第四章 公共组织结构

第四章公共组织结构

本节主要阐述四个问题：

一、公共组织结构概述；

二、公共组织的纵向结构与横向结构；

三、国家公共行政组织体制

四、公共组织编制管理

一、公共组织结构概述

2、公共组织结构的特点:

（1）稳定性。稳定性是指公共组织结构在一定时期处于某种状态。例如，行政组织行使国家行政权，而稳定性是行政组织结构的核心。它强调职位、职责、职权的非人格化和统一，建立固定的组织关系模式，实现组织的持久稳定。

（2）层次性。层次，是指组织系统中划分管理层级的数量。

（3）开放性。公共组织的管理对象是整个社会公共事务，为此，公共组织应不断地与外界进行信息交换，随环境的变化调整组织结构。开放性是公共组织适应环境的前提。

（4）体系性。公共组织行使的国家行政权是不可分割的整体。金字塔形的行政组织结构构成了一个纵横交织、具有隶属和制约关系的权责分配体系。

3、公共组织结构的功能:

（1）整合功能。

（2）沟通功能。

（3）效率功能。

4、衡量合理公共组织结构的标准。

（1）任务与组织的设置平衡.

（2）各部门、人员设置合理。

（3）分工明确，合作良好。

（4）适应环境，具有弹性。

（一）公共组织的纵向结构

公共组织的纵向结构又称公共组织结构的层级化，是指公共组织和职能部门上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分。公共组织的纵向分工有以下特点：

层级越高，管辖的范围就越大，其职责和权力也就越多越大，但组织的数量则越少；

层次越低，管辖的范围越小，相应的职责和权力也越少越小，但组织的数量却越多。

公共组织大系统能否正常运行取决于各层次能否协调一致。

（二）公共组织的横向结构

公共组织的横向结构即公共组织的部门化、职能化，它源于公共组织的横向分工，公共组织的横向分工涉及到管理幅度问题。

1、按管理职能和组织目标分工。每级政府可分为综合部门、职能部门和直属部门。

2、按地区分工。

3、按行政管理的不同环节分工。行政管理过程有决策、执行、信息反馈和监督等环节。根据这些管理的不同环节划分为决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。

4、按服务对象分工。

（三）管理层次与管理幅度的关系

1、管理幅度：管理幅度是指一名主管人员所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下

级部门的数量及范围。

2、管理层次：管理层次是指组织的纵向等级结构和层级数目。

3、幅度与层次的关系

在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越宽则管理层次越少，反之，管理幅度越窄则管理层次越多。

三、公共组织体制

公共组织体制是指公共组织内各个层级、各个部门间的权力关系。公共组织体制就是这种权力关系的制度化、法制化。

（一）首长制与委员会制

1、首长制与委员会制的涵义

（1）首长制：首长制又称独任制，是指公共组织的最高决策权和责任归属于公共组织首长一人承担的公共组织体制。

（2）委员会制:委员会制又称合议制，是指最高行政决策权力和责任赋予委员会集体承担的公共组织体制。

2、中华人民共和国成立初期，我国最高行政机关——政务院实行委员会制，政务院的会议必须由政务委员过半数出席才能举行，而且必须由与会政务委员过半数的同意才能通过决议。

1954年我国颁布了第一部宪法，基本上采取委员会制与首长制相结合的体制。根据该宪法及其他有关法规的规定，国务院与地方各级人民委员会实行委员会的集体领导制度，国务院总理与地方各级人民委员会的行政首长仅仅具有处理日常工作的权力，一切重大事务均由集体讨论决定。

1982年颁布的宪法明确规定，从中央到地方各级行政组织均实行首长负责制。

●行政首长——是指依法被授予一定行政职位和权力并承担全部行政责任的个人。如总理、部长、省长、市长、县长、乡厂等。

●行政首长负责制——有两种提法

其一：行政首长负责制，就是指国家行政机关的最高行政决策权、指挥权和全部责任赋予行政首长一人承担的一种行政领导制度。

其二：行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，日常的具体行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。

●行政首长负责制的基本原则：

第一，职责权一致原则。要做到“三个明确”，即明确职务、明确责任、明确权限。

第二，坚持依法行政原则。

第三，必须对权力机关负责的原则。

第四，必须坚持党管干部的原则。

●行政首长负责制的实施：

第一，建立岗位责任制；

第二，严格考核制度；

第三，以监督机制和制约机制作保证；

第四，建立健全各种具体规章制度。

（二）层级制与职能制

1、层级制与职能制的涵义

（1）层级制,是指一个组织的事权交由层层节制的各层次单位处理与行使，且所管辖

的事权在性质上是完整的，在领域上是部分的，这种组织体制便是层级制。

（2）职能制，又称分职制或参与制，是指一个组织的事权交由若干职责平等的单位分别处理与行使，且每一单位所管辖的事权在性质上是部分的，在领域上是完整的，这种组织体制即为职能制。

（三）完整制与分离制

1、完整制与分离制的含义

（1）完整制，是指同一层级地方政府的各个部门均受同一公共组织首脑机关领导的一种公共组织体制。

（2）分离制，是指同一层级的地方政府各个部门分属两个以上公共组织领导的公共组织体制。我国公共行政组织体制基本上属于分离制，我国很多行政机关均实行“双重领导”或“双重负责”制。

2、完整制与分离制的正确运用

凡联邦制的国家，在联邦成员单位(有的叫共和国、有的叫州或自治州)这一级政府内，实行完整制，该级政府各部门只受本级政府领导，不受联邦政府领导；但在成员单位以下的地方政府，仍实行分离制，既受同级政府领导，又受成员单位政府同一部门的领导。

在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各个部门均实行分离制，既受同级政府领导，又受上级政府同一类部门的领导。

我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制——分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部门领导。

\（四）集权制、分权制

1、集权制、分权制的含义

（1）集权制，是指最高决策权主要集中于中央行政组织，中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥、监督之权力，地方行政组织接受中央行政组织命令的一种公共组织体制。（2）分权制，是指地方行政组织对起管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中央行政组织一般不干预的一种公共组织体制。集权制又分为：首长集权制\、委员会集权制

●首长集权制是一种高度集权制，主要表现在三个方面：

一是在层级关系上，权力集中上级，下级很少有自主权；

二是在中央与地方关系上，权力集中中央，地方很少有自主权；

三是在每一层级上，权力集中首长一人，其他班子成员很少有自主权。委员会集权制，权力集中在中央和上级。

●分权制又分为首长分权制和委员会分权制

首长分权制主要表现在：一是首长全权负责制；二是层级逐步分权，各层级均有较大自主权。委员会分权制主要表现在：中央权力集中在中央委员会；每一层级集中于领导班子集体手中。

3、集权制、分权制的正确运用

凡为联邦制国家，一般均实行分权制；凡实行单一制的国家，多实行集权制。

四、行政组织编制管理

（一）当代国外行政组织编制管理的概况

1、行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构。

2、在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。

3、政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。

4、重视、强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在科学的职位结构体系的基础之上。

5、努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。

6、重视新方法、新手段的研究和运用。

7、对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，均有法定文件规定，不得擅自突破。

8、用经济手段约束编制的膨胀。

9、重视编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。

（二）我国公共行政组织编制管理的含义和种类

1、公共行政组织编制的含义

狭义的公共行政组织编制是指一个组织、一个单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。广义的公共行政组织编制是指公共行政组织的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别，人员结构、数额，以及职位配置等。

2、公共组织编制的种类

（1）行政组织编制：

（2）国家权力机关、司法机关的编制：

（3）中国共产党各级委员会的领导机关的编制。

（4）各民主党派的中央与地方的各级委员会的编制。

（5）各人民团体的领导机关编制。

（6）中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制。

（7）特殊编制：①专项编制。②单列编制。③临时编制。④机动编制。

（三）公共组织编制管理的内容

1、职能管理，根据《国家机构编制委员会工作规划(试行)》的规定，职能管理主要包括如下方面：

（1）在拟定机构改革或公共管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。

（2）在各部门实行“三定”时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置，制定具体方案。

（3）协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。

（4）协调同级政府与下级政府相关之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。

2、机构管理

所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。主要做如下工作：

第一，根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模。

第二、划分机构的属性。

第三、对机构级别的管理。

第四、对机构名称的管理。

第五、对机构规模的管理。

3、人员管理

（1）制定各级政府编制比例和编制标准。

（2）核定各部门人员编制总额。

（3）确定人员编制结构。

（四）公共组织编制管理方法

1、编制管理工作的规范化（1）标准化。（2）程序化。（3）制度化。

2、编制管理手段的全面化

（1）法律手段。

（2）经济手段。

（3）行政手段。

2、公共组织编制管理的意义

（1）科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率。

（2）科学的编制管理，有利于节省财政开支。

（3）科学的编制管理，有行利于整个公共组织理论的法治化。