环卫行业现状

上海市环卫保洁企业改制及其发展现状

摘要：对上海市环卫保洁改制企业进行了调研，在对现状总结基础上，对当前企业市场化运作中面临的问题进行了梳理，指出改制取得了一定的成绩，但还没有完全达到预期的改革目标，企业仍面临诸多发展的瓶颈，但改革方向是对的，需要整合资源，加强政府的政策指导。关键词：上海市；环卫保洁企业；改制

按照中央提出事业机构改革“面向社会，走向市场，减员增效”的要求，原建设部在发布《中国城乡环境卫生体系建设》时倡导加快环卫事业单位向企业化改制，北京、广州等市开始在原有试点基础上全面推进环卫事业单位的改制。事实上，上海市环卫行业早在2004年就开始探索改革，对保洁作业单位引入市场机制。如今，企业改制后运营已经整整6年，激活企业活力、提升环卫作业质量是否实现，改制后企业发展是否得到有力的推进，政企分开后的管理是否更为高效，针对这些问题，笔者于2009年8月对环卫作业改制企业进行了问卷调查，对具有代表性企业进行了访谈。调查组共发放问卷79份，有效回收29份，回收率为36.7%，并借助SPSS社会统计分析软件包进行相关分析。

1改制的模式选择

上海市各区县环卫保洁事业单位改制多从2004年7月起试运行，并于2005年1月起进入实质性操作阶段。各区县改制的方式不尽相同，有区层面将原有的作业队划归区属骨干企业后成立一家总公司的作法，如普陀和静安；也有将原事业单位几家改为多家，对应相应的

镇、街道，从而实现属地化的改制，即分公司模式；闵行区改制更为彻底，将其中一家公司改制为民营企业，由该公司领导集体控股，总经理占51%。该企业原有的不动产仍归街道所有，现租赁给这家企业；环卫设施设备等动产经资产评估后，扣除10%外，其余给企业。原人员全部买断，解除劳动合同。改制之所以有多种模式，是各区县基于本区实际情况，探索市场化运营的最佳模式的尝试。

2改制后资产、组织和人事的变化

2.1人事及企业规模的变化

人事的变动主要体现在2方面：一是单位改制后人员的安排，即员工由从属事业单位改为从属企业单位；二是改制后企业职工数量与结构的变动，涉及到企业的规模变化。前者涉及安置政策对职工福利保障机制的改变，因此是改制中的难点。各区均从政策上给予了较周全、细致的考虑，从而比较平稳、顺利地实现人和身份的转变。此外，全市对退休人员实行5年的政策保护期，5年内退休的人员享受事业单位退休人员的待遇，从而保证了职工队伍的稳定过渡。

后者则体现在企业经过5年改制后的发展规模有所提升，且改制后企业规模的差异性较改制前有所增大。由表1可知，改制后企业规模的扩大不仅体现在注册资本金的增长，而且在相当大程度上来自企业员工人数的上升，尤其是外聘员工人数的增加。

表1改制前后企业规模的变化

2.2资产的变动

资产的划分是改制的重点，主要体现在其剥离上。多数区县在对现有资产摸底的基础上，将经营性资产划拨给公司，区局仍然保留公共资产。为此，许多区县还制定了关于环卫市场化运营的固定资产使用租赁管理办法、公共环卫设施使用管理办法。

表2调查数据显示，改制后企业除办公用房外，其他经营性以及公益性资产的平均数都较改制前有所递增，但改制后的年增幅却小于改制前，表明无论是经营性资产还是公益性资产，其投资都呈现出趋缓势头。

表2改制前后企业部分资产及其变动情况

2.3权力、职责的变动

事权的下放主要体现在公司分配制度的改革以及对环卫作业质量体系的调整。区县基本在完成公司搭建工作的基础上制定了公司规章制度。其次，体现在环卫作业质量监管体系的相应调整，制定了环卫作业质量标准和作业服务质量的考核办法。

政府职责权限的变动主要围绕政府身份由清洁环境的生产者转变为

清洁环境的提供者进行的，如对局的职能科室和各事业单位进行了调整，新设置了经营性收费所等。此外，区局对环卫作业经费由下拨方式转变为政府采购招投标方式进行。同时，区环卫管理局加强社会管理的力度，从内部管理逐步向社会管理转变。一些区县还建立了区环卫管理的联席会议制度、区环卫作业协会的联谊制度，这些制度在实践中发挥了很大作用。

3改制后企业发展面临的问题

3.1赢利难

企业改制后，赢利是其作为企业理应追求的目标之一，但在调研中发现被调研的企业普遍反映企业面临着赢利难的问题。首先，收费难。调查数据表明，目前52.4%的被调查企业面临着收费难问题。企业涉及的收费项目主要是对企事业单位的垃圾按量进行收费。这部分费用是区财政事先核定后算到企业的收益中，但其收取是由区经营性收费负责。在费用的收取方式上，由区政府收费和企业收费分别占被调查企业的50%。调查反映，核定的金额收费很难完成的原因位于前3位的分别是：一是企业认为收费标准太高，企业难以承受，不愿意交纳，占35.3%；二是一些事业单位不愿意交纳，占33.3%；三是收费与作业之间未能形成有效制约，收费中存在一些混乱现象，如收费所与企业收费有所重叠，费用的属地化管理做不到，总店交纳，而分店不承担，但区间的转移支付却缺失等等均影响企业的收益，占27.8%。其次，存在公益性和政策性亏损。环卫作业与当地气候有相当的关联性。气候的变化又有一定的不可预测性，如2008年的雪灾、

夏季的暴雨、台风等均会导致环卫作业量的变化。而且，政治性任务的下达，突击检查所需的加班加点以及投诉的道路保洁、垃圾清运等额外工作。但工作量和经费的核定是年初就确定的，从而使得企业需承担不确定的额外工作量造成的作业成本，从而缩小了赢利的空间。如84.2%的被调查企业认为其垃圾清运的作业成本是上升的。72.2%的企业认为单位面积道路保洁的作业成本有着明显的增加。在问其增加的原因时，普遍反映是工资和物料价格上涨、作业质量要求提高、行政和突发性任务指派过多和机扫率提高，分别占被调查企业的93.3%、86.7%、52.4%和64.3%。

再次，企业运作政策依据不强带来的赢利难问题。据调查，60%的企业认为当前环卫收费体系不完善、政府未能市场化购买环卫服务。企业普遍反映，环卫作业量逐年增加，但政府购买环卫服务的财政经费变动跟不上作业量的变化。以生活垃圾清运为例，改制前，生活垃圾清运量的年增幅几乎为0，但改制后，生活垃圾清运以年均3.8%的速度递增。相比较，政府改制前的财政拨款以20%的速度递增，但改制后政府用于购买环卫服务的财政仅以1.89%的速度递增，增幅远远小于作业量的增长。

同时，企业改制后，税务局认为应按税法收税，对环卫企业征收5%的营业税。此外，企业改制后还需承担改制前无需承担的车辆养路费、燃油税以及其它公共事业单位改制后市场化运作所需的市场价的收费，如水费、电费等。这种环卫作业的市场化投入与服务收费属行政性收费等矛盾又进一步缩小了企业的赢利空间。

事实上，在当笔者问及企业是否应该交纳税收时，70%的企业认为环卫企业是公益企业，不应交纳各种税收，相反，作为环保企业，应享受政策各项财税优惠政策。

此外，环卫市场仍然存在无序竞争、恶性竞争现象，被调查企业认为由于市场不规范，政府管理不到位等因素也影响企业的正常运作，缩减企业的赢利空间。如问卷调查反映，一半及以上的企业认为当前市场不统一、游戏规则不明确，影响企业的经营。因为对于环卫企业来说，除有利益保障的服务外，还需承担相当大的道路保洁等公益性的服务，同时规范作业所需的成本也远远高于无资质企业的运营成本。

上述几方面共同作用，使得亏损企业的亏损状况并没有得到很大的改善，所占比例仍不能忽视。如图1所示，尽管经过改制，赢利企业的比例逐年增加，但多为改制前持平的企业所为，亏损企业转为持平或赢利的比例变化不大。

图1改制前后企业赢利状况对比

3.2福利提升难

调查中企业普遍反映，改制后一线工人的利益都不同程度地受到损害，当前薪酬矛盾较为突出，已经威胁到企业的稳定和发展，存在随时暴发的隐患。

首先，环卫工人平均年工资的增长幅度与上海社会平均工资的年增长幅度存在明显的差距。上海市劳动统计局相关数据表明，2000年以来，上海市社会年平均工资基本上有10%的增长，相比较，环卫改制企业职工的年均增长速度仅为3.86%，见图2。

图2上海环卫改制职工平均工资的社会比较

可见，与上海市社会平均工资相比，上海环卫企业改制职工的年平均工资尽管高于社会年平均工资，但增长速度日渐趋缓，2008年几乎与社会平均年工资持平。由此可知，环卫行业的职工福利水平提升的发展速度低于整个社会平均水平的提升，并没有像发达国家那样，环卫职工的收入水平因其特殊性而享有国家一定的特殊津贴。这种发展趋势在一定程度上限制了环卫企业的发展。

其次，改制前后不同身份员工收入增长存在差距，不利于企业的稳定与发展。调查数据显示：正式职工的平均工资由改制前的2391元/月增至改制后的3107元/月；改制前平均月增工资幅度为0.27%，改制后为3.86%，且改制后职工工资差距大于改制前的差距。相比较，外聘职工平均收入由改制前955元/月增至改制后的1311元/月，且人均收入差距改制后大于改制前。改制前外聘人员工资平均每月以1.5%速度递增，改制后，平均每月以7.1%速度递增，且不同企业增幅的波动性改制后大于改制前，见表3。

表3改制前后企业员工收入情况

由此可见：一方面，改制后企业正式员工与外聘员工的工资差距有所缩减，但幅度非常有限，仅0.11%。尽管如此，但仍有企业在职员工因不满工资多次集体要求加工资的事件发生。另一方面，企业内部由于身份不同造成的同工不同酬现象的存在，在一定程度上不利于调动企业员工工作的积极性，影响到企业的进一步发展。

再次，退休后不同编制员工收入存在差距。企业当前面临着退休职工收入福利难以提升的难题，一些企业的退休职工多次到厂部反映收入差距问题。2009年是改制后的第5年，即从2009年7月开始实行不同的退休工资政策，2009年7月以后退休的职工按企业编制拿退休金，而非原来的事业单位编制的退休金，两者每月差距达800~1000元。且随着企业干部的逐年退休，原散沙状不满现状的退休工人有聚集成团的可能性，这更加剧了原来的不稳定状态。

3.3与现代服务业接轨难

改制后，环卫作业的技术水平并没有得到很大提升，与所倡导现代服务业还有相当大的差距。表4是关于环卫作业单位改制前后经营品种和作业量的对比分析。由表4可知，改制后企业经营品种较改制前有相当大的扩展，尤其是经营性品种越来越多，有更多的企业从事道路清扫保洁、餐厨垃圾清运、建筑垃圾清运、装潢垃圾清运等。其中，餐厨垃圾清运、建筑垃圾清运的年增幅也是改制后多于改制前，

表明改制的确促进了企业对市场的争夺，激发了企业参与竞争的意识。但从中仍能看出企业发展中面临的一些问题。

表4企业作业品种及作业量的变化

首先，环卫企业的经营局限于传统的保洁作业，涉及的仍是道路清扫、垃圾清运等，几乎不涉及市场经营性和个性化比较突出的特殊保洁和专业保洁等服务领域，如外立面的清洁、家用电器的清洁等现代社会所需要的保洁服务鲜有涉及。调查数据也表明，除传统环卫保洁服务项目外，企业从事其它的作业服务项目年增量是递减的，由改制前的4.7%下降到改制后的2.84%。可见，目前企业服务观念的创新、技术的创新和产品的创新等现代服务业发展的特征还不明显，从而制约了企业服务能力的产品化和商品化，不利于与现代企业接轨。长此以往，环卫行业则很难与时俱进，随着社会经济的发展有沦为弱势行业的可能性。

其次，在一定程度上，企业员工的低素质限制了行业的长期发展。调查数据表明，被调查的企业中，42.3%的企业的一线工人是增加的，且一线工人多来自外聘员工(环卫作业企业普遍存在倾向于多雇佣外聘员工的趋势)。由此可以预见，一方面，以外聘员工替代正式员工，导致员工整体素质的提升较为困难，外聘员工的流动性也导致企业培

训成本的上升，不利于企业的长期稳定和发展。调查数据表明，改制后，企业对外聘员工的培训较改制前有所加强，外聘员工培训人数也由改制前的148人/a上升到改制后261人/a，

从改制前6.68%的速度递增至改制后的8%，远高于正式员工的培训。另一方面，不能排除企业在追求自身利润的驱动下有用民工代替机器的倾向，因为企业普遍反映机扫成本越来越高。

改制后外来务工人员占总员工的比例上升，说明环卫作业队伍的二元结构对行业发展不利，其制约作用相当明显。尽管许多区县基于职工的稳定对服务质量的保持与提升起到重要作用的认识，努力提高民工待遇。将其全部纳入工会，健全党组织，对其进行组织化管理，将素质高的民工提升到管理岗位。在一定程度上有利于职工技能的提高，服务质量的提升。但相关数据表明，大量雇用外来人口和受教育程度较低的人员，目前企业内部小学文化程度及文盲者所占比例较高，有的区该比例高达76%，大专以上处在管理岗位者仅占3%，技工数小于7%，使得现阶段企业工作人员的素质大幅下降，不利于企业的长期发展。有企业反映，由于缺少技工，高级环卫车辆购买后也难以使用，间接导致环卫作业质量的下降。同时，这种情况从相关的调查数据中也有所反映。如69.6%的被调查企业认为需要提高专业管理人才，加强高素质的职工队伍建设，这是当前企业提升竞争力最为迫切的需要。

此外，改制后续配套政策未出台，也影响环卫行业的发展。调查数据表明，当前环卫企业发展的相关政策不明朗，是继资金不足

(61.9%)、人员包袱过重(47.6%)之外的第三大制约企业发展的因素，占被调查企业的38.1%。此外，如改制后，企业车辆更新与区环卫管理要求设施设备升级之间的矛盾还是比较突出。如有企业反映，南京路步行街的机扫车的配置没有考虑到实际作业环境，虽能反映上海的经济实力，维护城市的形象，但其性价比不高，经济效益有限。

上述三大难点相辅相成。企业赢利难导致员工的福利提升难，福利提升难又使得员工流动性强，整体素质下降，无法满足现代服务业对员工素质的要求，不利于企业的可持续发展。当前赢利难和福利提升难已经严重影响企业的可持续发展。基于这些交织问题的存在，企业发展的信心严重不足，仅有22.7%的企业充满信心，68.2%是信心不足，另外9.1%的企业是没有信心。

4结论

改制取得了一定的成绩，但还没有完全达到预期的目标。

改制后环卫保洁市场初步形成，已经建立了多元化的市场主体，将竞争引入一些环卫保洁作业领域。如相关数据表明改制后企业除垃圾清运作业外，还增加了经营性作业品种，如建筑垃圾、餐厨垃圾、装潢垃圾等的清运等，在这些领域适当引入竞争，提升了环卫服务的质量。但从新公共管理理论下的公共事业单位改制的初衷应是引入市场机制，激活企业活力，提高公共服务质量和财政投入的效益来看，调研结果显示改制事实上并没有完全达到上述预期的目的。

首先，引入市场机制不完善。市场机制包括价格机制、供求机制、竞争机制。但现实中，政府采购服务徒有虚名，环卫投入仍以行政拨

款为主，市局制定的环卫价格体系并没有得到有效的应用。政府虽然以招投标方式进行服务采购，但属地化、封闭性市场弱化了市场主体间的竞争，从而没有实现通过市场机制优化配制稀缺资源的目的。各区政府部门对这些改制企业基本上沿用过去对事业单位的管理模式，政企仍然不分。这不仅不符合社会主义市场经济原则，也违背了改制的目的。企业还没有真正实现从“要我做”到“我要做”的转变。

其次，市容环卫质量虽有提升，但其长效性难以保证。据反映，改制后由于存在多个结构、多个层次，因此增加了环卫管理成本。现有的体制、机制、费制已经削弱了管理层的管理权力，当前市局对区环卫所管理考核指标并没有做相应调整，对企业质量监管缺乏有效抓手，无法利用经济杠杆调节企业行为。这不仅使现有的环卫质量考核制度失去了其应有的监管作用，而且导致政府与企业的矛盾较以前突出，政府的管理威信有所下降。

在现有的改制情况下，环卫局对于无主垃圾、“三乱”等问题的解决只能基于已有的良好的人际关系维持，如果人事变动，则会带来管理上的难题。之所以依靠原来积累的人脉关系而不是依法行政管理，是因为企业以盈利为目的，遇到突发事件仍以利益为先。可见，市场经济强调的法治经济、契约经济并没有得到很好的贯彻，当前仍是人治而非法治的管理模式使得环卫质量的进一步提升面临着政府的职能削弱，对企业失控，而不能得到很好的保证。

（2）企业发展面临诸多瓶颈。

首先，现代企业制度并没有建立。企业化运作需要建立现代化企

业制度，遵循法人治理结构。但当前，大部分的改制企业没有自主权，仍是1个班子2个牌子，政府企业同时管，其实质仍然是政企不分。尽管市场主体已经建立，但目前仍是垄断的市场和封闭的市场，限制了企业的做大做强，即局域性的改制限制了企业的发展平台的建立。其次，企业的规模化问题也制约了其未来发展。虽然公司在努力提高员工专业水平，组织各种培训和设立奖励机制，提高企业资质和设备条件，但由于市场范围局限，只能在本区内招投标，外区和市层面的市场均不对其开放，使得企业的做大做强的愿望难以实现，这种客观条件的限制会阻碍企业继续各方面提升的动力，短期内不能实现彻底改制并完全市场化运作。

现代企业制度强调自主经营、自负盈亏、自我管理。但由于政府购买服务的价格机制、招投标机制以及竞争机制并没有真正建立，使得市场机制难以发挥其优化配置资源的作用，也无法实现企业的自主经营、自负盈亏、自我管理的转变。

当前，企业面临的赢利难、职工福利提升难以及很难与现代服务业接轨等问题，不仅带来社会不稳定的隐患，而且还导致企业发展后劲不足，无法建立企业的核心竞争力，从而行业发展弱势化，在不断前进的社会经济发展下日渐边缘化。

（3）改革方向是对的，但需要整合资源，加强政府的政策指导。

事业单位改制是社会主义市场经济发展的必然趋势。就环卫市场化改革来说，发达国家的改革历程表明，改革有助于激活企业活力，提升公共投入的效率，提高环卫服务的质量。我国要建立真正的市场

经济，也需要对现行的事业单位进行改制，实现政企分开，政府作为公共服务的供给者而非生产者，更有利于社会资源的优化配置，使环卫服务质量和水平满足居民日益增长的对优质环境的需要。因此，环卫单位改制是市场经济发展的必然结果，也是市场化改革的必要条件，符合社会经济发展的要求，是与时俱进的产物，因此，是不可逆转的。

另一方面，尽管在调查中发现企业面临着发展的难题，甚至存在一些企业裹足不前，有被淘汰出局的严峻态势，但也不乏赞同改制，从改制中获益的企业。对于这些企业来说，改制激活了企业活力，发现了自身的潜能，在市场化运营中找准了企业的定位，正逐步建立起核心竞争力，引领着行业的发展。

上海浦东公路养护建设有限公司就是改制的得益者之一。此公司是一家以公路养护为主兼部分公路建设的全民营企业，公路保洁作业是其公路养护的一部分。与其他基本听从上级指示的改制企业不同，这家企业有较好的经营理念，已经实现了自主经营、自负盈亏、自我管理，目前正不断提高资质，努力创办自己的品牌，建立自己的核心竞争力。该公司改制初期注册资金1200万元，现在年营业额可达4000万元，职工数量由最初的201人增加到243人，大学生数量由最初的4人有明显的上升，职工受教育程度平均水平提升速度较快。企业在发展中已经意识到人才的重要性，曾出台一系列措施吸引高素质人才，如逐年提高工资水平、设立专业素养提升奖励机制、为员工购买两金一险并发放住房补贴等企业人力资源开发与管理手段，注重企业

文化建设，遵循了一个较好的企业运作模式。鉴于建筑业价格体系发展较为完善，公司完全以招投标方式参与竞争，争取政府的公路养护与建设项目。良好的定价机制保证了企业收入，同时也调动了企业的积极性和创造力，致力于企业综合能力的提升，勇于创新产品和开拓市场，完全由改制前的“要我做”转变为改制后的“我要做”。

由此可见，企业的良性发展一方面取决于市场的发育与完善，市场机制的建立与有效运行；另一方面还取决于员工素质的提升、职工福利水平的保证、资产设备的投入以及资质的升级。这些要素是企业在保证既有市场与服务质量的基础上创新性经营、扩市场份额，培育核心竞争力的重要保证。

尽管对于该企业来说，依然面临着环卫服务市场化运营的困难，但作为公司副业，并没有影响企业的做大做强。这在另一方面又影射出环卫服务市场化运作也是有完善和提升的可能性，只要相应的体制与机制能够得到创新，建立有效的环卫服务价格体系、市场化监管体制、逐步开放的环卫作业市场，环卫服务供给的完全市场化也是不难实现的。