第三部门的概念

第九讲第三部门与基层自治

第一节第三部门的概念及分类

1.1第三部门的概念

第三部门，即独立于国家组织和市场组织之外，从事政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事”的组织。在西方语境下，第三部门也称为“非政府组织”、“非市场组织”、“非营利组织”或“志愿组织”。第三部门的行为具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征。

而在我国的政治生活中，人民经常所说的“社会团体”，实际上就是从“第三部门”意义上使用这个概念的。国务院制定的《社会团体登记管理条例》规定，下列团体不受其规范：

（1）参加人民政治协商会议的人民团体；

（2）由国务院机构编制机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；

（3）机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内活动的团体。

除去这三类社团，各类第三部门都受《社会团体登记管理条例》规范。《条例》规定，任何社会团体的成立都必须经过业务主管部门的批准。因此，中国政治背景下的社会团体，属于第三部门的重要组成部分，但又不能包括所有的第三部门在内。

1.2第三部门的重要性

关于第三部门的必要性，理论界有两种解释：第一种解释基于公共选择理论，由于政府对公共物品的提供倾向于反映中位选民的偏好，所以一部分人对公共物品的特殊需要就无法满足，第三部门具有自身的独特优势，它可以满足一些特殊需求者的偏好。第二种解释基于市场失灵理论，由于人们的搭便车行为使市场机制无法有效提供公共物品，只能通过政府或第三部门途径提供公共物品。由于政府本身存在缺陷，一部分公共物品职能通过第三部门进行提供。总之，从经济学的角度讲，第三部门社团是不可或缺的，在许多领域有其独特的优势。

上述两个理论解释了第三部门存在的必要性，接下来的问题是：第三部门能否自动生成？奥斯特罗姆的自组织理论回答了这个问题。奥斯特罗姆认为，对组织而言，如果它能解决以下三个问题，那么这个组织就能自动生成。第一个问题是制度供给问题，即由谁来设计组织的制度。重复博弈研究表明，在有限重复的囚徒困境博弈中，群体中的个体会进行合作产生一定规模的自治组织。第二个问题是惩罚问题。如果组织成员违反规则，而且组织对它进行惩罚的策划你根本不太大，那么组织就能对其成员进行惩罚；如果组织对它进行惩罚的成本过大，组织对成员的惩罚就难以实施。这时就需要外部强制。第三个问题是相互监督问题。很多第三部门都能解决上面三个问题，因而它们能自动生成；少数第三部门不能完全解决上述问题，这些组织需要政府的帮助，所以国内外都有对第三部门的强

制性法规。

1.3第三部门的分类

第三部门是相对企业、政府而言的，它包含着各种各样的类型。根据中国法律法规，第三部门包括人民团体，社会团体，事业单位、民办非企业单位等。在国际上，第三部门的分类主要有联合国国际标准产业分类体系（简称ISIC体系）、欧共体经济活动产业分类体系（简称NACE体系）、美国慈善设计法中心设计的免税团体分类体系（简称NTEE体系）和一些学者设计的ICNPO体系。

第二节当代中国的第三部门

2.1 人民团体

2.1.1 中华全国总工会

中华全国总工会的主要职能是：维护职工的合法权益和民主权利；动员和组织职工参与国家和社会事务管理，参与企业、事业和机关单位的民主管理；教育职工不断提高思想道德素质和科学文化水平，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。

中华全国总工会内设机构包括：办公厅、政策研究室、组织部、宣教文体部、经济工作部、保障工作部、财务部、基层工作部、法律工作部、女职工部、国际联络部、机关党委。

2.1.2 中国共产主义青年团

中国共产主义青年团的基本任务是：贯彻中国共产党的基本路线，团结带领广大青年，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦奋斗，促进生产力发展和社会进步，在建设有中国特色社会主义的伟大实践中，早就有理想、有道德、有文化、有纪律的接班人，努力为党输送新鲜血液，为国家培养青年建设人才。

2.1.3 中华妇女联合会

中华妇女联合会的基本职能是：代表和维护妇女利益，促进男女平等。

中华妇女联合会的最高权力机构是全国妇女代表大会。全国妇女代表大会每5年举行一次。全国妇女代表大会选举产生全国妇联执行委员会。全国妇女代表大会闭会期间，全国妇联执行委员会贯彻执行全国妇女代表大会的决议，讨论并决定妇女工作中的重大问题。执行委员会的全体会议每年举行一次。地方各级妇女联合会的最高权力机构是地方各级妇女代表大会，县（含县和县级区、市）以上各级妇女代表大会每5年举行一次。

2.1.4 其他人民团体

除工、青、妇三个组织外，还有18个具有特殊政治地位的社会团体，被称为一级社会团体。这18个社会团体中，有5个是参加人民政协的群众团体，也被成为“人民团体”，是《社团登记管理条例》规定免予登记的社会团体。其他13个社会团体不参加人民政协。

上述18个一级社团的主要任务、机构编制和领导职数都由政府确定。随着社团由政府选择向社会选择的转变，一级社团慢慢暴露出如下缺陷：（1）角色不清。社团的主要特性是民间性、自治性。而一级社团却变成了政府机构或准政府机构。于是，它就有了双重角色：作为一般社团，它是由其成员资源组成的自治组织，但作为一级社团，它又行使着政府管理的权力。

（2）自治能力不强。政府赋予一级社团很多特权，在政府选择模式下，它们很容易生存。这个特权却使其竞争能力下降。

（3）阻碍真正意义的社团发展。社团的存在或是为社会服务，或是为其成

员服务。只要社会上存在政府和私营企业不愿做或者做不好的事务，社团的发展就存在动力。但由于一级社团形成了垄断，造成了虚假的供应，而功能类似的真正意义上的社团就难以存在。

2.2 一般社团

自党的十一届三中全会以后，社团工作有了较大的发展。到1989年初，全国性社会团体达到1600个，地方性社团达到20万个。社会团体超速发展的现象引起了中央的重视，国务院先后颁布了《基金会管理办法》、《外国商会暂行规定》、《社会团体登记管理条例》以及《公益事业捐赠法》等，这些法律法规的颁布大大促进了社会团体的发展。

中国社会团体的进一步发展，在制度和管理上都面临困境。

从正式制度上看，当前中国社会团体发展面临立法空白问题。现行的《社会团体登记管理条例》属于行政法规，因而权威性不足。而且，社会团体发展面临着实体法缺失问题。《社会团体登记管理条例》属于程序法，还缺乏具有示范性和操作性的实体法。

从管理上看，政府对社团采取审批制和审查制。社团成立时先需要业务主管部门（一般也是政府部门）作为挂靠单位，然后需要行政职能部门的许可。社团受到双重控制，使社团经常成为政府安排闲散人员的渠道。政府规制过度，官员就可以寻租。为此，政府部门及其官员对一些社团就要进行垄断，以获得垄断利益，从而造成财务管理上的混乱，使一些人从中浑水摸鱼，将垄断利益转入个人腰包。

第三节基层自治

3.1 自治理论

3.1.1 自治的一般理论

“自治”在英文中大体对应“self-government”一词，即“个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。自治的起源，最早可以追溯到古希腊人对政治自由和自主的推崇，自治作为一种政治体制则是近代资产阶级自由主义的理想。近代市民社会的崛起促进了“君权神授”全能国家理念和政制的瓦解，继而代之以个人私权自治的精神和制度以求“重建”公共生活的合法性，这种自治化取向的“重建”机理集中体现为主权在民的诉求。人民主权学说可视为“自治”的理论基础。

“自治”在实践中有两种宪制形态：一种是自治权的直接样态。即全体公民亲自而不是通过其代表行使自治权，人民直接参与政治决策并行使权力。二是自治权实现的间接样态。即作为自治权所有者的人民将自己在公共生活中的自治权授予部分人代为行使，这种代议制是近代政府的普遍形式

当代宪政学使用的“自治”概念，主要描述两种情形：一是表明国家的民治共和性质，也包含了公共权力按照一定原则在中央与地方之间进行配置，地方为拥有自治权的自治体。目前国内的民族区域自治就属于这种类型。第二种自治“不具有政权性质而称之与政治国家没有实质性关联的民间性之社会自治”，即国家将权力交给社会，让社会自行处理社会事务，我国当前的基层群众自治就属于此类。

3.1.2 基层群众自治

基层群众自治是我国基层社会自治的特定形式，是指基层群众根据法律规定，在一定的居住地范围内，通过基层群众性自治组织进行自我管理、自我教育、自我服务的活动。我国的基层群众性自治组织是在一定居住地范围内基于居民（村民）社会生活的共同需要而建立的，负责办理本地区的公共事业和公益事业，它具有组织独立性，不属于国家政权系统，其成员从本地区选举产生，不属于国家公职人员。我国的基层群众自治包括农村的村民自治和城市的居民自治。

3.2 村民自治

村民自治是我国基层群众自治在广大农村的实践方式，是指村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的公共事业和公益事业，实现自我管理、自我教育和自我服务。1982年宪法规定农村的村民委员会作为基层群众自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民直接选举和罢免，这是对村民自治的初次表达。1994年民政部《全国农村村民自治示范活动知道纲要（试行）》提出民主管理、民主决策、民主管理、民主监督的系统程序，四大民主构成了村民自治的主要内容。

3.2.1 村民自治的产生和发展

新中国成立之前，我国早已有村民自治的历史传统，如中国历史上的乡里制度、民国时期的“乡绅自治”以及在人民革命根据地和解放区共产党领导下的乡村自治。新中国成立之后，中国的村民自治也经历了村级政权的建立与取消，人民公社体制的建立，更是行政权力对农村的全面支配。我国真正意义上的村民自治实在家庭联产承包责任制实行后才出现。

1977年安徽省最早出现的家庭联产承包责任制直接冲击了人民公社体制。家庭联产承包责任制实行后，农民获得了生产经营自主权，随着农村基本经济结构的变化，生产大队和生产队组织迅速瘫痪，农村基层社会出现权力真空，社会治安和公共事务处于无人管理的状态。村民委员会最早出现在1980年的广西宜州市屏南乡合寨村。合寨村由每户派出一名代表，民主选举出主任、副主任和委员数人组成村委会，并通过了“村规民约”。合寨村成为中国村民自治的第一村。

农村中这种自发的自治萌芽得到了中央政权的重视。1982年的宪法修正案第一次用根本大法的形式规定了村委会的自治组织性质，村民委员会由村民直接选举和罢免。此后，又先后通过了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》、《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》等法律规范，农村还进行了“海选模式”等制度创新。1994年民政部明确提出建立民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项制度。1997年党的十五大报告强调要扩大基层民主，进一

步完善民主选举制度和村务公开制度。1998年则正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，将村民自治制度进一步规范化。2002年党的十六大提出“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，村民自治进入制度建设的新时期。截至2008年底，中国共有村委会60.4万个，村民小组480.9万个，村委会成员233.9万人。

3.2.2 村民自治的组织结构

3.2.2.1.村委会

村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治，是村民自治活动的常设机构，行使着管理村级事务的权力。

村民委员会由主任、副主任和委员3—7人组成，妇女占有一定名额，多民族村的委员会包括少数民族成员，村委会成员由村民直接选举产生；村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。

图1 某村村委会的组织构成

根据《村民委员会组织法的规定》，村民委员会的任务主要有：

第一，宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民合法权益，教育和推动村民履行法律、法规规定的义务，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

第二，依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地、和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；

第三，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产和社会主义市场经济的发展；

第四，尊重村集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益；

第五，举办和管理本村的公共事务和公益事业；

3.2.2.2 村民会议与村民代表会议

村民会议是村民自治的根本形式，在村民自治组织体系中具有最高决策地位。村民会议由本村十八周岁以上村民的过半数或由本村三分之二以上的户的代

表参加。村民会议的权力包括制章权、任免权、评议权。

村民代表会议：人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村委会召集村民代表大会讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。

3.2.2.2 村民小组

村民小组是村民委员会按照村民居住状况而分设的，小组长由村民小组会议推选；村民选举委员会可由各村民小组推选产生；村民代表可由各村民小组推选若干人组成。

3.2.3 村民自治的内容

村民自治的法律定位“三个自我、四个民主”，即自我管理、自我教育、自我服务和民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。民主选举是村民自治的关键内容，但它只是村民自治的第一步，乡村治理接下来的问题是如何进行民主和科学决策，如何对公共事务进行民主化和透明化管理，以及村民如何对选出的代表进行民主监督。村民自治不仅涉及自治组织的产生程序，即民主选举，还明确规范了自治组织的运作过程，即公共事务的决策、管理和监督。

1.民主选举。选举是民主政治的决定性开端，村民有选举自治的代表管理自己的权利。民主选举“为村民群众提供了民主参与、民主管理的制度渠道”，充分尊重农民群众的意愿，保证村委会直接选举落到实处，是实行村民自治的首要环节。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定凡年满十八周岁的村民，除了被剥夺政治权利的人之外，都有选举权和被选举权；村民委员会成员由村民直接选举产生，每届任期3年，成员可连选连任。

案例1 “海选”模式

“海选”产生于吉林省梨树县双河乡平安村第二次村委会换届选举过程中。1991年3月该村进行第二次换届选举，按照当时吉林省的选举规定，村委会候选人的提名方式有村党支部提名、村民小组提名、村民10人以上联合提名和本人自荐四种形式。该村在提名候选人过程中，出现了两种提名形式，即村党支部提名和村民10人以上联名提名。这两种提名形式提出的候选人不一致，并且村党支部与联名村民双方都不放弃各自的提名权，同时坚持认为各自提出的候选人是最合适的绝对不能调整变更。在双方意见僵持不下，县、乡调解无效的情况下，有的村民提出：既然双方互不相让，干脆由谁做候选人让全体村民定，村民选谁是谁。这一意见双方都认可，上级指导部门也同意。于是，出现了“海选”这种提名形式。

2.民主决策。民主决策是民主选举的意义所在。村务决策机制以村民会议或村民代表会议为核心。村民会议是村民参与决策的最广泛、最直接的组织形式。村民会议的决策途径包括制定和修改村民自治章程、村规民约；听取并审议村委会工作报告；授权村民代表会议对重大村务的决策；涉及村民利益的重大事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。村民代表会议的决策途径包

括协商推荐组成村民选举委员会、村务公开监督小组和民主理财小组；建立村民代表联系村民制度；审议村委会办理村务的实施方案；重大村务决策票决制等。

3.民主管理。“民主管理即民选的村干部要发动和依靠村民，共同管理村内事务，维护村内社会秩序。”村委会是村民行使农村公共事务管理权的组织载体，是民主管理的实体，村委会对村内事务的管理要尊重村民意见，决定问题时采取少数服从多数的原则，村民委员会向村民会议负责并报告工作。民主管理要依法建制，村民会议和村民代表会议通过制定自治章程和村规民约等，为民主管理提供制度保障。

4.民主监督。民主监督包括了村民、村民会议和村民代表会议以及村党支部的监督。行使民主监督权利要求信息透明而充分，村民对村务活动过程和结果有较清楚的了解，因此，村务公开制度的建设成为民主监督的前提。

3.2.4 村民自治的意义与困境

村民自治是现代化背景下国家对农村基层治理所做的一种制度安排，它有效的促进了农村社会的稳定、基层民主的建设以及我国的民主进程。但由于其具有的对传统政治文化和政治体制的冲击效应，村民自治在实践中面临许多障碍。

1.村党支部与村委会的关系紧张。党领导下的村民委员会是我国村民自治的显著特点。村委会是村民自我管理的群众自治机构，村党支部是中国共产党在乡村的基层组织机构。实践中，两委关系紧张，强村党支部弱村委会是普遍存在的情况。造成村民委员会与村党支部的矛盾主要有体制和法制层面的原因。从体制层面看，现行农村党组织的领导体制与村民自治机制存在矛盾。由于村委会与乡镇两者之间没有行政隶属关系，因此各级党委政府职能依靠党支部作为直接的组织指挥渠道，强村党支部弱村委会由此产生。从法制层面看，现有的法律法规对于党的农村基层组织工作的相关规定过于模糊。

2.乡镇政府对村民自治的侵犯。村民自治所依托的国家体制环境，可以称为“乡政村治”模式，即乡镇管理与村民自治二元并存。在实践中，村民自治与乡镇管理之间往往不能有机衔接。从地方政府权力角度而言，村民自治是对乡级政府权力的重新划分，是对地方政府权益的重新分割，为了保持对农村的控制力，乡镇政府会想方设法干预村民自治的运行。从地方财政角度而言，分税制的实施使乡镇政府面临财政压力，部分乡镇政府试图凭借行政权支配村委会，使之成为汲取农村经济资源的工具；就法律制度而言，《村民委员会组织法》规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，但没有规定“指导、支持和帮助”的内容和方法，也没有明确“协助”的具体范围。

3.村委会选举中的贿选。村民委员会虽然不是国家行政机构，但拥有包括宅基地的分配、户口的迁移迁入、土地的承包及出让、其他集体资源的处置、集体经营项目的承包、工程招标、村办企业的经营和利润分配等农村集体资源的支配权力。村委会成员潜在的经济利益加之农村就业渠道的狭窄使得村干部的职位颇具吸引力。为了在选举中胜出，动用各种手段，花钱贿选拉拢村民的现象普遍存在，贿选物包括了实物和现金。贿选破坏了选举的公正和平等，违反了民主规则，

侵犯了村民的民主权利，贿选的目的是是以权谋私，它严重影响农村经济的发展与农村社会的稳定。

3.3 居民自治

居民自治是我国城市基层群众自治的表现形式，是城市基层民主建设的重要内容。居民自治以居民委员会为核心，居民通过居民委员会对关系到自己切身利益的公共事业和公益事业行使自主权，实行自我管理、自我教育、自我服务。3.3.1 居民自治的形成和发展

1.1949—1953年。1949年底到1950年，很多城市出现了群众自发组织的冬防队、居民组、居民小组等居民组织，以协助政府维持社会治安、扶贫救困、清查户口等。1952年公安部发布了《治安保卫委员会暂行组织条例》提出建立治安保卫委员会；1953年，彭真向中央递交了《城市应建立街道办事处和居民委员会》的报告，提出居民委员会的性质是群众自治组织而不是政权组织，居民委员会应由居民小组选举产生。

2.1954—1957年。1954年3月政务院发布《人民调解委员会暂行组织通则》规定以城市派出所辖区或街道为单位建立调解委员会，由居民代表推选。1954年12月第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》，有力的推动了城市居民委员会的建设，1956年，全国城市普遍建立了居民委员会。

3.1958—1978年。1958年在“政社合一”、“政企合一”思想指导下，城市街道办与居委会合为一体，十年动乱中，居委会成为一级政权机关，居委会的正常组织机构和工作遭到破坏。

4.1978年以后。十一届三中全会以后，城市居民委员会的组织建设得到了全面恢复和发展。一方面。《城市居民委员会组织条例》、《城市居民委员会组织法》、《全国社区建设实验区工作方案》、《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》等法律规定先后出台；另一方面，城市社区居委会改革启动，在全国范围内积极推进城市社区建设，2007年党的十七大报告提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”

3.3.2 居民委员会与居民代表会议

居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在社区建设中居于地位。居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成，每届任期三年，可以连选连任。居民委员会负责社区的自治任务并协助政府完成部分行政工作。

居民会议是居民自治组织的权力机构。由居委会召集和主持。居委会向居民会议负责并报告工作；涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定；居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。

3.3.3 居民自治模式

1.沈阳模式。沈阳市自1998年下半年起，以社区体制改革作为社区建设的切入

点，建立了由决策层、执行层、议事层和领导层构成的新型社区组织体系。新型社区组织体系责权利明确，为社区履行自治功能打下了组织基础。

2.江汉模式。江汉模式是在沈阳模式基础上的发展，以转变政府职能为核心，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，主要体现在：完成了社区调整划分，社区组织体系得以重构；社区主体组织健全，民间组织逐步发育；社区基础设施逐步完善，空间配置趋于合理；社区服务范围更加拓展，社区服务方式更加多样；社区工作者队伍不断健全，工资待遇不断提高；政府与社区关系逐步理顺，合作共生的机制逐渐形成。这些成效的取得为建设和谐社区奠定了良好基础。江汉模式不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式。

3.盐田模式。盐田区建立“会站分设”模式。这种“一会两站”的社区治理模式具体内涵，就是实行把社区居委会和社区工作站也就是社区自治组织和政府机构从组织结构、职能、人员、经费、场地等一一分离。按照盐田区社区管理体制改革的设想，新一届社区居委会将按照“议行分设”的原则回归到其自治组织的法律原位，真正实施“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的功能，以实现“还权于社区、还利于社区、还位于社区”。社区工作站实行公开的雇员招聘制度，并从社区居委会剥离出去。社区居委会、社区工作站、社区服务站等社区组织都要在社区党组织领导下开展工作，社区居委会与社区工作站是平行、合作的工作关系。同时，社区居委会代表居民对社区工作站工作进行检查、监督。社区服务站在社区居委会指导下开展工作。

3.3.4 居民自治的困境

我国的居民自治主要是在政府的主动引导和积极推进下进行的，社区自治实在单位制解体的情况下。为了组织分散的社会成员和重新整合社会资源而开展的。居民自治本身收到内生动力不足和外部政府分权程度的制约，目前我国居民自治的实行总体上处于不成熟的状况。居民自治发展的阻力主要包括以下几个方面：

1.现有法律过于陈旧。对城市居民自治起主要规范作用的法律《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布于1989年，时隔二十多年，目前这部法律在某些方面已经不适应城市的发展现实：居委会辖区范围过小；没有明确规定居民会议的活动频率，实践中的居民会议在很多社区处于虚置状态；缺乏对居民委员会的有效监督。

2.居委会行政色彩浓厚。在实践中，由于我国长期实行以街道办事处和居委会两层制度建构为特色的“街居制”城市基层社区管理体制，街道办和居委会是上下级关系，街道办和职能部门将大量自身的行政任务下派到居委会，且往往只下沉任务，不下沉权利、工作标准和经费。单位制解体后，越来越多的行政性事务和社会管理工作向社区下沉，居委会作为社区中唯一的组织超负荷、超职能运行，繁重的行政任务是居委会无暇顾及自治职能。目前居委会的办公设施一级经费基本上来源于政府，缺乏自有财政渠道，财政上的依赖性加剧了上级政府机关对居委会内部事务的介入和干预程度。

3.居民参与不足。居委会的岗位属于公益性质，除了少数补贴外，没有工资，居委会的成员要靠热心公益事业的人担任。从实践来看，居民参与不足体现在：居民参选率和投票率低；以工作忙为由不愿配合选民登记；随意委托别人投票以完成“任务”了事等。居民消极参与社区选举的原因主要有：第一，传统全能政府的影响，居民认为选举只是走过场，自己的参与对整个选举不具有实质性影响，对选举无所谓或观望态度，这其中还包含着对选举的不信任；第二，城市社区与居民利益的关联度低。城市社区只是居民的生活场所，关系到居民切身利益的许多问题仍然需要其工作单位解决，另外，城市社区的强流动性使居民可以通过“用脚投票”选择心社区。当居民还没有意识到自己的利益与所在社区发展的关系时，社区居委会选举中出现的居民消极参与就不足为奇。

案例2 “居委会门前牌子多”

山西省晋中市榆次区堡子社区的一份日常工作明细表上总共有计生、劳动保障、医保、民政、卫生、绿色社区创建、精神文明建设、老年工作、工会、综治、统战、党务、证明盖章、职介等14大类146小项工作，涉及党委、政府以及各种群团组织。其中，仅开证明及盖章项目就有45项。