谈完善我国的行政救济制度

谈完善我国的行政救济制度

一、行政救济概述

我们认为，解释行政救济的含义或概念，应包含下面几点

1.行政救济应以行政主体作为或不作为。这里的行政主体包括之职权行政主体，正如有些概念提到的“行政机关”，也包括授权行政主体。行政主体当作为而不为之，或不当作为而为之或者作为但不合或者作为并且合法。总之，行政作为或不作为已经对行政相对人的权益带来影响。这些都可以启动行政救济程序。

2.以行政主体进行为辅。对于行政复议，行政诉讼，行政赔偿，信访等救济程序，应有行政相对人，主动启动程序，对行政进行补偿。行政机关在作出行政行为时，应该因自己的行为而给行政相对人带来的不利影响，应一并处理，否则这个行政行为本身就是违法的，至少说是不完善不健全的。

3.行政救济应是由法律法规规定的一系列制度的总称。主要包括信访制度、行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度、行政补偿制度等；申请、受理、处理、执行各个环节都应有章可循，便于操作。如不符合这一点，某活动即使有救济行政相对人权益的作用，也只能是一种活动，尚不能称其是行政救济体系中的一项制度，如行政相对人在权益受损后的揭发、检举和控告行为。

4.行政救济不应是事前救济。救济应是一种补救机制，应有一个需补救的前行为，这个行为是作为或不作为的行政行为。

当前，我国行政救济的途径总的来说包括六种,即监察救济、立法救济、复议救济、诉讼救济、行政赔偿和补偿救济以及信访救济。监察救济的特征体现在内部性上,只针对行政机关工作人员的侵权行为可以向监察机关申诉或者行政机关工作人员对人事处分等内部行政行为不服的可以向监察机关申诉。立法救济则是立法机关对抽象行政行为的审查监督,但与公民并无直接的关系。复议救济是行政机关内部的自我监督机制和自我纠错机制,是主要的救济途径之一。诉讼救济是我国最主要的救济手段。信访救济则是我国特有的一种制度,虽然带有人治的色彩,但是在发挥救济作用方面还是起到一定的作用。我们认为，所谓行政救济，应是指因行政主体的行政行为给行政相对人的权益带来不利，法律法规规定的对此不利后果进行一系列补救制度的总称。

随着行政权力的日益膨胀,救济制度也是需要不断发展和完善的。具体表现在救济手段的增加、救济范围的扩大、权利人享有的权利要不断增多等方面。当前我国行政救济的现状与其他发达国家相比仍然落后,但最终犹豫生产力的不断提升和国际大环境的影响,今后发展趋势会朝着积极的方向发展,我国公民享有的每一项权利将都会取得相应的救济。

二、目前我国的行政救济现状与不足

（一）目前我国已建立了行政救济法律体系。我国颁布了《行政诉讼法》，通过了《国家赔偿法》，已经实施的《行政复议法》，《信访条例》，行政救济制度框架基本形成。行政诉讼、行政复议是我国行政救济制度的主体，信访、行政补偿等成为我国行政救济制度的有益补充。

（二）行政救济制度存在的不足之处

1．行政救济予以赔偿的范围较窄。当前，行政赔偿只限于行政主体的人身权和财产权，对于精神损害和间接损害不予赔偿。而且，我国宪法规定的其他基本权利更是没有涉及。虽然《国家赔偿法修正案（草案）》将第三十条改为第三十四条，修改为：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”但由于各种原因，修正案一直没有通过。

2．行政救济对行政失当行为实施救济的范围较窄。行政合法性和行政合理性是行政法的两个基本原则。没有法律就不存在违法，没有合理就不存在失当。①行政行为是否合法，法律上规定了许多标准，在理论上和实践中都有所依照。但对行政合理性，缺乏明确的规定可以遵循。对行政失当行为，法律规定的救济方式更是缺乏。

3．行政立法直接实施的救济方式较少。由于目前我国大量的行政管理规范是由行政机关制定的，而行政机关在制定行政管理规范时，自觉或不自觉地出于本位立场，较少考虑公民权利救济问题。因此，造成行政立法上所直接实施救济的规定相对较少。

三、构建完善、合理的行政救济体系

（一）完善行政复议和行政诉讼制度

目前我国《行政诉讼法》把抽象的行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，但是抽象行政行为也可能侵害行政相对人的合法权益，因此，抽象行政行为也应当纳入行政诉讼的受案范围。其次，在行政复议方面，扩大行政复议的范围，行政机关处理工作人员的内部行政行为也应当允许通过行政复议的途径予以解决。改变行政复议的审查方式。改变目前书面审查的方式，应当公开进行，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。

（二）扩大行政救济范围，增加新的救济途径

随着社会的快速发展，行政权力也深入到了人们生活的方方面面，因此，随着行政权力的扩张，它可能侵犯人民权利的范围也必然会扩张，这就要求行政救济制度跟上社会的发展，扩发行政救济的范围，将间接损害和精神损害赔偿纳入赔偿范围。其次，增加新的行政救济途径，可以借鉴外国经验，引进诸

如英国的部长申诉、设立行政裁判所裁决以及日本的苦情处理等行政救济途径，提供尽可能多的救济途径来维护公民、法人以及其他组织的合法权益。最后，加快我国有关国家补偿规定的立法节奏。不可否认，自改革开放以来，国家赔偿制度方面的立法取得了长足的进步，但是，在国家补偿制度方面比较滞后，目前还没有形成统一的、相对完善的国家补偿体系。

（三）完善立法。

尽可能的采取立法直接实施救济立法直接实施救济的方式主要是在行政许可的情况下采用的。行政许可是对于法律规定的相对禁止的事项，在特定的场合，对特定的人解除其禁止的行政行为。行政许可所作的对禁止的解除，可以使禁止的事项恢复到原始的状态。

（四）完善行政程序立法。

尽可能规定和实现事前的救济事前救济主要在行政程序立法中加以规定。以听证制度为代表和标志的事前救济，是现代行政法政务民主和政务公开原则的主要内容。总之，行政救济制度的研究和完善程度是衡量社会文明与进步、民主与法制的重要标准。随着我国建设社会主义法治国家的进程日益深入，对行政救济制度提出了更高的要求。因此，应当不断完善行政救济制度来适应快速发展的时代。

(五) 完善信访制度。

信访是一种具有中国特色的听取群众意见和建议，帮助群众解决问题的方式.深受群众喜爱。随着我国以行政复议和行政诉讼为主体的行政救济制度的建立和日益完善，信访制度在整个行政救济和监督行政制度中的地位和作用已发生了重要变化。笔者认为，我国的信访制度能够成为行政复议和行政诉讼制度的有益补充。一般而言，复议不了又无法诉讼的事项都可通过信访途径寻求救济。对可申请复议和起诉事项，当事人通过信访寻求救济的，有关部门应向当事人解释，由当事人自由作出抉择，且当事人选择信访后又对信访决定不服的，如果仍在申请行政复议与提起行政诉讼的期限内，则可就具体行政行为申请复议或提起诉讼。信访能为当事人寻求救济提供更多的选择机会与途径，但不能以信访来堵塞复议与诉讼的的渠道。1995年10 月28 日国务院制定颁布了《信访条例》，为信访活动提供了法律依据。信访制度简便、灵活，对正规的救济制度难以处理的问题，能发挥其效用，这是其独到之处。但信访制度又是一种行政权的自我约束制度和非正规的救济制度，信访机构是同一行政组织中的机构，缺少行使职权的独立性，缺乏公正、中立的程序保障及相应的责任机制，这又是其缺陷。因此，要充分发挥信访的作用，仍需进一步完善我国的信访制度。

(六) 完善行政调解制度。

通常认为，行政调解对象是民事争议，对行政争议不得采取调解方式解决。其理由是:民事争议的双方当事人可以自由地处分其权利，而作为行政争议一方当事人的行政主体对其拥有的行政职权与职责不得自由处分，因此调解就失去了前提和基础。对此，我国行政诉讼法第so条规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”笔者认为，为更好地发挥行政调解在解决行政纠纷方面的作用，必须完善我国现有的行政调解制度，要在主持调解的机关与组织、调解的范围和程序、调解应遵循的原则及调解协议的效力等方面作出相应的规定。行政调解需由争议当事人向行政机关提出申请，行政机关在实施调解前，必须征求双方当事人的意见。若有一方当事人不同意调解时，行政机关不得强制调解，特别是不能采取强制调解方式阻止相关人通过其他途径寻求救济。若双方当事人都同意调解，则行政主体应在弄清事实，查实证据的基础上，对双方进行劝说和疏导，促使双方互谅互让，达成协议，以便及时、公正地解决行政纠纷。若相关人对行政调解不服，仍可依法就原行政争议申请行政复议或提起行政诉讼。

(七)建立专门的行政裁利制度。

我们认为，可结合我国目前的实际情况，在对现有的专门行政机构进行改造，增强其独立性与裁判结果的公正性的同时，建立专门的行政裁判制度，科学合理地设立一些行政裁判所来解决行政机关与相对人之间发生的专门性、技术性较强的行政争议，以及解决非政府公共组织与其成员之间发生的有关行政争议。从性质和程序上来看，我国的行政裁判机构属于行政系统，而不是审判机关，但其对行政的独立性较强，其裁判活动具有准司法性。

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