农产品质量安全法释义之欧阳音创编

《农产品质量安全法》条文解读

第一章总则

总则是对法律中的若干重要问题原则性、概括性的规定，是立法基本精神的核心体现，对整部法律中其他各项具体规定具有指导作用。本章共有10条，主要包括立法目的、调整范围、管理体制、政府在农产品质量安全工作中的职责、农产品质量安全风险评估制度、农产品质量安全状况信息发布制度、以及国家对农产品标准化生产、农产品质量安全科研和先进生产技术的推广和支持，农产品质量安全知识的宣传等内容。

1、第一条“为保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展，制定本法”。

人们每天消费的食物大部分是直接来源农业的初级产品，即农产品质量安全法所称的农产品。因此，农产品的质量安全状况如何，直接关系着人民群众的身体健康乃至生命安全。“民以食为天，食

以安为先”。保证人们群众吃得安全、吃得放心，是坚持以人为本，对人民高度负责的体现。在党中央的高度重视和各有关方面的共同努力下，我国农产品质量状况总体上不断提高，但亟待依法规范，加强管理。全国人大常委会虽已制定了食品卫生法和产品质量法，但食品卫生法不调整种植业、养殖业等农业活动；产品质量法只适用于经过加工、制作的产品。为了从源头上保障农产品质量安全，维护公众的身体健康，促进农业和农村经济发展，专门制定了本法。本条包括以下内容：

（1）保障农产品质量安全

农产品作为城镇居民的主要食物来源，其农产品质量安全问题直接关系着广大人民群众的身体健康和生命安全。因此，制定农产品质量安全法的首要目的就是保障农产品质量安全，为广大人民群众提供安全、放心的农产品。党中央、国务院十分重视农产品质量安全工作。国务院1992年就出台了《关于发展高产优质高效农业的决定》，并采取了一系列措施，不断加强农产品质量安全工作。1997年后我国农产品实现了总量基本平衡，丰年有余的

历史性转变，农业发展进入数量安全与质量安全并重更加注重质量安全并提升农业效益的新阶段。按照党中央、国务院的要求，农业部将农产品质量安全监管作为一项工作重点，自2001年开始，以启动实施“无公害食品行动计划”为主线，以提高农产品质量安全水平为核心，以强化农产品质量安全保障体系建设为基础，以农产品产地环境、生产过程、投入品监管、质量追溯和市场准入等环节为重点，全面推进农产品质量安全监管的各项工作。2002年5月，农业部发布公告，公布淘汰和禁止使用以及限制使用的兽药、农药清单，禁止29种兽药不得用于食用动物，限制8种兽药作为动物促生长剂使用。停止受理一批高毒、剧毒农药的登记申请，撤销一批农药在一些作物上的登记，并禁止使用18种农药，规定19种高毒农药不得在蔬菜、果树、茶叶、中草药材上使用等一系列的有效措施。经过几年的努力，我国农产品质量安全整体状况已有所改善，农产品源头污染得到初步遏制，农产品质量安全整体水平有所提高。

农产品与工业产品相比较，农产品具有生物活

性（鲜活、易腐、储藏难）和规格不统一的特点。同时农产品生产也不同于工业品生产，从农田到餐桌，要经过农业产地环境、农业投入品使用、收获屠宰捕捞、储藏运输、保鲜、包装等多个环节，生产链条长，生产环境复杂、污染源多，监管方式具有特殊性，农产品质量安全监管的难度大。针对上述特点及我国农产品生产经营方式分散、生产规模小、品种和产品品牌不统一、加工水平和产业化经营水平低、工业污染和农业生产自身污染严重的现实，并借鉴国际通行的“从农田到餐桌”全程控制管理农产品质量安全的先进经验，农产品质量安全法从我国农业的实际出发，遵循农产品质量安全管理的客观规律，针对保障农产品质量安全的主要环节和关键点，确立了相关制度，主要包括：一是政府统一领导，农业主管部门依法监管，其他有关部门分工负责的农产品质量安全管理体制；二是农产品质量安全标准的强制实施制度。有关部门依法制定和发布农产品质量安全标准并监督实施；不符合标准的，禁止销售；三是防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度；四是

农产品包装和标识管理制度；五是农产品质量安全监督检查制度；六是农产品质量安全的风险分析、评估制度和农产品质量安全的信息发布制度；七是农产品质量安全事故报告制度；八是对农产品质量安全违法行为的责任追究制度。

（2）维护公众健康

目前，由于农产品产地环境污染、投入品的不科学使用、运输和经营过程的污染等因素，特别是一些不法生产者违规使用高残留农药、兽药、饲料添加剂等投入品的违法行为，使得一些农产品中重金属、农药等有毒有害物质残留超标引起的人畜中毒事件时有发生，严重危害了人民群众的身体健康和生命安全。同时随着我国经济社会的发展和人民群众生活水平的提高，消费者对农产品质量安全的要求日益提高，我国的农产品的品质也必须符合日益增长的生活水平的需要。本着对人民群众负责的态度，应当以法律的形式规范农产品生产经营的各个环节，确立各种有效的制度，使各种违法行为都承担应有的法律责任，从而做到在确保农产品质量安全的基础上逐步提高农产品品质，保证广大人民

群众的身体健康和生命安全。

（3）促进农业和农村经济发展

加入WTO以后，我国农产品日益融入国际市场，逐步成为农产品出口的大国，仅次于美国、欧盟、加拿大和巴西，居世界第五位。农产品出口对我国农业和农村经济发展、农民增收起到了重要的推动作用。同时遇到越来越多的贸易壁垒，特别是近年来，因质量安全问题导致我国出口农产品遭遇退货、扣押、销毁、索赔、终止合同等现象十分突出。出口受阻农产品从个别品种扩展至一般动物源性食品与水果、蔬菜产品。一些进口国凭借体系健全、技术领先、设备先进的优势，以质量安全为由不断提高农产品进口市场准入门槛，有的还在制定进口标准时，提高了进口检测指标参数，设置技术贸易壁垒。他们不仅关注特定批次农产品的品质，更加关注出口国对农产品产地环境、投入品的使用和对生产经营全过程是否进行了有效监管，出口国有没有科学的农产品质量安全标准等。因此，以法律的形式建立农产品标准体系、监测检测体系等相关体系，完善各种制度，对提高我国农产品质量，

增强我国农产品的国际竞争力，增加农民收入，促进农业结构调整，推进农业现代化建设都具有重要意义。

2、第二条本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。

本法所称农产品质量安全，是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。

（本条是关于农产品和农产品质量安全的定义及本法调整范围的规定）

（1）本法所称农产品的定义

本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。这里所讲的“农业活动”，既包括传统的种植、养殖、采、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。“植物、动物、微生物及其产品”，是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其产品的基本自然性状和化学性质。（初级农产品是指未加

工的原始形态的产品，有的是经过初步加工的产品。其中有的直接用于消费，有的用于制造其他产品的原料）

（2）本法所称的农产品质量安全

本法所称“农产品质量安全，是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求”。是指农产品质量安全标准是强制性的技术规范；市场上销售的农产品必须符合农产品质量安全标准；禁止生产、销售不符合国家规定的农产品质量安全标准的农产品。符合这种标准的农产品通常称为无公害农产品，等同于其他国家的安全农产品。无公害农产品是指使用安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、化肥等农业投入品，按照规定的技术要求生产的农产品，其产地环境、产品质量符合国家保障农产品质量安全的强制性的最低要求。（本法还规定，生产者可以申请使用无公害农产品标志，这样便于消费者识别和责任追究）

无公害农产品作为农产品市场准入的基本条件，目的是要保证消费的基本安全，法律对此做出明确的安全要求是必要的。至于农产品的非安全性

的质量指标，主要应通过政策的指引、扶持和政府部门的指导、帮助，以及优质优价、优胜劣汰的市场机制，来引导、促进生产者提高农产品质量，满足消费者的特殊要求。在实践中绿色食品等已成为我国优质农产品的代名词，得到了国内外的认可，在农民增收、农业增效和促进农产品出口方面发挥了重要作用。因此，本法同时规定，国家鼓励、支持生产优质农产品；农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的，生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。

3、第三条县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。

（本条是关于农产品质量安全管理体制的规定;规范和明确农业行政主管部门依法监管，其他有关部门分工负责的农产品质量安全管理体制）

在本法中明确农业行政主管部门在农产品质量安全监管中的职责有：（1）设立农产品质量安全风险评估专家委员会；（2）发布农产品质量安全

状况信息；（3）组织实施农产品质量安全标准；（4）禁止生产区域的划分和调整；（5）建设各类标准化示范区；（6）制定保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程；（7）农业投入品监督抽查和结果公布；（8）农业投入品使用管理和引导；（9）农产品包装和标认识管理；（10）农产品质量安全监测和对生产中、市场上销售农产品的监督抽查；（11）质检机构资质认定和审核；（12）快速检测方法的认定；（13）对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品采取查封和扣押的行政强制措施；（14）对农产品质量安全事故进行处理；（15）对检测机构违反法律规定、生产纪录违法行为、保鲜剂等使用的违法行为、生产企业和农民专业合作经济组织销售的农产品不符合农产品质量安全标准行为给予处罚。

县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。农产品质量安全管理还涉及工商、质检、卫生、食药等有关部门工作。有关部门应当按照国务院和地方人民政府明确的职责分工，依照本法规定，各负其责，与农业行

政主管部门密切配合，做好农产品质量安全的有关工作。

4、第四条县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作。

（本条是关于人民政府必须将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，以及农产品质量安全经费的规定）

（本条有两层含义：一是县级以上各级人民政府，即包括国务院、省（自治区、直辖市）、市级和区（县）级人民政府，都应当将农产品质量安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划；二是县级以上各级人民政府应当安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作，保证农产品质量安全工作的顺利开展。农产品质量安全经费应当包括用于开展农产品质量安全各项行政工作及支撑农产品质量安全工作的公益事业开支等。

农产品质量安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到新时期农业和农村经济的健

康发展。党中央、国务院历来高度重视农产品质量安全工作，国务院领导对此多次批示，国家也采取了一系列措施，如开展农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品的专项整治，推进“无公害食品行动计划”等，对提高农产品质量安全起到了积极促进作用。但是存在的问题依然突出，如农产品质量安全管理的经费不足、人员力量不够等。为此，本法特别要求县级以上人民政府应当经农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作。国民经济和社会发展规划是我国社会主义现代化建设的宏伟蓝图，国家通过国民经济和社会发展规划实现统筹规划和部署经济发展和社会发展。国民经济和社会发展规划要根据经济社会发展需要和社会财力和物力的可能，合理地确定经济社会发展战略和宏观调控目标。国民经济和社会发展包括中长期计划和年度计划，无论是中长期计划还是年度计划，都是对经济和社会发展的统一部署，从而使各项社会事业在经济发展的同时也相应得到发展。农产品质量安全工作是国民经济和社会发展

的重要内容之一，通过将其依法纳入国民经济和社会发展规划，有计划地安排农产品质量安全经费，有利于保障农产品质量安全工作的各项措施顺利实施。同时也表明，国家将农产品质量安全工作作为保障农产品质量安全、维护公众健康、促进农业和农村经济发展的一项重要战略任务。

5、第五条县级以上地方人民政府统一领导、协调本行政区域内的农产品质量安全工作，并采取措施，建立健全农产品质量安全服务体系，提高农产品质量安全水平。

（本条是关于地方人民政府应当采取措施加强农产品质量安全管理的规定）

（1）县级以上地方人民政府统一领导、协调本行政区域内的农产品质量安全工作

《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）要求，坚持“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的食品安全工作机制。强化地方政府对食品安全监管的责任。各级地方政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治

工作。国务院决定是针对食品安全工作，把农产品作为食品原料和食品安全的源头来界定。

（2）县级以上地方人民政府要采取措施，建立健全农产品质量安全服务体系，提高农产品质量安全水平

农产品质量安全工作不是孤立的体系，而是一个复杂的系统工程。真正做好农产品质量安全工作，不仅需要内在体系的不断完善，还要求外在体系的强力支撑。因此，本条规定由县级以上地方人民政府采取措施，建立健全农产品质量安全服务体系，提高农产品质量安全水平。农产品质量安全体系，是与农产品质量安全工作相关的内在发展和外在支撑各类服务工作的有机系统，包括农产品质量安全科研技术、经费保障、人员编制、检验检测及相关基础设施建设等内容。

6、第六条国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。

国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量

安全风险评估结果采取相应的管理措施，并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。

（本条是关于农产品质量安全风险评估制度的规定）

制定本条的目的: 一是明确国务院农业行政主管部门应当设立农产品质量安全风险评估专家委员会；二是规定了要以风险评估结果作为农产品质量安全管理的科学基础。

本条主要概念解释

危害：它是指农产品中潜在的将对人类、动植物健康或环境产生不良效应的生物、化学或物理性因子或条件。

风险：它是指将对人类、动植物健康或环境产生不良效应的可能性和严重性，这种不良效应是由农产品中的某种危害所引起的。

风险分析：它是指对人类、动植物健康或环境可能产生不良效应的危害进行评价，并在此基础上采取的规避或降低危害影响的措施。风险分析是风险评估、风险管理和风险交流三个部分共同构成的

一个过程。

风险评估：它是指在特定条件下，对动植物和人类或环境暴露于某危害因素产生或将产生不良效应的可能性和严重性的科学评价。风险评估包括危害识别、危害描述、暴露评估和风险描述四个步骤。

风险管理：它是指根据风险评估结果，对备选的管理方案进行权衡，并且在需要时选择和实施恰当的控制措施，包括管理和监控的过程。

风险交流：它是指在风险评估人员、风险管理人员、生产者、消费者和其他有关团体之间就与风险有关的信息和意见进行相互交流。

本条包括以下内容

1．国务院农业行政主管部门应该开展农产品质量安全风险分析和风险评估工作

风险评估是风险管理的技术基础，本法中明确指出国家应该进行农产品质量安全风险评估，从法律层面为今后农业行政主管部门实施的农产品质量安全管理工作奠定了科学的基础。第一，明确风险评估法律地位，顺应了有关国际条约要求和世界各

国农产品质量安全立法的立法趋势。世界贸易组织（WTO）的SPS协议第二条和第五条，以及TBT协议第二条均赋予风险评估极高的贸易争端仲裁地位。另外，2002年生效的《欧盟新食品法》第六条明确了构建欧盟风险分析的框架。日本2003年制定的《食品安全基本法》也明确强调食品质量安全管理必须基于风险评估等。国外农业部门已经开始启动农产品质量安全的风险评估工作，如美国农业部在原有风险评估工作的基础上，于2003年7月成立了食品安全风险评估委员会，加强各机构之间风险评估计划和行动的合作与交流，为管理和决策提供统一的科学依据。加拿大农业和农业食品部所属的食品检验署（CFIA）负责风险评估。我国农产品质量安全法突出风险评估地位，顺应了国际发展趋势。第二，开展风险评估工作，有利于实现我国农产品质量安全管理科学化。风险评估的事实认定来源、评估手段及结论鉴定方法等都基于科学性原则，而风险管理源自风险评估结论，从而使管理从感性决策过渡到理性决策，最终提高农产品质量安全。第三，风险评估是全球认同并致力推广的

模式，符合国际做法。农药、兽药、生物因素及转基因产品等的出现，使人类饮食安全受到极大挑战，管理无的放矢日趋严重。风险评估的出现解决或部分解决了该问题，在满足农产品质量安全要求的同时又降低了监管成本。继SPS/TBT协议后，WYO成员国都遵循此框架共同积极推广风险评估模式。最后，风险评估是各国打破和建立农产品技术性贸易措施的重要技术基础。一方面，农产品贸易过程中必然涉及进出口标准及检验检疫措施，风险评估的技术合理性及科学性是有效打破技术性贸易措施的重要手段。近年来发达国家在农产品贸易摩擦中直接或间接应用风险评估解决贸易争端，凸显了风险评估的重要性。另一方面，风险评估技术在全球运用不成熟、各国掌握程度不一及该技术本身不完善等因素，导致该项技术领先国家，以此构建农产品贸易技术性壁垒或作为贸易保护手段，因此在我国开展风险评估工作刻不容缓。

目前，农业部在农产品质量安全监管方面已做了大量的工作，如负责农业行业标准的制定（修订）、官方评议工作、投人品管理、农产品产地管

理等，但大多管理工作都是对现实状况和实践经验的总结，只在宏观层面上明确了管理的方向。由于农产品本身的特殊性，其存在的潜在风险较多，因而本法首次给予了农产品质量安全风险评估的法律地位，这将为农业部门更加科学、合理和有效地对农产品质量安全进行管理奠定基础。

2．农产品质量安全风险分析和风险评估工作由国务院农业行政主管部门设立的农产品质量安全风险评估专家委员会进行，专家委员会应由来自各方面的专家组成

风险分析和风险评估是一项技术性和政策性很强的工作，必须组织多个专业、学科领域的专家共同协作去完成。同时，风险分析和风险评估工作代表国家的整体利益，应该由国家这一层次去开展，以避免人力、资金等资源的重复投人，所以本法规定由国务院农业行政主管部门设立专家委员会承担风险评估和分析工作。委员会的成员应来自与农产品“从农田到餐桌”整个供应链相关的监管及研究部门，包括农业、卫生、食药、质检、环保等，其研究领域涉及微生物学、化学、动物兽医学、临床

预防医学、毒理学、经济学、统计学等。

3．风险分析和风险评估的对象是可能影响农产品质量安全的潜在危害

农产品是在农业活动中获得的产品。根据农产品特殊的生产过程及随着科学技术的发展可能出现的各种潜在危害，农产品质量安全风险评估针对的主要危害因素有：一是农业种养殖过程可能产生的危害，包括因不合理使用投人品造成的农药、兽药、添加剂等有毒有害物质残留污染，以及因产地环境造成的本底性污染和汞、砷、铅、铬、镐等重金属毒物、氟化物及持久性有机污染物等非金属毒物；二是农产品保鲜、包装、储运过程可能产生的危害，包括贮存过程中使用的保鲜剂、催熟剂和包装材料中有害化学物等产生的污染，以及流通渠道中导致的二次污染；三是农产品自身的生长或发育过程中产生的危害，如花生中的黄曲霉毒素等农产品本身的天然毒素就是目前农产品所面临的危害之一；四是农业生产中新技术的应用产生的危害，主要是由于技术发展（转基因技术）或物种变异而带来的新危害。