人民银行机构性质的理想目标模式及其实现途径

人民银行机构性质的理想目标模式及其实现途径(一)

摘要：本文在对中国人民银行机构性质回顾的基础上，提出了人民银行机构性质的目标模式，并对如何实现这一模式进行了深入探讨。

关键词：人民银行，机构性质，实现途径

随着中国银监会的成立，银行监管职能从人民银行进一步分离，人民银行的机构性质和自身职能面临着新的调整。如何进一步明确人民银行的机构性质，科学界定人民银行的职能对于做好新形势下的人民银行工作具有十分重要的意义。本文从人民银行的工作实际和未来发展出发，就人民银行的机构性质及其实现途径谈几点看法。

一、人民银行机构性质的理想目标模式

（一）人民银行机构性质演变的历史回顾

人民银行的机构性质是指人民银行自身所具有的属性，这是由其在国民经济中的地位和作用所决定的。中国人民银行成立50多年来，随着经济社会发展和自身职能的不断调整，其自身性质也在不断发生着变化。主要经历了以下几个阶段：

1、建国初期至1978年底。这段时间，我国只有人民银行一家银行，虽然也出现过中国农业银行、中国银行、中国人民保险公司等一些专业银行和金融机构，但时间都不长，他们也没有真正意义上的金融业务。此时，中国人民银行同时具有中央银行和商业银行的双重职能，既执行中央银行职能，如发行货币、代理国库、管理金融等，又从事一般商业银行业务，如信贷、储蓄、结算、外汇等，并在金融业中具

有高度垄断性。因此，这一时期的中国银行体系被称为“大一统”的银行体系。从银行制度来看，属于复合性的中央银行制度。这种“大一统”的银行体系和复合的中央银行制度是与当时国家实行的高度集中的计划经济体制相适应的。此时，中国人民银行的性质，是既履行中央银行职能、又具有商业银行性质的综合性的中央银行。

2、1979年至1983年。党的十一届三中全会以后，随着经济体制和金融体制改革的不断深入，各专业银行以及其他金融机构相继恢复和建立。1979年2月，原中国人民银行农村业务部和国外业务部分别独立出去，成立中国农业银行和中国银行。1980年1月1日，中国人民保险公司从中国人民银行独立出来，并恢复了中断20年之久的国内保险业务。人民银行的经营性业务逐渐减少，双重职能逐步剥离，中央银行职能逐步得到加强。1983年国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，对中国人民银行的基本职能、组织机构、资金来源及其与其他金融机构的关系作出了比较系统的规定，以利于中央银行职能的强化。这一阶段的人民银行，其机构性质处于一个由复合性中央银行逐步向单一中央银行体制演化的阶段。

3、1984年至今的人民银行。1984年1月1日，中国工商银行正式成立。至此，我国结束了复合的中央银行体制，转而实行单一的中央银行制度。1986年1月7日，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条理》，首次以法规形式规定了中国人民银行的性质、地位和职能。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华

人民共和国中国人民银行法》，标志着中国现代银行制度正式形成并进入了法制化发展的新阶段。此时人民银行正式成为单一履行中央银行职能的中央银行。尤其是随着中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会的成立，原来由人民银行承担的证券监管、保险监管和银行监管职能逐步从人民银行剥离，人民银行的主要职能转变为制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观调控和防范与化解系统性金融风险中的作用，人民银行逐步演变为以制定和执行货币政策为主的单一制的中央银行。

从中国人民银行的历史发展来看，其机构性质的演变主要经历了从复合性的中央银行到单一制中央银行的演变过程，其经营职责则经历了从“大一统”逐步向单一的制定和执行货币政策演进的过程。

（二）中国人民银行机构性质的理想目标模式

从中国人民银行的发展历史来看，人民银行机构性质的定位是逐步向单一的中央银行演进。《中华人民共和国中国人民银行法》也对中国人民银行的机构性质进行了定位，指出中国人民银行是我国的中央银行。那么，中央银行的性质又是什么?我国的人民银行又是什么性质的中央银行?

从世界各国中央银行的发展历史来看，中央银行是从银行群体中产生出来的。经营货币和从事信用活动是银行固有的性质，实施金融管理和金融控制是货币经济发展的产物，是附加的、外来的内容，是中央

银行性质的升华。发育比较完善的中央银行，一般都具有垄断货币发行权、票据交换清算中心、最后贷款人和代表国家或政府对金融业实施监督管理等功能，也就是人们常说的中央银行是发行的银行、清算的银行、政府的银行和银行的银行。从中央银行上述功能中可以抽象出，中央银行的性质是唯一代表国家进行金融控制与管理的特殊金融机构。说它是特殊的金融机构，是因为一方面它既是国家机器中的重要组成部分，是国家干预经济的工具，但它又不同于一般的国家机关，一般的国家机关行使权力主要靠法律的、行政的和教育的手段，中央银行干预经济除采取上述手段外，更多的采取经济金融手段；另一方面中央银行仍然是银行，它有权依照法律规定办理银行业务，发行货币，运用货币政策工具，为金融机构开立帐户，组织或者协助组织金融机构相互之间进行清算等，但它所办银行业务主要是宏观上的银行业务，一般不办理商业银行和其他非银行金融机构的业务，也不以盈利为目的，因此说，中央银行是特殊的金融机构。

由于各国政治体制、习惯和传统的不同，中央银行的机构性质在各国有很大不同，概括起来有三种情况：一是中央银行的机构性质是法人。如《德意志联邦银行法》第2条规定，德意志联邦银行是按公法设立的联邦直接法人。二是中央银行不是法人而是管理全国金融事业的国家机关。三是中央银行是官方组织，如《瑞典国家银行法》规定，瑞典国家银行是直属国家的官方组织。由于各国传统和经济的差异，中央银行这一机构在性质上属于国家机关还是属于企业或者两者兼而有

之，理论界历来有不同的认识。

关于中国人民银行的机构性质，过去也一直存有争议。有人认为，中国人民银行是国家机关，其理由是中国人民银行一直隶属于国务院，负责金融行政管理。也有人认为，中国人民银行是经济组织，其理由是中国人民银行办理银行业务，有经营收入，上交利税，业务活动收取费用。还有人认为，中国人民银行既是国家机关，又是金融企业，当中国人民银行履行金融行政职能时，以机关面目出现，当中国人民银行办理业务时，以企业面目出现。本文认为，人民银行的机构性质有其一定的特殊性。一方面，人民银行作为我国的中央银行，具有一般中央银行所必须具备的制定和实施货币政策的基本职能，并为了实现这一职能，依法运用货币政策工具，与商业银行及其他金融机构发生业务关系，在彼此之间产生权利义务关系。这些关系就其法律性质而言，应属平等主体之间的财产关系。此时人民银行具有一般企业法人的基本特征。另一方面，当前我国正处于计划经济向市场经济转轨的历史过程中，各种市场经济体制发育还不够完善，经济运行中还存在大量运作不规范等违纪违规问题，体现在金融领域，就是金融运行机制还不够顺畅、金融机构内控制度不够健全、运作不够规范、抗风险能力较差等问题。人民银行作为我国金融业的主管机关，必须承担自身在防范和化解金融风险，维护金融稳定方面的职责。而要履行好这些职责，人民银行就必须动用行政手段，对金融市场运行进行监督。此时，人民银行又具有一般国家机关的性质。因此，人民银行具有金

融企业法人和国家机关的双重性质。但是，由于其内在的特殊性，人民银行与一般的金融企业法人和国家机关又有所不同。首先，人民银行与普通银行具有以下区别：（1）人民银行不经营普通银行业务，只对政府、普通银行和其他金融机构办理业务；而普通银行的客户主要是工商企业、单位和个人。（2）人民银行的经营目标、经营原则与普通银行不同。人民银行不以盈利为目的，在经营中对于政府财政存款和银行及其他金融机构的存款准备金一律不计利息；而普通银行的经营目标和经营原则则以营利为目的。（3）人民银行高级管理人员由国家任命，普通银行高级管理人员则由股东会或董事会任命。其次，人民银行作为国家金融监督管理机关，与一般的政府机关具有以下区别：（1）人民银行办理金融信用业务，如存款、贷款、贴现、清算等，实行资产负债管理，有资本、有收益。这与完全依靠国家财政拨款维持运转的一般政府机构明显不同。（2）人民银行履行其职能主要是通过金融信用业务活动实现的，管理办法主要是经济手段，调控工具主要是间接杠杆。这与主要依靠行政手段进行管理的一般政府机构有所不同。（3）人民银行因其职能、业务的特殊需要，一般都具有相对独立的法律地位，领导人的任免、货币政策的制定和实施、监督和制约关系等，不象一般政府机构对同级政府负责，而往往是对中央政府直接负责。

我国的《中华人民共和国中国人民银行法》对人民银行的机构性质进行了界定。该法第2条规定，中国人民银行是中华人民共和国的中央

银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。该法第4条还规定，中国人民银行为执行货币政策，可以依照该法第四章的有关规定从事金融业务活动。根据上述规定，我国设立人民银行的目的是为了制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。因此，总体来说，《中华人民共和国中国人民银行法》对人民银行机构性质的立法是较为科学的。但不可否认，关于人民银行的机构性质，在法条上仍存在不够具体的弱点：第一，该法没有对人民银行国家机关的性质作出明文规定；第二，该法对中央银行依法从事金融业务活动的主体依据（即法人）未作明确规定。因此，本文建议将中国人民银行的机构性质表述为：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行是全国金融业的主管机关，在国务院领导下，制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。中国人民银行是按公法设立的直接法人，为执行货币政策，可以依照本法第四章规定从事金融业务活动。”

（三）中国人民银行的职能

中国人民银行的职能是由其机构性质决定的，人民银行性质的双重性（即作为特殊的金融企业法人银行和国家金融行政主管机关）决定了其职能的双重性。一方面，人民银行要提供金融服务，必须具备从事一定业务活动的经济职能；另一方面，人民银行要完成货币政策目标和维护金融稳定，就必须具备行政管理的行政职能。因此，我们认为，人民银行的职能包括了经济职能和行政职能两方面。从经济职能上看，

人民银行是发行的银行、银行的银行和政府的银行。发行的银行，是指人民银行是有权发行银行券的银行，它垄断货币发行特权，成为全国唯一的货币发行机构。这种对发行权的独占，一方面有利于防止因分散发行造成的信用膨胀、货币紊乱和币制不统一；另一方面也利于调节和控制货币流通量。而且，从某种意义上说，由人民银行发行钞票，并有政府作后盾，也有利于货币的稳定。银行的银行，是指人民银行只与普通银行和非银行金融机构发生业务往来，不与工商企业发生直接的信用关系，因而是银行的银行。人民银行作为银行的银行，其原因在于人民银行在我国的金融体系中处于领导地位。而且各商业银行具有的创造“存款货币”能力是人民银行进行货币信用控制的对象。人民银行作为银行的银行具体职能主要有：集中保管存款准备金，成为普通银行的现金准备中心；建立全国金融业票据结算中心；充当最后贷款者，当普通银行和非银行金融机构资金周转困难时，可以向中央银行融资，主要方式为办理再贴现、再抵押或直接取得贷款。政府的银行，是指人民银行作为特殊的银行对政府提供金融服务。人民银行作为政府的银行职能主要包括：充当政府金融顾问；代理国库、管理政府资金；作为政府证券的代理机构；代理政府进行黄金和外汇交易，或管理国家黄金外汇储备；直接对政府贷款；代表政府签订国际金融协定，从事国家金融活动以及与国外中央银行进行交易。从行政职能看，人民银行主要具有调节职能和管理监督职能。其调节职能是中央银行代表政府制定和实施货币政策，运用自己所拥有的金融调控

手段，对货币与信用进行调节和控制，进而影响和干预整个社会的经济进程，实现预期的货币政策目标。具体包括运用存款准备金手段、再贴现和再贷款手段，利用公开市场操作及其他手段进行调控等。其管理监督职能是人民银行作为最高金融行政管理当局，为维护金融体系的健全与稳定，维持正常的金融秩序，而制定金融规章并监督管理金融市场。其具体内容包括：草拟金融法律、法规,制定金融行政规章；管理资本及黄金、外汇等金融市场等。当然，人民银行的经济职能和行政职能二者是相互作用、相辅相成的。作为银行，它要提供金融服务；作为货币政策的制定者和执行者，它要对货币和信用进行调节；作为金融管理者，它要对全国金融活动实施监管。因此，我国学术界许多人将人民银行的职能概括为服务职能、调节职能、管理和监督职能三个方面，是很有道理的，只不过这种职能分类方法不能阐明人民银行职能与人民银行机构性质的关系。人民银行经济职能和行政职能分类方法的提出和这两种职能内容的界定及其相互关系还需进一步探讨。