权责清单标准化操作手册

附件2

权责清单标准化操作手册

为切实做好全省各级政府部门权责清单标准化建设工作，明确标准清单概念、范围、对象，统一清单编制方法、标准和形式，增强《关于推进全省各级政府部门权责清单标准化建设的通知》的指导性、实践性和操作性，特制定如下工作手册：

一、标准清单的概念

行政职权事项标准清单是指在全省、市、县范围统一通用的行政职权事项清单，具体分为省政府部门行政职权事项标准清单（以下简称“省级标准清单”）、市级政府部门行政职权事项标准清单（以下简称“市级标准清单”）、县级政府部门行政职权事项标准清单（以下简称“县级标准清单”）三种。标准清单亦可称为通用清单。

1.省级标准清单是指由法律、行政法规、国务院决定、省人大颁布的地方性法规、国务院有关部委和省人民政府规章设定的由省级行使的行政职权事项清单，也就是规范后的省政府部门权力清单。

2.市级标准清单是指全省市级范围统一通用的，法律、行政法规、国务院决定、省人大颁布的地方性法规、国务院有关部委和省人民政府规章设定的，由市行使的行政职权事项清单。市级标准清单加上由市人大颁布的地方性法规、市

政府颁布的政府规章设定，由市级政府部门履行的行政职权事项后，即为市级政府部门权力清单。

3.县级标准清单是指全省县级范围统一通用的，法律、行政法规、国务院决定、省人大颁布的地方性法规、国务院有关部委和省人民政府规章设定的由县级行使的行政职权事项清单。县级标准清单加上由市人大颁布的地方性法规、市政府颁布的政府规章设定，由县级政府部门履行的行政职权事项后，即为县级政府部门权力清单。

二、清单范围及对象

省、市、县（市、区）三级已建立权责清单所涉及的部门（单位）均要开展权责清单标准化建设工作。具体包括：省、市、县（市、区）政府部门及部门管理机构；具有行政主体资格并依法承担行政管理职能的事业单位。原则上，省级纳入山西省政务服务网办理的具有行政审批性质的事项，市、县均应对应规范（具体事项范围可在山西政务服务网查询）。具有立法权的市通过地方性法规、政府规章设定的行政职权事项不纳入市、县级标准清单。

三、清单编制要求

省、市、县三级标准清单由省级各实施主体根据自身的职责范围，统一组织市、县（市、区）承担相同职责的各实施主体，按照相同的行政职权事项使用相同名称的原则，采用本规范规定的格式，对已公布的省、市、县三级政府部门权力清单中本部门的行政职权事项进行梳理汇总形成。

（一）职权范围

进行梳理规范并列入标准清单的行政职权事项，是指由法定行政机关或组织实施的，对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。

部门内部管理职权（包括部门自身管理，如收文发文、机要保密、会议会务、人事党务等，以及政府部门之间和层级之间的管理）、宏观管理职权（比如政策法规制定、规划编制、标准制定、行政决定和命令的发布等抽象行政行为），不列入标准清单。

行政复议、常规性或者行业性监督检查（如巡查、抽样等）作为共有的行政职权事项不列入标准清单（具体范围为省政府部门权责清单中的八类共性职权事项）。

特别说明：要注意具体行政行为、抽象行政行为两者之间的区分。

具体行政行为是指行政主体针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。如行政许可、行政处罚等。

抽象行政行为是指行政主体制定发布普遍性行为规则的行为。如法规、规章、规定等。

具体行政行为与抽象行政行为的本质区别在于：一是调整范围不同。前者行政相对人是特定的；后者不是特定的对象。二是反复适用情况不同。前者只对特定的人一次有效，对他人没有约束力；后者具有普遍的约束力，能反复适用。

三是影响行政相对人权利义务的方式不同。前者是直接影响；后者则是间接影响，要通过实施具体行政行为来实现其目的。

（二）职权类别

拟列入标准清单的行政职权，按照其性质归类分为行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、行政征收行政征用、行政给付、行政奖励、行政裁决和其他行政职权等九类。

（三）职权依据

职权法定是政府部门推行权力清单制度的首要原则，也是行政机关行使行政职权时必须遵守的基本原则。标准清单职权依据，具体包括法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、部门规章、政府规章，必要时可以规范性文件（包括党中央、国务院、国家部委文件，省委、省政府及其办公厅文件）作为相关依据。

按照《行政许可法》及其相关法律法规，行政许可必须具有法律、法规依据；行政处罚、行政强制、行政征用、行政裁决等必须具有规章以上的依据；行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、其他行政职权则必须具有规范性文件以上的依据。

特别说明：

1.法律、法规、规章作为职权依据的，要列明具体的条款序号，并填写条款的具体内容；规范性文件作为权力依据的，列明具体内容。

2.“三定”规定不能作为职权依据，“三定”规定对部门间职责调整和划转情况，可作为确定实施主体的依据。

（四）职权各要素规范标准

1.职权名称

职权名称可以参照山西省政府部门权责清单（山西政务服务网，2017年9月公布）、中央指定地方实施行政许可事项汇总清单（中国机构编制网，2016年9月公布）中的职权名称进行规范。其中，行政许可类和其他类行政职权事项中根据实际情况需要设子项的，可设一定数量子项，但要注意与审批情形区分，不可过多过细。涉及法律法规立改废释新设权力的，按以下口径梳理：

梳理口径：职权名称是对行政职权事项的概括，一个权力名称对应一个行政职权事项。

职权名称的编写应当以所依据的法规文件为依据，尽量使用法规条文的文字，或者用法规条文的文字进行组合，并力求简明、准确，能够反映法规文件条文的本质特征。合并的行政职权事项的名称应当对各子项的名称进行概括。

职权名称一般采用“权力规范对象（名词或名词性词组）+权力行使方式（动词）”的形式编写，权力行使方式前可以加“的”。

特别说明：同一行政职权（如行政许可、行政确认、其他类等）事项在省、市、县各层级的名称应当一致。

2.职权依据

职权依据可以参照山西省政府部门权责清单中的职权依据格式进行规范。涉及法律法规立改废释新设权力的，按以下口径梳理：

梳理口径：设定依据应当引用实施具体行政行为所依据的法规文件的具体条款和内容，承接上级部门下放的行政职权事项应当写明下放的法规文件依据。所引用的法规条文应当准确、完整，并选取直接对应的内容，不应当使用省略号。法规条文的款下分为若干项且需按项列为不同事项的，可以仅引用对应的项。

设定依据的效力按照限权性行为和赋权性行为分别确定。对于限权性行为，原则上要求规章以上；对于赋权性行为，要求规范性文件以上。

一个行政职权事项需要引用多个法规文件依据的，按照法规文件的位阶从高到低的顺序排列。同一个法规文件需要同时引用多个条文的，按照条文的序号排列。

引用的法规文件的名称应当使用全称，名称前应当分别用“法律”、“行政法规”、“地方性法规”、“规章”、“规范性文件”标明位阶。

2000年《立法法》实施前经国务院批准的国务院部门令，作为行政法规。

未采用“XX令”形式的政府决定，位阶标注为“规范性文件”，但效力分别按照行政法规或者政府规章确定。

标准、规范、规程的位阶标注为“标准规范”。

引用的法律和地方性法规名称后不需加年份、令号或者公告号等内容；行政法规名称后需加“（国务院令第…号）”；规章名称后需加“（年份+颁发主体名称+令第…号）”；规范性文件名称后需加文件号。

条文与法规名称之间另起一行，并空两格；条与条之间、款与款之间、款与项之间均另起一行。

3.行使主体

行使主体采用“行使主体层级+法规条文中确定的主体名称”的形式，如“省XX厅”、“市XX局”、“县XX局”等。

4.职权编码

此次，省、市、县三级行政职权事项标准清单不编制职权编码。各市县按照市县行政职权事项标准清单规范完善本级政府部门权责清单时，可根据《山西省行政职权事项编码规则》对本级政府部门行政职权事项统一赋码。

备注栏用于填写其他需要补充说明的问题。

（五）各类别行政职权具体规范要求

1.行政许可。行政许可是指实施主体根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

名称规范：法律、法规、规章和国务院决定（如国务院第412号令）中对行政许可事项的名称有确定表述的，直接使用其名称；没有确定表述的，采用“××××（事项名称）的许可（核准、审核、审批、认定等）”。如“拍卖企业设立

许可”、“招标方案核准”、“实验动物出口审批”、“公路、水运工程监理企业资质认定”等。

2.行政确认。行政确认是指实施主体依法对有关身份、能力、资格、法律事实、法律地位或者法律关系进行甄别，通过确定、认可、证明、登记、批准、鉴定、鉴证等方式决定行政相对人某种法律地位、法律关系或者权利义务的具体行政行为。

名称规范：名称一般采用：“对××××（事项名称）的确认（登记、认定、鉴定、证明等）”。如著作权属确认、土地权属登记、道路交通事故等级确定、伤残等级鉴定、革命烈士认定、医疗事故等级鉴定、抵押权登记、产品质量鉴定、原产地证明、收养登记、婚姻登记、身份证核发、居住证和暂住证核发等。

特别说明：注意行政确认与行政许可两者之间的区分：一是法律性质不同。前者是对行政相对人既有法律事实、身份、能力的确认，不赋予行政相对人权利；后者是赋予行政相对人某种权利、资格，具有赋权性质。二是法律效果不同。前者是对既有的事实、身份、能力的确认，其效力溯及既往；后者是准许行政相对人今后从事某种行为或享有某种权利，其效力针对未来。三是裁量范围不同。前者没有自由裁量的空间，只要符合确认的要件，就予以确认；后者具有一定的自由裁量权，需要择优赋权，通常有数量限制。例如，“工业设计中心认定”、“高新技术企业认定”、“科技型中小

企业认定”等，对于通过认定的企业来说，获得了原来没有的身份、资格，并可以通过这种身份和资格得到相应的优惠政策。因此，应归入行政许可及其他审批权。

3.行政处罚。行政处罚是指实施主体对违反法定行政管理秩序的公民、法人或者其他组织予以制裁的行为。包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律法规规定的其他行政处罚等。

名称规范：名称一般采用：“对××××的处罚”。如招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的处罚、挪用住宅专项维修资金的处罚等。

梳理口径：按照法律、法规、规章的法条进行梳理，同一个法律条款中包括有多项违法行为的，除确需分开的外，原则上以一个条或款作为一个事项进行归并。

例如，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十三条规定：依法必须进行招标的项目的招标人有下列情形之一的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）无正当理由不发出中标通知书；

（二）不按照规定确定中标人；

（三）中标通知书发出后无正当理由改变中标结果；

（四）无正当理由不与中标人订立合同；

（五）在订立合同时向中标人提出附加条件。

对于以上同一条款下五项违法行为的处罚，归并为一个行政处罚权力，权力名称可以表述为：无正当理由不发出中标通知书、不按照规定确定中标人、中标通知书发出后无正当理由改变中标结果、无正当理由不与中标人订立合同、在订立合同时向中标人提出附加条件的处罚。对于上述名称，也可以根据五项违法行为的主要内容概括其表述。

特别说明：对于同一实施主体管理范围内的同一违法行为，不同的法律规范同时作出处罚规定的，仍应作为一个行政处罚权填列，并在实施依据中将几个作出规定的法律规范的相应条款内容都填写清楚。

4.行政强制。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指实施主体在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。包括限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，其他行政强制措施。

行政强制执行，是指实施主体或实施主体申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。包括加处罚款或者滞纳金，划拨存款、

汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物，其他强制执行方式。

行政强制的行为方式有：查封、扣押、冻结、划拨、拍卖等，“取缔”也作为一种行政强制行为列入权力清单。

梳理口径：按照法律、法规、规章的法条进行梳理，同一个法律条文同一款规定的行政强制，归并为一个行政强制事项。

名称规范：

（1）名称一般采用：“对XXXX（违法行为描述）的XXX （行政强制行为方式）”，如“对违法生产、经营种子的封存、扣押”。有时也采用“XXX（行政强制行为方式）XXXX（违法行为描述）”，如“强行拆除在河道、湖泊范围内设置的阻碍行洪的障碍物”。

（2）按照法条的具体规定概括权力名称，如《XX省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第44条第2款规定：县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查中，发现非法占用土地或者超过批准的标准多占土地进行建设的，应当责令其停止建设；对拒不停止、继续施工的，经县级以上人民政府土地行政主管部门负责人批准，可以查封、暂扣用于施工的工具、设备、建筑材料。该条是对有关违法占用土地拒不停止施工行为的行政强制规定，建议权力名称概括为：“对用于违法占地施工的工具、设备、建筑材料的查封、暂扣。”

5.行政征收。行政征收是指实施主体根据国家和社会公共利益的需要，依法向公民、法人或者其他组织强制地、无偿地征集一定数额财物的具体行政行为。包括税收征收、排污费征收、资源费征收、建设资金征收、土地房屋征收等。

名称规范：名称一般采用：“××××（征收项目名称）的征收”。如“耕地占用税的征收”、“社会保险费的征收”、“教育费附加的征收”等。

梳理口径：（1）按照法律、法规、规章和规范性文件进行梳理。（2）财政、税务部门征收的税费，按照征收依据的不同，建议按照一个征收依据填列一个行政征收权力的原则去把握。各类行政事业性收费征收权力，建议与财政、物价部门发布的有关行政事业性收费目录一致。

特别说明：

（1）列入行政征收的行政事业性收费是实施主体直接依据征收权所进行的收费，是一个独立的行政行为。如果相应的收费附属于行政许可及其他审批事项，那么就不是一个独立的行政行为，而应归入行政许可及其他审批事项，并需要在行政许可及其他审批事项相关栏目中注明收费依据和标准。

（2）根据国务院规定，以有权机关批准文件为依据的考试培训费、检测费等有偿服务性收费不列入行政征收范围。

6.行政征用。行政征用是指实施主体因抢险、救灾等紧

急需要，依照法律规定的权限和程序强制性临时使用行政相对人的动产、不动产或者劳务，在使用后返还行政相对人，并给予合理经济补偿的具体行政行为。

名称规范：名称一般采用：“对××××（征用内容）的征用”。如“对物资、设备、交通运输工具和人力的征用”、“在紧急防汛期对交通工具、通信工具、场地和建筑物的征用”等。

梳理口径：按照法律、法规、规章的规定进行梳理。

特别说明：注意行政征用与行政征收两者之间的区分：一是行政征用不改变财产的所有权，行政征收同时变更财产的所有权；二是行政征用是暂时性的、有偿的，相对人是不可预知的，而行政征收是永久性的、无偿的，相对人是可预知的。

7.行政给付。行政给付是指实施主体依法对符合条件的申请人提供物质利益或赋予与物质利益有关的权益的具体行政行为。包括抚恤金、生活补助费、安置费、救济款、优待、社会福利等。

名称规范：名称一般采用：“××××的给付（支付）”。如“城镇居民最低生活保障金给付”、“省级医疗、工伤、生育保险待遇支付”、“对艾滋病防治个人的补助抚恤”、“法律援助”等。

梳理口径：按照法律、法规、规章和规范性文件进行梳理。按照一种给付类别填列一项给付权力的原则掌握。

8.行政奖励。行政奖励是指实施依法对为国家和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质或精神奖励的具体行政行为。如授予“劳动模范”称号、授予科学技术奖、记功表彰等。

名称规范：名称一般采用：“对××××（行政奖励的实际内容）的奖励”，如“对检举违反税收法律法规的奖励”等。也可以使用“授予××××（行政奖励的实际内容）”，如“授予XX省劳动模范称号”、“授予XX省科学技术奖”等。

梳理口径：结合法律、法规、规章的规定和省政府系统评比达标表彰活动保留项目目录进行梳理。

9.行政裁决。行政裁决是指实施主体依法对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。如交通责任认定、林权争议、征地补偿安置争议、环境污染损害赔偿纠纷、土地权属纠纷、劳资纠纷、商标纠纷、专利纠纷等。

名称规范：名称一般采用：“对××××（事项名称）的裁决”。如“拆迁补偿纠纷裁决”、“植物新品种强制许可使用费裁决”等。

梳理口径：按照法律、法规、规章的规定来梳理，相关法条规定一件裁决事项，填列一项行政裁决权力。行政裁决在形式上具有准司法性，在效果上具有强制性。

10.其他行政职权。其他行政职权是指以上9类行政职权不能涵盖的权力事项。具体有：

（1）年检。年检指实施主体对特定管理对象以一定的方式进行年度检查，以确认特定管理对象资格、能力或质量状态的一种制度。如企业、事业单位、社会团体年检；车辆、特定设备的年检；特定行业的许可证年检等。

特别说明：

①年检改为实行年度报告制度的行政相对人对年度报告信息的真实性、合法性负责，登记机关对年度报告内容不审查，这类有别于确认行政相对人继续从事特定活动资格的年度检验制度，可以归入“备案”权力。如工商局的年检改年报后列入备案事项。

②列入其他行政职权的年检是实施主体对特定管理对象所进行的年度检查，是一个独立的行政行为。如果相应的年检附属于行政许可及其他审批事项，那么就不是一个独立的行政行为，而应归入行政许可及其他审批事项进行清理，并需要在行政许可及其他审批事项相关栏目中注明年检的依据和时限。

（2）备案。备案是指向实施主体报告事由存案以备查考的一种制度。如房产合同备案、建设工程施工合同备案等。

梳理口径：需要实施主体同意才能办理的事前备案，如外省肥料产品销售备案、汽车投资项目备案、水路项目开工备案等，属于实质意义上审批行为，不同于通常意义上的事后告知性备案，应归入相应的审批类权力。

（3）其他审批权。其他审批权主要是指实施主体实施

的除政府公告的行政许可、非行政许可审批事项以外的针对公民、法人或者其他组织的审批权力。包括各类产品、项目、企业、园区认定，工程、项目验收、组织评审等。具体权力名称如：省级高技术产业基地认定、政府投资建设项目竣工验收等。

（4）审核转报。审核转报是指实施主体对有关管理事项进行审核并转报上级机关审批的行为，也称“初审权”。如国家高技术产业基地审核转报、国家企业技术中心审核转报、中小企业国家专项资金审核转报等。

（5）行政调解。行政调解是指实施主体依法对其管辖领域范围内的有关纠纷，通过说服教育，促使双方平等协商、互相谅解，解决纠纷矛盾的活动。包括基层政府、司法行政部门对社会矛盾纠纷的调解；公安机关对治安管理过程中矛盾纠纷的调解；科技部门对专利纠纷的调解；工商部门对合同争议等。具体权力名称如：商标侵权赔偿争议调解等。

特别说明：注意行政裁决与行政调解两者之间的区分：一是对象不同。行政裁决对象是法定的特殊民事纠纷，行政调解可以是民事纠纷也可以是行政纠纷；二是前提不同。行政裁决不需要当事人的同意，行政调解则在当事人同意下才能发生；三是效力不同。行政裁决具有强制执行力，行政调解则以当事人自愿为前提；四是救济不同。行政裁决当事人不服，可以通过行政诉讼和行政复议的方式来救济，行政调解则不适用。

（6）其他。上述子类不能涵盖的行政职权。