则。

土地用途变更的困难性农用地与建设用地之间的变更是单向、不可逆的；

土地增殖性在土地上追加投资的效益具有持续性，不会随着时间的推移而折旧、报废。

土地报酬递减的可能性在技术不变的条件下，对土地的投入超过一定限度，就

会产生报酬递减的后果。见下例

例：美国一个城市建筑规模的研究结果Array显示，在一块价值150万美元的土地上建

造不同楼层的建筑，获得的投资利润率呈

抛物线变化趋势，先增后减(如右图)。

社会属性人类在利用土地（占有、使用、收益、分配）的过程中，形成人与人之间的某种生产关系，这是进行土地产权管理、调整土地关系的基本

出发点。

五、土地、人口、环境与可持续发展

(一) 土地与人口的辨证关系——主要表现为土地的供求关系

1、人类需要土地能满足其生产、生活的需求。

2、人类生产、生活对土地产生重要影响——人类对土地的有效利用，要以一定

数量、密度和质量的人为前提。

3、人地矛盾——人口增加，对土地数量、种类的需求日益增长，但土地供给是有限的。我国确定18亿亩耕地的底线，保证粮食的基本供给

(二) 人地比例关系的变化与环境问题——表现为土地承载力问题

人口增加、城市扩张、耕地锐减→粮食→环境问题

因此，在土地利用中要协调好耕地与城市建设用地的关系，从而实现“吃饭”与“建设”的协调。要努力提高土地利用的科技水平，提高土地的承载能力，缓解人地矛盾，避免土地利用对环境的破坏。

(三) 土地、人口、环境与可持续发展

树立可持续发展观

实现土地、人口、环境、经济的协调发展

建立土地、人口、环境组合运作模式

使经济增长与恶化环境的土地投入脱钩

实行以预防为主的环境政策

将土地资源利用的外部性内在化

人们利用土地从中获益，但由此造成的资源退化、破坏、环境污染，转嫁给了社会、未来和自然界，而乱垦滥用的责任人却不承担任何损失，这种外部性是造成土地、人口、环境系统失调的基本动因。外部性内在化，要将破坏土地资源与环境的代价由责任人承担，从而使合理利用和保护土地资源与环境，成为人们的自觉行为。

实行有控制的人口转变

要使人口规模和增长率与土地人口承载力、人均社会福利最大化相适应。

消除贫困

贫困是人类——环境系统恶化的重要动力。贫困使穷人不得不掠夺式地开发资源，致使环境恶化，从而又导致贫困地区更加贫困，形成恶性循环。(四) 加强土地资源管理的措施

实现土地资源（特别是耕地）供求平衡，使各区域的耕地总量不减少

建立土地数量、质量的调查、监测、预警制度

实行土地资源资产化管理

六、土地管理

（一）概念：——国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用的生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、控制等综合性活动。

（二）管理的主体——国家

管理的客体——土地及土地利用中的各种关系

基本任务——维护在社会中占统治地位的土地所有制、调整土地关系和监

督土地利用。

目标——提高土地的经济、社会、生态效益，满足日益增长的社会需求

方法——行政、经济、法律、技术等

职能——计划、组织与控制

环境条件——社会制度和土地制度

（三）我国的土地制度规定：城市土地归国家所有，农村土地归农村集体经济组织所有；只有通过国家出让的土地，才能进入房地产领域进行开发、建设，否则

其地上的房地产产品不受法律保护。

（四）土地管理学的研究对象

——是作为自然经济综合体的土地的利用和土地关系的管理，这一完整的、综合的、具体的社会现象的规律性。

（五）学科任务和内容

1、基本任务

应用相关原理和方法，研究调整土地关系和土地利用的规律性，以平衡土地供需矛盾，取得尽可能大的生态、经济、社会效益。

2、学科的内容体系

土地管理相关原理地籍管理基础

土地权属管理手段

土地管理学内容土地利用管理核心

土地市场管理手段

（六）港台地区及国外土地管理的主要经验

（1）香港——土地两权，分离管理

所有权——香港政府；增加财政收入，投资兴建公益性基础设施和公共福利性住房

使用权——香港任何个人或集团

1.台湾——农地保护，实施土地管制

2.日本——编制土地利用计划，实行土地交易许可证和劝告制度，重视资

源调查，加强教育

3.美国——土地有偿使用，合理规划，技术先进

德国——重视土地立法，技术先进，土地信息管理，管理队伍建设

4.加拿大——协调各级政府的土地管理关系

（七）目标——提高土地的经济、社会、生态效益，满足日益增长的社会需求土地管理的目标必须是当前社会经济条件下能实现的；管理的技术手段也必须与当前的科技发展水平相适应，因此，土地管理活动必须符合当前的社会经济条件。

（八）土地管理的一般过程

土地管理的一般过程由下图表示：

（1）确定目标宏观目标中观目标微观目标

（2）构建组织组织设计组织整合

（3）实施组织职能计划组织控制

（4）实现目标土地管理方法

第二章地籍管理

一相关概念

1、地籍：是土地的户口，是记载土地的位置、界址、数量、质量、权属和用途等基本状况的簿册。

2、地籍管理：国家为获得地籍信息，科学管理土地，而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。

3、地籍调查：是利用一定的方法，通过权属调查和地籍测量，查清每一宗地的位置、权属、界线、面积和用途等基本情况，形成地籍图和簿册的过程。以权属调查为核心，是土地登记的前期工作和法定程序。

4、宗地：权属界址线所封闭的地块。一般情况下，一宗地为一个权属单位；同一个土地使用者使用不相连接的若干地块时，则每一地块分别为一宗。宗地是土地登记的基本单元，也是地籍调查的基本单元。

5、图斑：以1：10000地形图作为工作底图，将地貌、土地利用类型基本相同，水土流失类型基本一致的土地单元（地块）分为一类，以其为基础调查单元，然后将单元勾绘到地形图上成为图斑。（图上最小图斑面积不小于0.5cm2,实地面积0.5hm2；最大不超过50cm2，实地面积50hm2）

6、土地分等定级：将土地调查的结果等级化，获得土地质量状况的一项工作，实质就是依据土地使用价值的优劣，评定出土地等级。

7、混合宗：

二、地籍管理概述

1、性质

空间性、法律性、精确性、连续性

2、地籍管理的内容

土地调查、土地分等定级、土地登记、土地统计、地籍档案管理

三、土地调查

土地调查的任务是为土地管理提供基础资料，内容包括地籍调查、土地利用现状调查和土地条件调查。

（1）地籍调查

1)地籍调查单元：一宗地、混合宗

2)权属是地籍调查的核心

3)主要内容：

①权属调查——核心是界址认定

界址认定过程存在两种情况（相临双方是否出席指界）

形成两种结果（无争议与有争议界线）

②地籍测量

（2）土地利用现状调查

①调查的基本单元（土地利用基本单位）——图斑

四、土地分等定级

1、定义——将土地调查的结果等级化，获得土地质量状况的一项工作，实质就是依据土地使用价值的优劣，评定出土地等级。

2、土地分等定级体系城镇土地分等定级→城镇土地等→城镇之间

农用土地分等定级→城镇土地级→城镇内部区别：城镇土地分等定级的对象是城镇连片建成区和近郊范围内的土地。城镇土地分等往往以城镇整体为单位进行，城镇土地分级则是在城镇内部以地块为单位进行。

3、城镇土地定级方法体系：

1）先用多因素综合评定法初步划分土地等级；

2）进行典型行业的土地收益或地价测算，据此对初步划分的土地级别进行校核。

为避免不同评价者的主观性和因生活背景不同造成的判断错误，采用相对统一的标准和科学的参数——分值，来表示土地的各种条件优劣。城4、城镇土地定级

（1）选择定级因素Fi——与土地区位的影响因素关系密切

土地分等定级因素是指对土地质量、级别有重大影响、并能体现土地区位差异的经济、社会、自然条件。由基本因素、派生因素及因子形成因素、因子体系。

繁华程度——是反映土地经济区位最重要的指标

交通条件——影响土地使用者的运输成本和心理成本

基础设施——反映使用者的生活方便程度

环境条件——对经济发展、投资的限制性影响因素

人口状况——反映土地需求趋势

（2）因素指标类型

根据评价个因素因子的性质及影响方式的不同，评价指标可分为硬指标和软指标两类。

硬指标——指某类因素因子的影响程度可以用明确的数量关系进行表示。

软指标——又称定性指标，侧重从质的方面反映因素因子的影响度。(3)土地定级单元的划分

单元大小要适宜,一般定级单元大小在5-25公顷之间

(4)点、线状因素特征:这些因素对土地的影响随距离变化呈线性和非线性衰减。

五.土地登记

（1）概念：我国土地登记是指国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。

（2）土地登记是确定权属的唯一法律依据

（3）土地登记的类型

初始土地登记、变更土地登记

（4）土地初始登记的内容

登记内容中的土地权属，包括集体土地所有权、使用权，国有土地使用权，共有土地使用权，他项权利

①集体土地所有权：产权人具有占有、使用、收益、处分的权利，集体所有

的土地在国家征用或其他农民集体依法使用时，集体土地所有者有权要求依法得到补偿的权利，这就是收益、处分权的实现。

②集体土地使用权：一般是指农民集体和个人进行非农建设，依法使用集体

所有土地的权利，包括乡村企业非农业用地和农民宅基地。通过征用农用地取得建设用地使用权，不但需要土地所有者的同意，还必须依法经国家审核、批准，因而使用过程中也必须接受国家行政部门的监督和管理。

③国有土地使用权：国有土地使用权流转，是国家通过法律规定的形式，将

国有土地所有权中占有、使用、部分处分的权利让渡给使用者，从而与土地所有权分离，而国家保留收益和最后的处分权，国有土地使用权除最终处分权外，包含了其他全部权能。

国有土地收益权的实现：土地使用者经营收益、国家通过有偿出让土地使用权和税收实现收益

国有土地处分权的实现：不能流转，表现为划拨、出让或确认、收回土地使用权的权利

④共有土地使用权：两个以上的土地使用者依法共用一宗地的权利，其特点

是主体的多主性和客体的整体性。

共有土地使用权的各使用者之间在行使土地使用权时，必须以不损害其他共用人的使用权为前提。

土地共有使用权面积为按份共有，主要影响因素是，占用地表和空间的面积。商品住宅的土地使用权就是按共有土地使用权进行分摊的。

分摊土地面积=（自用建筑面积/总建筑面积）×土地总面积

⑤他项权利

指在已经确定了他人所有权和使用权的土地上，保留的其他利用土地方面的权利，包括抵押权、租赁权、地役权等。

主体具有特定性：主体必须与土地所有权或使用权有着密切的关系，如土地租赁关系、抵押关系。

其客体与土地使用权、所有权的客体一般为同一块土地，它的发生既依附于土地的所有权和使用权，又是对土地所有权和使用权的一种限制，这种限制往往影响土地所有者和使用者对土地的充分利用，从而影响土地所有权和使用权的价值。

（5）土地登记程序

申报地籍调查权属审核注册登记颁发证书