城市社区管理模式分析

城市社区管理模式分析

摘要：随着我国社会的发展, 社区在城市的存在和发展中起着越来越重要的作用。但是我们也应该看到我国城市社区管理体制还存在种种弊端, 在新的形势下, 如何进行社区管理体制的创新成为我国社会发展迫切需要解决的一个问题。由于国情不同, 几种社区管理模式各具特点，所以我们无法直接采用国外的方式。现阶段我国城市社区管理尚处于探索发展时期, 各地的实际情况也各不相同。因此, 应在比较分析不同社区管理模式的适应性的基础上做出科学的选择。本文的目的即是通过分析国内城市的社区管理现状，对比国内外经典城市的社区管理模式，总结出现如今我国城市的社区管理需要借鉴的管理模式。

关键词：社区管理模式，两种分化，比较研究，借鉴

引言

社区管理模式的研究是社区研究的重要组成部分, 社区管理模式是以城市

街居组织的服务提供为基础的。世界各国社区管理模式的构成变量多种多样, 反映了各国的社会环境和制度安排。其城市社区管理大都有自己的特色, 社区管理模式的差别往往取决于政府和社区以及其他社会服务机构之间权能配置的方式。社区管理组织有其自身的运行规律, 我们不可能、也没必要完全照搬国外模式来运转。在我国由传统社会向现代社会的转型期内, 科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限, 并将二者有机地衔接起来, 是建构具有中国特色网

络式社区管理体系的关键所在。随着中国城市社会的发展，社区的功能和作用开始受到人们的重视，改革现行的城市社区管理模式已经列入了政府的议事日程，因此，在比较分析不同社区管理模式的适应性的基础上做出科学的选择迫在眉睫。

一、社区与社区管理模式概念与现状

首先，以北京为例，来说下社区管理的现状。

根据国内外关于社区管理模式的研究和实践经验, 社区管理模式按照其发

展进程, 可以划分为四类, 分别是: 行政主导模式、并举模式、准自治模式和自治模式。在当前北京市社区管理体制的框架下, 以及北京社区的不同发展水平, 北京社区管理模式主要有三种, 分别是: ( 1) 行政主导模式------ 以纯居委会管理为主导, 传统的社区管理模式。它主要存在于居住条件相对较差的老旧传统

型社区, 特别是平房地区, 采用以纯居委会管理为主导的管理模式。在这种管理模式下, 社区管理由居委会全权负责, 居委会紧紧依靠政府, 由政府领导。( 2) 并举模式------ 社区委员会与物业公司相配合的社区管理模式。这种模式是一种经营性的社区管理模式------以物业管理为主, 社区委员会相配合的社区管理模式。采取并举管理模式的比较典型而又成效明显的社区是建外街道南郎家园社区, 其在建外街道党工委的指导下, 形成社区党组织( 社区党委、党支部) 、居委会、物业企业( 社会单位) 、业主委员会四位一体, 共同建设和谐社区的工作机制。( 3) 准自治模式------社区管理、物业管理和社区自治三者相结合的社区管理模式。北京的高档商品房社区主要采取的是这种管理模式。在这种管理模式下, 社区管理强调的是自治, 独立召开居委会换届选举大会, 居民享有选举权, 可以参与社区的建设等, 可以减少政府的工作负担, 增加工作效率。

这是北京地区社区管理的现状，再来说一下我国城市的社区管理。虽然我国城市社区管理的成长在一定程度上提高了城市管理水平, 但就总体而言, 以街道管理体制改革作为突破口的现行社区管理体制依旧更多体现的是政府内部职能的转换。因为街道办事处作为城市基层政府的派出机构, 依据城市管理重心下移的改革方针, 对基层社会行使全方位的行政管理职能, 是政府内部职能部门权限调整的结果。街道管理层面的政社合一、职责不清将直接导致街道办事处的功能错位, 长此以往, 这种由政府直接管理社区的做法, 将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。

因此，从治理的理念以及社区的发展经验来看, 纯粹的行政型模式不符合现代社会发展的趋势, 因为在社区保持强大的行政力量, 一方面使得社会管理的成本非常高, 另一方面容易降低居民的参与。因此,应该逐步实现社区管理从行政化向自治化转变。

二、社区管理模式的两种分化

正如北京地区的社区管理现状一样，先进的社区管理理论存在两大分野——行政化倾向与自治化倾向。

随着我国经济社会的发展，原来管理城市基层社会的单位管理和街居管理已不能适应形势的需要，社区管理应运而出，但由于政治学、社会学两大学科曾经中断很长时间以及其他原因，理论界对社区管理建设的理论准备并不是很充分。因此，从本土的经验和西方的研究两个视野出发，理论界对于社区管理形成了两种取向。

第一种取向主要从强化基层社会管理的角度出发。在社会转型后我国基层社会管理面临着严峻的问题，那就是把社区管理看作加强政府对基层社会控制的一种替代的工具。因此，研究者认为在单位制解体后街道办事处实际上已承担起一

级行政政府的职能，却没有相应的行政权力授予，权责不一限制了街道办事处的整合能力。因此，他们主张的社区管理的思路主要是：政府权力重心下移，将社区内各种社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来，在街道办事处的引导下，共同推动社区发展。这里的社区管理建设实际上是基层政权的重建。

第二类研究者主要运用西方的理论，从国家与社会的关系来研判社区制的建设。他们认为在我国计划经济体制下，“大政府、小社会”的局面长期维持，政府是全能主义的政府，社会的力量非常薄弱。而在市场经济体制下，社会得到了成长的机会，但是政府权力依然过大，包揽公共事务过多，导致行政效率低下、缺乏社会认同等问题，而社区也难以发育。为此，他们对于社区管理的主要观点是：建构“小政府、大社会”模式，转变政府职能，政府管理好本该自己管理的公共事务，把不该管的和管不好的交给社区自己管理。

这两种在社区模式研究上的理论分野，我们可以把它们概括为“行政化”倾向和“自治化”倾向，它们有各自的强调点，但实际上也都存在各自的缺陷。“行政化”倾向采用的是“问题——应对”思路，实用色彩浓厚，没有考虑到社会发展的历史和趋势，因而难以解决好社区发展的长久动力问题，而“自治化”倾向虽然从长远、宏观的角度考虑，被大多数人所认同，但完全从西方的理论出发，没有认识到我国的实际情况，自治的理想目标在目前依然缺乏推动的主体和资源。笔者以为，搞好社区管理，最重要的是要解决好动力机制问题。从政府的角度来说，加强对基层社会的管理、控制与整合是现实的目标，但需要降低成本，需要赢得居民的认同，建立合法性。从社会的角度来说，各种社会组织、居民群体等有参与民主管理的内在需求。政府和社会形成社区制的动力来源，因而在向社区制变迁的过程中需要政府和社会的双向启动，不仅需要基层政权的重建，也需要基层社会的重构。

正如第一项大标题下所写，中国城市的社区管理模式也会如同北京的社区管理模式一样想着自治化转变。

三、国内外典型城市社区管理模式比较

目前，典型的国外社区管理模式基本上可分为欧美型和亚太型两大类。它们的主要区别是政府与社区结合的紧密程度不同，欧美国家在社区管理上政府行为和社区行为一般是分离的，松散的。而亚洲国家和地区在社区的组织管理模式一般是政府行为和社区行为的结合较紧密。这种关系上紧密程度的不同，使社区的组织管理各具特色。在众多的城市社区管理体制模式中，较为显著的是以美国为代表的社区自治模式、以日本为代表的混合模式和以新加坡为代表的政府主导模式。

（一）美国城市社区管理模式

美国政府对社区的干预主要以间接的方式进行,在这种模式下, 社区发展规划仍由政府部门负责编制并拨专款加以实施, 但在规划过程中却充分体现自上而下与自下而上相结合的原则。

下面主要说一下美国社区管理自治模式的特点。

社区管理自治模式体现为政府行为和社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接的方式进行。典型的社区管理自治模式国家是美国。美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能。因此，美国社区自治模式呈现出不同的特点。

首先就是实行民主管理。美国城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区居民自由组合、民主选举产生的社团组织如社区管理协会、社区管理委员会、社区管理服务中心等来行使社区管理职能。

其次是社区建设有序合理。在制定社区发展规划时美国政府特别强调人与环境的协调发展，其对城市建设中满足社区居民的要求，保证居民生活质量的部分考虑得非常细致周到，从而保证了周围环境不被破坏。

最后一个特点是公众积极参与社区管理。在美国，公民为自己所在的社区机构或组织提供无偿志愿服务已成为一种自觉意识。美国社区志愿者1990 年已达9840 万人，占成年人口总数的54%，提供公益服务的机构或组织，绝大部分工作是由志愿者来承担。因此，美国社区管理基本是“政府规划、指导、资助，社区组织具体实施的运作方式”。

（二）日本城市社区管理模式

说完了美国的社区管理自治模式，下面说一下日本的混合模式。

首先是日本社区管理的内容。日本社区管理是地域中心的管理模式，日本的地域类似我国街道的行政区域，而地域中心则等同于我国街道办事处。地域中心是区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。地域中心负责收集居民对地域管理的意见。地域中心的经费是政府拨款，经费的使用严格按照规定和标准进行。

再来是日本混合模式的特点。首先体现为民服务的思想意识。日本社区管理模式的总体设想和规划、资金的投向、机构的设置等都体现了以人为本的思想，把为区民服务作为出发点，特别对社区内的老、弱、病、残等人给予重视和关怀。其次是政府指导、监督社区管理工作的开展。在日本城市社区管理中，政府与社区工作部分分开，通过相应的政府组织指导社区工作，并对社区提供资金支持，有一套完善的资金使用体系。最后也是最重要的一点就是城市社区管理呈现民主化自治的趋势。政府并不直接对城市社区进行管理，而是由社区中盯会等组织进行社区管理，居民主动参加社区部分领域管理的意识较强。

（三）新加坡城市社区管理模式

最后介绍一下新加坡的社区管理模式。

首先是新加坡社区管理的内容。新加坡根据地域范围划分社区管理层次，在区域层次上，每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作，在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，最基层组织的社区组织是居民委员会,全国社区的总机构是人民协会。社区的有效运行需要充足经费的支持，新加坡社区经费来源主要有两种途径：政府拨款和社会赞助。

然后是新加坡政府主导模式的特点。首先是完善的社区管理体系。政府对社区发展进行管理，职能分明、结构严密，井然有序。新加坡社区内存在三个组织即公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会。其次是政府行为与社区行为紧密结合。政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构。在新加坡社区发展的行政性较强，政府中设有专门的社区组织管理部门负责对社区工作的指导和管理。最后是居民自主参与意识差。在政府主导的模式下，居民习惯接受制度安排，习惯了自上而下的管理模式，所以，居民对社区管理民主参与意识比较薄弱。

四、国外城市社区管理模式对我国城市社区管理的经验借鉴

对比国外城市的社区管理模式，我国城市的社区管理模式还有很多问题有待解决，但是，国外城市社区管理的经验，对我国的城市社区管理及建设具有多方面的借鉴意义。

首先要做的就是转变政府职能，明确政府角色定位。政府职能定位要从控制走向引导，严格按照“政企分开、政社分开、政事分开”的原则，使政府从掌舵与划桨的双重角色变为只掌舵不划桨的单一角色。从而逐渐实现行政、市场、社会的权力分离，形成政府、市场、社区三元社会管理主体结构。政府作为公共利益的代表者，要明确其在社区治理中的责任定位，做到不越位、不缺位与不错位。我国各级政府对社区治理基本上应采用间接手段，其主要职能是对社区公共事务进行规划、指导、协调、监督和提供经费支持。

然后就是转变居民自治方式与社区管理体制。在国外的社区组织与管理上，体现了居民的自治特点。而我国目前的社区管理机构街道办事处及居民委员会具有较浓厚的行政管理色彩。国内对于如何改革街区社会管理体制及解决目前街道行政压力繁重的问题进行了不少的讨论与实践探索，但目前这一问题没有得到根本性的解决，并且保持较强的运行惯性。因此借鉴国外社区的管理经验，在管理体制上顺应社区发展的本质要求，进行管理体制的转换，找到根本的解决之道。

还有要健全社区法律制度。城市社区管理中法制的作用是通过各项法规协调社区中各单位、各利益集团、各家庭和个人在城市中发生的各种关系。一切社区

行为都是依据法律、法规的规定来行使的。借鉴美国的经验，我国的社区治理必须制定和完善有关的法律、法规和配套制度，形成覆盖社区治理各个领域的法律体系，最终实现社区治理的规范化。

最后也是最重要的一点就是培育公民社区意识。首先，要加大社区建设与管理的宣传力度，使全社会居民都来关心、支持和积极参与社区事务。其次，积极推进社区居民委员会的直接选举。加强社区民主管理和民主监督，完善社区事务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度。最后将居民群众迫切要求解决和热切关注的问题引入社区，使居民在社区中能够寻求帮助，问题在社区中得以解决。

结语

社区管理模式是开展各项社区管理活动的基本操作平台, 建立一套科学合理的管理模式, 对于提高社区管理的效率, 促进社区的稳定和协调发展, 有着至关重要的作用。社区管理模式直接影响到整个社区管理的效率, 它的好坏直接影响到整个社区管理的运作成本。科学合理的管理模式, 有利于建设良好的社区环境, 保证社区的长期稳定健康发展。总之, 科学的社区管理模式对社区发展的影响是多层次和全方位的, 它在实际运行过程中所发挥的作用巨大且难以估量。对比国外城市的社区管理模式，我国城市的社区管理模式还有很多问题有待解决，但是，相信通过不断地完善，再加上学习借鉴国外城市社区管理的经验，我国的城市社区管理及建设会做的越来越完善。

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